El pasado 10 de marzo se publicaron en el Semanario Judicial de la Federación tres tesis aisladas que abordan el principio de confianza legítima.1 Si bien este concepto ya había sido analizado con anterioridad por el Poder Judicial de la Federación;2 en esta ocasión, la Suprema Corte estableció las bases de un concepto que se encuentra en plena construcción —al menos en nuestro país—, pero que, con los criterios referidos, se va perfilando como un principio que será utilizado de manera frecuente por los órganos jurisdiccionales nacionales.

confianza

Ahora bien, no cabe duda de que, cuando la Suprema Corte analiza y aplica instituciones jurídicas extranjeras, abre todo un abanico para el debate —a favor o en contra— de las mismas. Lo anterior sucederá, seguramente, con el principio de referencia, ya que este plantea, básicamente, que si la autoridad creó un contexto fáctico o jurídico determinado, no puede modificarlo o suprimirlo súbitamente, toda vez que esto podría vulnerar las legítimas esperanzas concebidas por los particulares en virtud del mencionado contexto.

Precisado lo anterior, hay que señalar que las tesis de referencia derivan de tres amparos en revisión (894/2015, 670/2015 y 914/2015), en los cuales diferentes personas morales combatieron, por considerarlo inconstitucional, el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; de la Ley Federal de Derechos, se expide la Ley del Impuesto sobre la Renta, y se abrogan la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, y la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2013.

Ahora bien, como en los tres amparos en revisión se analiza de idéntica forma el principio de confianza legítima, tomaremos como base el identificado como 894/2015. Antes de continuar, hay que tener en cuenta que el examen de la Suprema Corte se limitó a verificar la regularidad constitucional de los artículos 74 y 75 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en vigor a partir del 1° de enero de 2014.

Después de desestimar los argumentos de los demandantes, en los que, entre otras cosas, combatieron los preceptos referidos por considerarlos contrarios a los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, la Suprema Corte analizó el concepto de violación relacionado con el principio de confianza legítima. En este sentido, las sociedades quejosas manifestaron que

…la violación al citado principio surge con motivo de que el legislador, de manera abrupta, intempestiva e inmediata, eliminó el régimen simplificado [en el cual venían tributando] e implementó el diverso de actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras; sin que se estableciera un mecanismo de transitoriedad que permitiera a los contribuyentes adaptarse a este nuevo sistema de tributación, por lo que se vieron afectadas las decisiones de negocio, estrategias comerciales, planeaciones financieras y futuros negocios que se habían diseñado conforme al anterior régimen tributario [p. 113].

De lo anterior se desprende que el argumento principal de las quejosas, efectivamente, descansó en el hecho de que el legislador había, de manera intempestiva, eliminado el régimen simplificado (en el cual venían tributando) para implementar el diverso de actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras. Al respecto, se señala que las sociedades demandantes también manifestaron

…que el principio de confianza legítima obliga a las autoridades a no variar las condiciones de sus actos, con la finalidad de proteger a los gobernados de decisiones arbitrarias e inesperadas que pudieran violentar su seguridad jurídica y causar incertidumbre jurídica [pp. 112-113].

La Corte desestimó los argumentos de las sociedades para, al final, negarles el amparo. Para justificar tal decisión, señaló que

…la mayor parte de la doctrina especializada ubica los orígenes del principio de confianza legítima en el derecho administrativo alemán, específicamente desde la emisión de la sentencia del Tribunal Administrativo-Contencioso de Berlín, de catorce de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis, en donde dicho órgano colegiado conoció de un asunto en donde una mujer reclamó de la Administración Pública la revocación de la pensión de viudez que en su momento le fue concedida [p.114].

La Corte refirió que en este caso el tribunal contencioso consideró que si la administración había otorgado una pensión, a pesar de no haberse cumplido los requisitos para que así fuera, y continuaba pagándola, había creado una legítima expectativa a la mujer de seguir recibiéndola, y cuya revocación provocaría una afectación de difícil reparación a la estabilidad jurídica que la propia administración había creado.

Después de reseñar diversos precedentes del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea; del Tribunal Supremo, y del Tribunal Constitucional, ambos de España, concluyó que

De los orígenes y pronunciamientos de órganos jurisdiccionales antes referidos, se advierte que el principio de confianza legítima se acuñó con motivo de la existencia de actos de la administración en los que había concedido determinados derechos o, en su caso, había tolerado conductas no reguladas expresamente durante un periodo prolongado o, en otros supuestos, había incurrido en un silencio administrativo por tiempo indefinido ante peticiones de los particulares y, posteriormente, de forma intempestiva y sin normas jurídicas que sirvieran de fundamento para ello, la administración cambió de parecer y modificó el acto anteriormente emitido y prohibió la conducta que no tenía regulación y que había sido tolerada [p. 126].

Una vez precisado esto, la Suprema Corte refirió que es posible advertir que una manifestación del principio de seguridad jurídica, inserto en los artículos 14 y 16 de la Constitución, podría ser el diverso de confianza legítima. Al respecto, abundó señalando que

…la confianza legítima constituye una manifestación del principio de seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público [p. 129].

