El pasado 27 de marzo, después de ocho sesiones de pleno, la Suprema Corte culminó la discusión de la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas, en la que se analizó la polémica “Ley que Regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México”, conocida como “Ley Atenco”. Se trata de un ordenamiento con el que se pretende dar respuesta a los lamentables acontecimientos acaecidos en 2006, en los municipios de Texcoco y San Salvador Atenco. En ese contexto, no resulta sorprendente que la discusión de este asunto, bajo la ponencia del ministro Pérez Dayán, suscitara particular expectativa en la discusión pública e inclusive al interior del propio máximo órgano de justicia del país.1

constitucion

En esta oportunidad, nos detendremos en la discusión de la Corte en torno al aspecto de la legitimación de quien acudió a impugnar su invalidez. La ley fue impugnada tanto por la Comisión local como por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Pero un inusitado tercer actor decidió también cuestionarla: un grupo de 51 diputados del Congreso del estado de México (el 68% del órgano legislativo), con lo cual se actualizaba una suerte de “autoreclamo” de su trabajo legislativo en sede judicial. El legislador local, incluso, modificó la entrada en vigor de la ley, estableciendo que ésta se verificaría hasta el momento en que la Suprema Corte resolviera la impugnación y se hicieran las adecuaciones normativas correspondientes.

El ingenio de la mayoría del Congreso local utilizó el entramado normativo de la Constitución (que permite impugnar normas a partir de su publicación y no a partir de su entrada en vigor) para suscitar una suerte de control previo de constitucionalidad.

Esta situación es enteramente excepcional. Desde la creación de la acción de inconstitucionalidad en 1994, nunca había ocurrido que una mayoría parlamentaria impugnase una norma del propio órgano que la emitió. Habíamos estado en presencia de importantes minorías, pero éstas jamás habían llegado a constituir la mitad del órgano parlamentario. Análisis políticos aparte, lo que resulta “natural” es que una mayoría política del órgano no cuestione su propia ley ante la Suprema Corte, sino que más bien la modifique con su fuerza número. De ahí que la primera pregunta de este caso estaba servida: ¿Puede una mayoría parlamentaria impugnar su propia legislación?

La excepcionalidad de la situación generó abiertas dudas desde la propuesta inicial. El proyecto propuso declarar que tal mayoría impugnadora, a pesar de superar el umbral mínimo del 33%, carecía de legitimación para impugnar la norma.

El proyecto ofreció tres razones para proponer la improcedencia. En primer término, argumentó que la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad como defensa de las minorías (a partir de una lectura de la exposición de motivos a la reforma de 1994) permite inferir que no se encontraba diseñada como un control a disposición de una mayoría. Analizó las mayorías requeridas en el estado de México para reformar una ley y concluyó que la mayoría parlamentaria que planteó la impugnación podía simplemente abrogar, derogar o modificar la norma si estimaba que ésta era inconstitucional.

En segundo término, el proyecto estimó que el fraseo de la demanda permitía inferir que se trataba de una consulta, pues construía las impugnaciones a modo de cuestionamientos hipotéticos (“la ley podría resultar inconstitucional”, “algunos sectores sociales han afirmado”, etc.). Por último, el proyecto establecía que, dado que la acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza contenciosa, permitir una impugnación de un grupo mayoritario de legisladores confundiría a las partes, pues actor y demandado serían el mismo ente (la mayoría parlamentaria).

Esta propuesta desató numerosas reacciones en el pleno y la discusión de este punto se prolongó a lo largo de tres sesiones, algo bastante inusitado si consideramos que este debate se ciñó exclusivamente a la legitimación de uno de los tres promoventes, en tanto la discusión general del asunto duró, exactamente, un mes.

Las primeras intervenciones de los ministros Cossío y Zaldívar fueron sumamente críticas con el proyecto. El ministro Cossío cuestionó la propuesta de improcedencia, primero porque el concepto de mayoría se enfrenta al complicado juego de quórums de asistencia y posibilidades de votación. Además, estimó que el artículo 105 constitucional consagra el 33% como un mínimo y no como un máximo. A su juicio, siempre que se satisfaga el número mínimo de integrantes requeridos para la impugnación, la acción se torna procedente. Finalmente, estimó que la redacción de la demanda sí contenía claros planteamientos de inconstitucionalidad y que no constituían una solicitud de opinión consultiva, ni un control previo, dada la inexistencia formal de estos institutos en nuestro ordenamiento.

