“No podemos resolver nuestros problemas con el mismo
pensamiento que usamos cuando los creamos”.
—Albert Einstein.

La Real Academia Sueca de las Ciencias premió en octubre pasado al estadounidense Richard Thaler con el Nobel de Economía 2017, por acercar la economía a un entendimiento más realista del comportamiento humano. Sus contribuciones en materia de behavioral economics (economía conductual o del comportamiento) “… han desarrollado un puente entre el análisis económico y el psicológico en la toma de decisiones individuales”.1

Si bien —al menos los que no somos economistas— siempre hemos sabido que, a diferencia de lo que supone la economía tradicional, los seres humanos no nos comportamos de manera exclusivamente racional, lo interesante de las aportaciones de Thaler es la evidencia no sólo de que las personas se apartan de la racionalidad sino que lo hacen de una manera consistente, de tal manera que su comportamiento puede ser anticipado y, sobre todo, moldeado. En este sentido, además de establecer una conversación entre mundos en principio tan disimiles como la economía y la psicología conductual, una de sus principales contribuciones es la teoría de nudge o “empujón”. La cual consiste precisamente en dar un “empujón” a la población, a partir de la alineación de ciertos incentivos y partiendo de la irracionalidad humana, para tomar decisiones correctas en el largo plazo a pesar de factores psicológicos típicos del comportamiento humano como la procrastinación o la falta de autocontrol.

A partir de sus hallazgos en la economía del comportamiento, Thaler y otros autores argumentan que el Estado puede influir de manera eficaz en la toma de decisiones de sus ciudadanos, dándoles incentivos adecuados para “empujarlos” en la dirección correcta y, al mismo tiempo, manteniendo siempre la libertad de elección. Es lo que se ha llamado como paternalismo libertario: si bien hay un interés del Estado en que sus habitantes, por ejemplo, donen sus órganos al fallecer, elijan sistemas pertinentes de ahorro para el retiro y, por ello, establecerá incentivos para que se inclinen por tales opciones, al final ellos pueden elegir la opción que inclusive vaya en contra de sus intereses sin que medie coerción del Estado. En efecto, una ventaja clave de la economía del comportamiento radica en que ofrece una herramienta poderosa para lograr objetivos de política pública concretos sin utilizar la coacción que caracteriza al Estado regulador y, por tanto, sin los costos que el ejercicio de dicha coacción implica.

Cass Sunstein, colega de Thaler y coautor del célebre libro Nudge, escribió un ensayo en 2014 en el que describe la aplicación de la teoría del empujón a la política pública e identifica los incentivos más efectivos que pueden utilizarse para influir en el comportamiento de las personas y obtener el objetivo regulatorio deseado. En Nudging: A Very Short Guide,2 Sunstein enlista los principales “empujones” útiles para política pública entre los que destacan, por ejemplo:

Simplificación: La complejidad en un requisito, política o regulación crea confusión, desincentiva la participación y representa un obstáculo importante para su cumplimiento. Toda política o regulación debe ser accesible, fácil de entender e incluso intuitiva.

• Uso de normas sociales: Informar a las personas lo que la mayoría de la gente hace, el comportamiento adoptado por la mayoría de sus pares. Por ejemplo: la mayoría de los huéspedes en los hoteles opta por reutilizar las toallas.

• Divulgación: Políticas que revelen la mayor información sobre un tema, con total apertura y de manera accesible.

Informar las consecuencias de decisiones pasadas: Ya sea a través de estadísticas, cifras, información cuantitativa que le permita a las personas dimensionar las implicaciones de malas decisiones.

En suma, y desde luego simplificando la técnica que ello implica, se trata –entre otros- de ofrecer información oportunamente y presentada de manera óptima para incentivar la toma de decisiones que permitan alcanzar los objetivos de política pública deseados. Estos hallazgos se han implementado en diversas áreas de la administración pública tales como los sistemas de pensiones, el sector salud (véase, por ejemplo, la reciente política de Holanda sobre donación de órganos) o políticas para la protección del medio ambiente. Pero también el sector de telecomunicaciones se beneficiaría de esta óptica como una herramienta para empoderar a los usuarios y consolidar la provisión de servicios de calidad y la competencia.