La Corte precisó que el principio de confianza legítima adquiere distintos matices dependiendo de si se invoca frente a actos administrativos o a actos legislativos (como en los casos analizados). Asimismo, señaló que cuando se trata de actos administrativos,

…la confianza legítima debe entenderse como la tutela a las expectativas razonablemente creadas, en favor del gobernado, a partir de las acciones y omisiones del Estado, las cuales hayan generado en el particular la estabilidad de cierta decisión de la autoridad, a partir del cual haya ajustado su conducta, pero que con motivo de un cambio súbito e imprevisible, se vea quebrantada esa expectativa [p. 130].

Por otro lado, cuando se trata de actos legislativos, precisó que “…el principio de confianza legítima debe invocarse bajo la perspectiva de irretroactividad de normas, lo cual en nuestro orden jurídico se encuentra consagrado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [p. 131].”

Al respecto, concluyó que el tutelar meras expectativas de derecho contra actos legislativos provocaría una “petrificación” e inmovilización del derecho, lo cual vulneraría la facultad del legislador de ajustar las normas a las necesidades de la sociedad; en otras palabras, limitó fuertemente el principio de confianza legítima cuando se invoca frente a actos legislativos, sobre todo cuando estos se refieren al sistema tributario.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que los asuntos analizados, de los cuales derivan las tesis publicadas, abordaron el principio de confianza legítima referido a actos legislativos, en específico, a normas de naturaleza fiscal; además, los precedentes extranjeros que invoca la Corte podrían parecer un poco distantes a la idiosincrasia de nuestro sistema jurídico; de ahí que sea necesario abundar un poco más al respecto, pero tomando como punto de partida la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, ya que esta ha analizado el referido principio en diversas ocasiones, demostrando que este tiene aplicación en situaciones mucho más afines a las nuestras.

En este sentido, hay que señalar que esta corte ha precisado que el principio de confianza legítima

…consiste en que la administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su actuación es tolerada. Es decir, que las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa de que su comportamiento es ajustado a derecho [párr. 5.2].

Asimismo, ha establecido que deben cumplirse varios requisitos para determinar que se está ante un escenario en que es aplicable el principio de confianza legítima. Así, ha señalado que

El principio de confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad [p. 7].

Como se ve, aplicado a los actos administrativos, el principio de confianza legítima  cobra vigencia únicamente si se han cumplido ciertos requisitos; de ahí que dichos parámetros podrían servir como referencia para que nuestros órganos jurisdiccionales vayan fijando un criterio al respecto.

Precisado lo anterior, se hace referencia a ciertos casos en que la corte colombiana se ha pronunciado con relación al referido principio.

En la sentencia T-053 de 2008, la corte estudió el caso de una comerciante que se vio afectada por un acto administrativo emitido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali, en virtud del cual se ordenó la recuperación del espacio público ocupado por la demandante, lo anterior, para la implementación de las obras del nuevo sistema de transporte masivo de la ciudad. En específico, el acto administrativo ordenó el retiro del quiosco propiedad de la actora, por no contar con el respectivo permiso de la administración municipal.

El tribunal constitucional consideró que la autoridad municipal desconoció el principio de confianza legítima, toda vez que la demandante llevaba ocupando dicho espacio público por más de 22 años, lo cual había sido tolerado por la referida subsecretaría. Asimismo, determinó que esta no adoptó alguna medida alternativa para la preservación del principio de confianza legítima y la tutela de los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar.

La corte colombiana ordenó que la mencionada subsecretaría tenía que establecer un plan que contuviera las medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante, de manera que pudiera continuar con sus actividades comerciales, cumpliendo las exigencias legales.

Por su parte, en la acción de tutela T-717 de 2012, el tribunal constitucional analizó el caso de un hombre que interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Local; de la Secretaría de Planeación Distrital, y de la Caja de Vivienda Popular, todas de Ciudad Bolívar, lo anterior, por considerar que con la expedición de la resolución 474 de 27 de agosto de 2010, que ordenó la demolición del inmueble que habitaba, se vulneraban sus derechos fundamentales y los de sus hijos.

La sentencia señala que el actor construyó dicho inmueble desde el año 2006, y que la administración no tuvo reparo alguno en ello. Asimismo, se precisa que para el 2009, se inició una investigación en contra del actor por una supuesta infracción urbanística cometida con ocasión de la obra realizada, y no fue sino hasta el 2010 que fue declarado infractor, ordenándose la demolición de su vivienda.

Precisado lo anterior, la corte concluyó que entre el 2006 y 2009 el demandante consideró apegada a derecho su actuación, pues durante dicho lapso no fue molestado por ninguna autoridad urbanística; por tanto, con la resolución 474 de 27 de agosto de 2010, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar había desconocido el principio de confianza legítima que “cobijaba” al actor, al cambiar súbitamente su situación jurídica.