Por su parte, Zaldívar planteó que la improcedencia de los procesos constitucionales requería un texto constitucional expreso y una naturaleza restrictiva. Por ello, a su juicio, utilizar argumentos del proceso legislativo (que calificó de sociológicos) implicaba crear una improcedencia no definida inicialmente. Coincidió en que la defensa minoritaria explicada en la exposición de motivos, no implicaba que una mayoría fuese incapaz de promover una acción de inconstitucionalidad.

Si la discusión iniciada el 27 de febrero había arrancado con tono crítico, con posterioridad se inclinaría al otro lado de la balanza, en las sesiones del 2 y 6 de marzo. Finalmente, se impuso una apretada mayoría de los ministros en el sentido de reconocer la causa de improcedencia propuesta por el proyecto (ministros Gutiérrez, Luna Ramos, Pardo, Laynez, ponente Pérez Dayán y presidente Aguilar Morales; con los votos en contra de los ministros Cossío, Zaldívar, Franco, Medina Mora y Piña).

Nos inclinamos por apoyar una idea contraria a la argumentación de la resolución en este punto. Esto debido a que la Constitución no impone un límite al número máximo de legisladores legitimados para promover la acción. Un 33% de legisladores es solamente un elemento racionalizador del acceso a la jurisdicción constitucional concentrada, que busca impedir que un menor porcentaje al fijado, incursione al proceso constitucional. Y nada más. Bajo esta premisa, no resulta irracional que cualquier porcentaje mayor tenga la puerta abierta a la Suprema Corte. La lógica del acceso implicó en su momento una decisión constitucional que llevaba ya implícita la idea de conseguir una barrera importante que, en la balanza, a su vez, permitiera la operación práctica del control abstracto por el tribunal constitucional. Esa barrera es el 33% de la minoría legislativa (que, dicho sea de paso, ya es un porcentaje alto en términos de derecho comparado). El poder reformador consideró que más allá de ello, no podría ponerse en riesgo la viabilidad operativa de la Suprema Corte.

La acción de inconstitucionalidad no tiene por objeto la defensa subjetiva y personal de las minorías, sino del orden constitucional establecido y, en ese sentido, del máximo interés público de la nación. Así visto, el principio que acompaña mejor al acceso a la justicia constitucional es el principio pro actione, máxime cuando la causal construida por la resolución no está prevista ni en la Constitución, ni en la ley reglamentaria que regula estas acciones. Finalmente, la exposición de motivos de la reforma de 1994, además de que no podría constituir fuente de causales de improcedencia, tampoco resulta concluyente en el sentido de la existencia de barreras superiores al 33%.

En ese sentido, al no existir una disposición que establezca un porcentaje o un límite máximo a la legitimación de porciones legislativas, la interpretación ofrecida se muestra como una labor creativa, centrada en cerrar las puertas a la jurisdicción, en vez de abrirlas. Lo que resulta todavía más crítico si ello implica desincorporar del debate judicial temas de la mayor relevancia para la definición de nuestro constitucionalismo democrático y para la defensa de los derechos humanos. Aspectos en los que pareciera que el camino de nuestra evolución jurídica no debiera ser la lógica de “si pueden los menos no pueden los más”, sino exactamente la contraria.

Alfonso Herrera García. Doctor en derecho constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de la materia Acciones de inconstitucionalidad en el posgrado en derecho de la Universidad Panamericana. Autor del libro: Elementos de jurisdicción constitucional (nacional, comparada y supranacional), México, Porrúa, 2016. Twitter: @jAlfonsoHerrera

Mauro Arturo Rivera León. Doctor en derecho donstitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de la materia Controversias constitucionales en el Centro de Estudios de Actualización en Derecho (CEAD). Autor del libro: Las puertas de la Corte: La legitimación en la controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad en México, México, Porrúa, 2016. Twitter: @MauroArturo


1 El caso “Atenco” tiene hoy incluso una resonancia internacional, toda vez que los hechos de violencia (tortura y violencia física, psicológica y sexual) en contra de mujeres a manos de fuerzas policiales los días 3 y 4 de mayo de 2006, y las supuestas omisiones en las que incurrió el Estado mexicano respecto a su efectiva investigación, han sido motivo de denuncia de la Comisión ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el pasado 17 de septiembre de 2016, en el caso “Mariana Selvas Gómez y otras” contra México.