Combatir la corrupción es la misión que tienen los cinco integrantes del Comité ciudadano recientemente nombrado. En sus comparecencias y declaraciones se aprecia la claridad que tienen sobre la magnitud de la expectativa de la sociedad. Ante tal estado de cosas, los doce trabajos de Hércules son mitología para niños.

hercules

La incidencia del Comité no es menor, tampoco será fácil potenciar las posibilidades de hacerlo. Las capacidades individuales requieren también de un pensamiento y de acción colaborativa. A la fuerza de Hércules tendrá que asociarse el método de Arquímedes: emplear las palancas y encontrar puntos de apoyo para mover al mundo.

La metáfora de las palancas no deja de ser una paradoja en el tema de corrupción. En la corrupción las palancas”, como bien ha estudiado el académico David Arellano, forman parte de los naturales malos hábitos en que se expresa. Las políticas públicas, las recomendaciones, los exhortos, las propuestas técnicas, el talento y la conducta personal, son las palancas con las que el Comité y sus integrantes tendrán que hacer frente a los 11, 12, 13… trabajos.

La expectativa es enorme y se esperan resultados lo más pronto posible. Hércules debía limpiar los establos en un día. Así de difícil está el panorama para el Comité.

El lugar común diría que el éxito del sistema anticorrupción está en sancionar y evitar la impunidad. Hay razón en esto, pero tardará: los órganos internos de control, las fiscalías, las auditorías carecen de experiencia en la investigación de hechos; las garantías procesales de los probables responsables se han mejorado; los tribunales administrativos tampoco tienen experiencia en la determinación de responsabilidades individuales y se aprecia una tendencia a pensar que determinar responsabilidades administrativas se parece a las responsabilidades penales. La formación de capacidades institucionales toma su tiempo. Y si, por ejemplo, los jueces administrativos quisieran juzgar como jueces penales, serán los sepultureros de la expectativa.

El Comité ciudadano no tendrá a su cargo investigar, acusar, sancionar; pero sí uno de sus integrantes presidirá el Comité Coordinador en el que estarán la Fiscalía anticorrupción, la Secretaría de la Función Pública (SFP), la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI). Desde esa posición puede impulsar políticas públicas, recomendaciones, puede exhortar a cualquier autoridad a que atienda e informe sobre algún asunto en especial y tendrá una función relevante en la operación de una plataforma que reunirá información relevante para conocer y atacar las causas, prevenir, sancionar y corregir fenómenos de corrupción.

De igual manera que cuando Hércules tenía que limpiar los establos de Augías, conviene tener un plan de ataque. Un mapa o una brújula son útiles para hacer de lo caótico un cosmos y no extraviarse en la inmensidad. En esto, por ejemplo, la idea del mapa puede ser una herramienta útil.

Para tener un mapa es relevante la información que los integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) aporten. Un vistazo superficial a sus informes da los siguientes datos:

¿Qué con la Auditoría Superior de la Federación?

El Comité Coordinador tiene el mérito de reunir información de los resultados que se derivan de la revisión de la hacienda pública que realiza anualmente. Si se consulta el informe correspondiente a 2015, el capítulo 3 se dedica al análisis de riesgos y los describe:

¿En qué procesos de la función pública hay riesgos?

Los hay en: afectación al erario, desfase entre resultados esperados y obtenidos, discrecionalidad, archivos incompletos o inexistentes, información financiera contable incorrecta o insuficiente, vulnerabilidad de las finanzas públicas.

Cuáles son las áreas clave con riesgo:

Son: gasto en infraestructura (Aeropuerto Internacional de la CDMX), contrataciones entre entidades públicas, padrones de beneficiarios, sistemas de evaluación del desempeño, gasto federalizado.

La información de la Cuenta Pública nos da elementos valiosos: los riesgos y las áreas claveen las que se presenta.

¿Qué con el INAI?