En este sector, como en muchos otros, la revolución tecnológica plantea retos importantes para el legislador, para los reguladores y para los impartidores de justicia, pues los avances tecnológicos no consideran los tiempos legislativos. Además de que debe haber un delicado balance que pondere la regulación necesaria para garantizar objetivos de política pública y la protección de los usuarios, debe fomentarse la innovación deseable para continuar con la revolución tecnológica. En este equilibrismo regulatorio no es poco común abordar los problemas desde la óptica del Estado regulador tradicional y caer en “la tentación de responder a las aprehensiones legítimas de aquellos desafíos por el cambio, tratando de encerrar la innovación desde su nacimiento en un marco regulatorio estricto”.3

En respuesta a estos dilemas, el regulador de telecomunicaciones francés ARCEP (Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes) ha adoptado lo que denomina el enfoque del “Estado plataforma” (Etat-plateforme) que adapta la perspectiva del Estado regulador tradicional a los dinámicos retos de la actualidad. Como lo ha expresado Sébastien Soriano, presidente de ARCEP, se trata de la “regulación a favor de la innovación”,4 en donde el regulador estatal deja de ser el único juez de las innovaciones y se convierte en una plataforma que ofrece información y un canal de comunicación directa con los usuarios para proveer herramientas y orientar sus decisiones. No se trata de promover un Estado regulador laxo en cuyo actuar reina el “dejar hacer, dejar pasar”, sino que se retoma el potencial de la sociedad civil y del mercado para actuar con base en los medios informativos y de acción que el propio Estado garantice.5 Es innegable que el Estado no puede regularlo todo ni asumir los costos de transacción de asegurar el cumplimiento de su regulación omnipresente, por ello asume una faceta en la que como plataforma, hace de los ciudadanos sus aliados regulatorios.

Se trata de un concepto que surgió en el 2010, en un artículo publicado por Tim O’Reilly, “Government as a Platform”, en el que bajo el término Gobierno 2.0 concibe al gobierno como un facilitador de la acción cívica. Tomando como ejemplo a Apple, una compañía cuya innovación permitió el desarrollo de miles de aplicaciones entorno a sus productos, O’Reilly plantea que el gobierno debe ser una plataforma abierta cuya interacción con las personas propicie la innovación y los resultados deseados que se adapten a las necesidades del momento.  Para O’Reilly, las leyes y la regulación son “el código fuente de la democracia”6 y, por ello, deben crearse de tal forma que sean accesibles, transparentes y que promuevan los objetivos que se consideran deseables. El concepto fue retomado en Francia por Nicolas Colin y Henri Verdier quienes proponen que en el contexto de la revolución digital, el Estado debe observar a las grandes empresas digitales y reformarse con la finalidad de multiplicar sus servicios y hacer más eficiente su relación con los ciudadanos. Así, el Estado se volvería ágil, transparente, eficaz y capaz de producir nuevos servicios para y con los ciudadanos.

Así, justo el regulador francés ARCEP ha adoptado una visión que guarda estrecha relación no sólo con algunas de las lecciones aprendidas de la economía del comportamiento, sino también con el “Estado plataforma”. En efecto, ARCEP ha puesto en práctica la “regulación basada en datos” (régulation par la data) como “una nueva forma de acción que complementa el kit de herramientas tradicional del regulador. El principio rector es aprovechar el poder de la información para dirigir el mercado en la dirección correcta”.7 Se trata de dar el poder a los usuarios proveyéndoles de información precisa y personalizada, ya sea que provenga de los propios usuarios (crowdsourcing) o que sea recabada por el agente regulador a través de los operadores. Asimismo, se busca movilizar a los usuarios para que su queja pase de ser un simple lamento de consumidor a un verdadero acto ciudadano.

Uno de los elementos más destacables de esta nueva alianza entre el agente regulador y el usuario es que el último se convierte en un “pequeño agente regulador”,8 ya que sus decisiones van paulatinamente orientando el comportamiento de los agentes económicos e influye en las reglas del mercado. Idealmente, dando a conocer información fehaciente, cada usuario podrá llegar a ser un “pequeño agente regulador” que recompensará el comportamiento virtuoso del mercado con su demanda y así participará en la orientación del sector hacia la dirección correcta. Las obligaciones del operador se complementarán con que el consumidor conozca la información y él mismo decida como premiar o no al propio operador. Entre las medidas que ARCEP ha implementado para poner en marcha esta nueva regulación destaca la creación de una línea directa con el consumidor, que le permite saber lo que está sucediendo con los operadores de telecomunicaciones y así proporcionar una respuesta de orden estructural cuando lo amerita. Adicionalmente, la creación de una herramienta basada en el modelo “fix-it”, una plataforma con un inventario de los problemas más comunes en informática y su solución en donde los consumidores pueden señalar los problemas a los que se enfrentan y, dependiendo de su magnitud, ARCEP cuestionará a los operadores al respecto.