En los resolutivos, la corte ordenó la suspensión provisional de la demolición. Asimismo, señaló que la alcaldía referida tenía que proceder a brindar al demandante una alternativa de vivienda digna, toda vez que en virtud del principio de confianza legítima la misma administración había tolerado que sucedieran esta clase de hechos.

Por último, en la sentencia T-736 de 2015, la Corte aborda el estudio de un asunto relacionado con una acción de tutela promovida por una mujer propietaria de una casa de prostitución. En este asunto, la Alcaldía, el Concejo Municipal y la Inspección de Policía, todas de Yopal, procedieron al cierre del mencionado establecimiento, lo anterior, en virtud de que el Plan de Ordenamiento Territorial de 2013 no permitía casas de prostitución en la zona en que dicho establecimiento se encontraba ubicado.

Al respeto, la corte señaló que la demandante era propietaria de este desde hace más de 15 años. Así, se precisó que la autoridad había tolerado la actividad de la actora por un tiempo prolongado y sin hacer ningún reparo en ello. Además, se consideró que la administración se encontraba obligada a respetar las expectativas legítimas de las personas sobre una situación que modifica su posición de forma intempestiva. No obstante, añadió, las expectativas deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad que permita inferir, de manera razonable que, efectivamente, se esperaba un determinado comportamiento por parte de la autoridad.

En este sentido, la corte resolvió tutelar a la demandante, ordenando a la Alcaldía de Yopal para que concertara un plan de reubicación con aquella, el cual debería garantizar la actividad que venía desarrollando.

De los anteriores precedentes se desprende que el principio de confianza legítima puede tener aplicación en contextos muy diversos a los de naturaleza tributaria. En este sentido, es preciso señalar que dicho principio tiene íntima correspondencia con los actos administrativos, y, al parecer, una limitada operación ante los actos legislativos.

Ahora bien, retomando los criterios emitidos por la Suprema Corte mexicana, se señala que el principio de confianza legítima, derivado del principio de seguridad jurídica, puede servir como un punto de inflexión para aquellas situaciones que han sido toleradas por la autoridad, o que simplemente carecen de un marco legal que las regule. Sin embargo, no hay que pasar por alto que es factible que el mencionado principio sea utilizado con fines que podrían afectar el interés público.

En efecto, de las tesis referidas al principio de este texto, se deduce que la autoridad bien podría considerar que los particulares detentan ciertas expectativas de derechos que merecen ser tuteladas. Ahora, dichos criterios hacen bien en supeditar tales expectativas al interés general. Lo anterior resulta acorde con un Estado democrático, en el que debe existir una tutela de los intereses privados, pero armonizada con el interés de la colectividad.

Ahora bien, se precisa que los casos analizados por la Suprema Corte versaron sobre actos legislativos, los cuales, como ya se mencionó, resultan un tanto ajenos al principio de confianza legítima; por tanto, habrá que esperar a que se examinen actos administrativos a la luz del citado concepto.

Finalmente, se menciona que el principio de confianza legítima, como ya se adelantó, se encuentra en plena construcción. Tal como sucedió con otros conceptos tomados del derecho comparado (derecho a la tutela judicial efectiva, al libre desarrollo de la personalidad, al mínimo vital), el principio referido podría ir obteniendo carta de naturalización en los criterios de los órganos jurisdiccionales nacionales. Sin duda, la Suprema Corte, con estos precedentes, abre el debate para el análisis y discusión de una institución poco utilizada en nuestro sistema jurídico.

Héctor Ivar Hidalgo Flores. Licenciado en Derecho, postulante en materia constitucional. Twitter: @_hector_hidalgo


1 CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD, número de registro 2013881; CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, número de registro 2013882, y CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS, número de registro 2013883.

2 JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LA OBLIGATORIEDAD DE SU APLICACIÓN, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 217 DE LA LEY DE AMPARO, SURGE A PARTIR DE SU PUBLICACIÓN EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, número de registro 2010625; DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA TARIFA DE LA LEY DE LOS IMPUESTOS GENERALES DE IMPORTACIÓN Y DE EXPORTACIÓN, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 26 DE DICIEMBRE DE 2013. QUIEN SE DEDICA A LA IMPORTACIÓN DE LAS MERCANCÍAS COMPRENDIDAS EN LOS ARANCELES OBJETO DE DESGRAVACIÓN GRADUAL QUE ESA NORMA POSTERGÓ, TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMARLO EN AMPARO EN ATENCIÓN AL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, número de registro 2011717, y PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE CONFIANZA LEGÍTIMA. SU OBJETO DE TUTELA Y FORMA EN QUE SE VULNERA RESPECTO DE UNA DISPOSICIÓN DE CARÁCTER GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA QUE SE OTORGAN BENEFICIOS FISCALES A DETERMINADOS CONTRIBUYENTES, CONSISTENTES EN EL PAGO DIFERIDO DE IMPUESTOS, número de registro 2003700.