Si vemos hacia el INAI, según el Informe al Congreso 2016 entre la información más solicitada está la correspondiente a trámites, contratos, programas de subsidios, remuneraciones, gastos. Los sujetos obligados a los que se solicita el mayor número son la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el IMSS, el Consejo de la Judicatura Federal, la SEP y la COFEPRIS. Los académicos, los empresarios y los periodistas son los sectores que solicitan mayor información.

A diferencia de los datos anteriores, el conocimiento de cuáles son los sujetos obligados con mayor índice de recurrencia se dificulta; el acceso a la información se dificulta pues se encuentra en un anexo:

El Consejo de la Judicatura federal, el IMSS, SEP, INAI, la PGR, SCT, el ISSSTE, son los sujetos obligados con mayor número de recursos.

Sin embargo, a diferencia de las solicitudes, no se precisan los temas o materia de los recursos.

Llama la atención el incumplimiento de resoluciones del INAI que obligan a sujetos obligados a proporcionar la información (51 casos, en los cuales la información de los sujetos obligados se envía a un anexo). Destacan el SAT, la PGR como los sujetos obligados que desacatan las resoluciones del INAI. El incumplimiento afecta la fortaleza del sistema de transparencia. Si no se cumplen las resoluciones pierde efectividad.

¿Y la Secretaría de la Función Pública?

En el caso de la Secretaría de la Función Pública federal, el Informe de Labores 2014-2015 indica que se recibieron 26,069 quejas y denuncias. La SEP, PGR, SAGARPA, SEDENA, Policía federal, ISSSTE, IMSS y el SAT, tienen el mayor número.

En materia de responsabilidad administrativa a particulares, se emitieron 381 resoluciones, siendo el 52.8% sancionatorias. En el periodo del Informe, el 92.7% del total quedaron firmes luego de su impugnación en recursos, juicios de nulidad y amparos).

En el caso de servidores públicos, se impusieron 10,630 sanciones administrativas a 8352 servidores públicos (2241 inhabilitaciones, 2620 suspensiones, 353 destituciones, 4509 amonestaciones, 907 sanciones económicas por un monto superior a 1035 millones de pesos). Sin especificar porcentajes, se dice que las principales causas fueron el incumplimiento de la declaración patrimonial, la negligencia administrativa, la violación de las leyes y normatividad presupuestaria, el abuso de autoridad, la violación en los procedimientos de contratación, así como el cohecho y la extorsión.

A diferencia de las sanciones impuestas a particulares, no indica el porcentaje de sanciones que no fueron revocadas o anuladas por recurso, juicio de nulidad o amparo, las dependencias o entidades a las que correspondieron y el nivel de funcionario sancionado.

Además, el Informe tiene datos sobre contrataciones públicas, órganos internos de control, declaraciones patrimoniales, declaración de interés.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa

En la memoria anual de 2016, se distingue la información de la Sala Superior y las Salas Regionales.

En el caso de Sala Superior, la clasificación empleada para agrupar los asuntos de su conocimiento no distingue los correspondientes a responsabilidades administrativas de servidores públicos o de particulares.

Respecto a las Salas Regionales, al igual que la Superior no se realiza alguna especificación sobre los juicios correspondientes a responsabilidad de servidores públicos.

Es en los Anexos en los que se encuentra alguna información disgregada sobre sanciones administrativas a servidores públicos (Materia 12), se proporciona el número de asuntos que las Salas conocieron, sin mayor detalle. La información se encuentra en un formato casi ilegible, no amigable, ni procesable (imagen de pdf).

Consejo de la Judicatura Federal

El Informe Anual de Labores de 2016, no contiene información sobre la actividad jurisdiccional correspondiente a los juicios de amparo promovidos contra sanciones por responsabilidad administrativa de particulares o de servidores públicos.

Se informa de las sanciones administrativas a servidores públicos del Poder Judicial federal (16: 1 inhabilitación, 1 destitución, 5 suspensiones, 7 apercibimientos privados, 2 amonestaciones privadas), teniendo 159 en trámite. No se especifica el tipo de faltas, la calidad de los funcionarios sancionados, el órgano al que pertenecen, el monto de las sanciones económicas.