En el sector telecomunicaciones en México también tenemos algunas aplicaciones del “Estado plataforma” y de los “empujones” recomendados por la economía del comportamiento. Por ejemplo, tratándose de la implementación del Protocolo de Internet denominado IPv6, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha optado por impulsar la creación de un micrositio en el que de manera clara, abierta y sencilla se difundan las características, beneficios y la necesidad de adoptar dicho protocolo, destacando el agotamiento de las direcciones en el Protocolo de Internet IPv4 y la problemática que conlleva. Se trata precisamente de una plataforma informativa que busca no sólo orientar la toma de decisiones de los usuarios y de los regulados a través de información oficial, sino también ser un canal de comunicación con las personas para atender preguntas y alertar sobre las mejores prácticas internacionales. Lejos de ser una imposición fruto de la regulación, la adopción de IPv6 es una apuesta por el valor de la información como detonador de este cambio tan necesario. De manera similar, la construcción de indicadores de  infraestructura de telecomunicaciones a nivel municipal y su relación con indicadores de desarrollo y crecimiento económico podría constituir una herramienta útil para impulsar el despliegue de infraestructura en los municipios de nuestro país. Si bien la relación entre crecimiento económico y acceso a las telecomunicaciones está plenamente documentada en la literatura, el crecimiento económico es un indicador agregado cuyos beneficios podrían percibirse lejanos a la población y al interés de las autoridades locales.

La falta de información desagregada a nivel municipal sobre infraestructura de telecomunicaciones es un obstáculo para establecer, de manera clara y sencilla, la correlación de los servicios de telecomunicaciones (banda ancha fija, telefonía fija y móvil) con componentes, por ejemplo, del Índice de Desarrollo Humano (IDH) como ingreso, educación o salud, con la finalidad de mostrar a los gobiernos municipales los beneficios potenciales de la penetración de servicios de telecomunicaciones y, eventualmente, promover mayor cooperación público-privada para el despliegue de infraestructura.

Compartiendo la lógica de ARCEP, el IFT también ha puesto en marcha el Portal Usuarios y Audiencias,9 una plataforma que presenta información de manera accesible, clara y simplificada sobre indicadores de calidad de diversos servicios. Adicionalmente, ofrece una herramienta sencilla para presentar inconformidades que permite recibir notificaciones en el celular, obtener una respuesta en un plazo máximo de 15 días hábiles y canalizar una resolución no satisfactoria ante la Procuraduría Federal de Consumidor. Todos estos elementos contribuyen a formar usuarios responsables, audiencias activas y ciudadanos empoderados que con base en la información correcta, tomarán decisiones atinadas.

Los hallazgos de la economía del comportamiento y las primeras aplicaciones del “Estado plataforma” parecen ofrecer en el horizonte un abanico de oportunidades para hacer de la regulación en el sector de telecomunicaciones un promotor de la innovación, la competencia y de la calidad en los servicios. Esta nueva era digital trae consigo retos y cambios constantes; para determinar las normas y ajustar su funcionamiento en este siglo XXI, es necesario tomar en cuenta a una sociedad cada vez más activa, informada y conectada en la que, con la finalidad de que cada usuario sea capaz de tomar una decisión considerada conveniente para los fines de política púbica, los reguladores ofrezcan información amplia, oportuna y exacta a través de medios óptimos.

Paola Cicero Arenas. Licenciada en derecho por el ITAM y maestra en derecho (L.L.M) por New York University (NYU).


1 Comunicado de Prensa: The Prize in Economic Sciences 2017, 9 de octubre 2017. Fecha de consulta: 25 de octubre 2017.

2 Sunstein, Cass R., “Nudging: A Very Short Guide”, 37 J. Consumer Pol’y 583, 2014. Fecha de consulta: 25 de octubre 2017.

3 Soriano, Sébastien, “L’État doit accompagner l’innovation plutôt que de tenter de la réguler”, Huffingtonpost, 7 de noviembre del 2016. Fecha de consulta: 26 de octubre 2017.

4 Ídem.

5 Ídem.

6 DC Law.Gov Workshop patrocinado por el Center for American Progress, julio 2010. Fecha de consulta: 26 de octubre 2017.

7 Comunicado “Arcep launches the “J’alerte l’Arcep” reporting platform”, Paris, 17 de octubre del 2017. Fecha de consulta: 25 de octubre 2017.

8 Soriano, Séb astien, “Regulating in the 21st Century”, Medium, 22 de febrero del 2017. Fecha de consulta: 26 de octubre 2017.

9 Ver “Tips y consejos”, Instituto Federal de Telecomunicaciones.