¿Existe la Procuraduría General de la República?

El Informe de la PGR correspondiente a 2015 presenta un rubro correspondiente a “Resultados contra los delitos cometidos por servidores públicos y contra la administración de justicia” y tiene dos párrafos. En el segundo dice que para llegar “al fondo de las investigaciones, evitando así la impunidad” se establece “una mayor coordinación con los tres órdenes de gobierno, así como con la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública y con el Consejo de la Judicatura Federal”. Fin de los resultados.

Hay otras instituciones que no forman parte del Comité pero que poseen información relevante para conocer las causas; es el caso del Instituto Nacional Electoral. La Unidad Técnica de Fiscalización cuenta con información sobre recepción indebida de recursos públicos por partidos y candidatos o sobre particulares que hacer aportaciones indebidas a las campañas.

¿Es posible un mapa?

Si con la información que las instituciones del SNA se intentara hacer un mapa tendríamos pinceladas provenientes de las diversas instituciones, pero que difícilmente se comunican entre ellas.

Por ejemplo, al intentar hacer un seguimiento entre los riesgos y las áreas en que se presenta a que hace referencia la ASF, se carece de datos que permitan el seguimiento con las quejas y denuncias que recibe la SFP (cuál es el tipo de conductas, en qué tipo de procedimientos, cuáles son los rangos de funcionarios, etc.), las sanciones impuestas por los OIC y cuál es el resultado de los juicios de nulidad resueltos por el TFJA (porcentaje de sanciones confirmadas o anuladas, causa de la anulación, dependencias o entidades, tipo de sanciones, montos de multas, etc.). No se diga de los amparos de los que conoce el Poder Judicial de la Federación.

El SNA, el Comité Coordinador, el Comité de Participación Ciudadana requieren de un mapa. Uno de tantos instrumentos posibles a emplear es el llamado Mapa de Riesgos de Corrupción. Tal mapa también lo es de desempeños institucionales.

Un mapa de riesgos indica la posibilidad de que una acción u omisión considerada como falta administrativa o hecho de corrupción se realice. Tales conductas se encuentran definidas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas y en el Código Penal. También es útil para hallar las fallas institucionales.

El mapa posibilita ubicar los procesos de conducta, decisión, administración de recursos, servidores públicos en los cuales la probabilidad de corrupción sea mayor. Por ejemplo, áreas de contratos gubernamentales, aduanas, oficinas de trámites de licencias, concesiones, autorizaciones, licitaciones, campañas electorales. Permite analizar también los factores internos o externos que posibilitan, favorecen que los riesgos se presenten.

Pero para tal propósito se requiere de información y una buena información. El superficial vistazo a la información pública disponible muestra las limitaciones que tiene para tales propósitos.

Se requiere aprovechar la información que cada institución tiene. Un primer paso podría ser reflexionar sobre cuál es la información útil para los fines del SNA, cómo ordenarla, cómo presentarla en los informes, las estadísticas y, por supuesto, en la plataforma. No es inteligente una institución que no aprovecha y aprende de su experiencia empleando la información disponible.

Por ejemplo, la información judicial puede darnos valiosos datos de las causas por las cuales no se acredita la responsabilidad administrativa o penal (deficiencias en la investigación, violaciones al debido proceso, etc.), cuáles son las áreas y los servidores públicos responsables de tales fallas, por qué la PGR no informa de datos sobre procesos contra servidores públicos si los hubiese. Conocer de mejor manera los riesgos y las áreas, posibilitará no solamente sancionar, sino también prevenir y corregir.

Así las cosas, si Hércules pudo limpiar los establos en un día, desviando el cauce de los ríos Alfeo y Peneo, el Comité tiene una misión más complicada.

Cuestión de orografía para Hércules. Para el Comité cuestión de buena política pública, de talentos, inteligencia colectiva, temperamento.

José Roldán Xopa. Profesor e investigador de la División de Administración Pública del CIDE. Twitter: @jrxopa