Primero lo primero: no es normal, en nuestro régimen democrático, leer a nuestros servidores públicos reflexionando sobre las decisiones tomadas en el ejercicio de la función pública. Tampoco lo es ver a funcionarios judiciales explicando y aclarando las motivaciones detrás de sus fallos. En ese sentido, es de agradecerse el texto que hace unos días publicó en este espacio la presidenta de la Sala Superior del TEPJF, Janine Otálora.

No es lo único que debe agradecerse: la simpleza de su lenguaje, la claridad de sus argumentos y la brevedad de sus explicaciones son una excepción en un país en el que la opacidad, el exceso de términos técnicos y la longitud de cualquier tipo de documento constituyen la regla.

Dicho lo anterior, no coincido con la decisión que en este mismo espacio defendió la presidenta Otálora y que tomó de manera colegiada junto con otros cuatro magistrados de la Sala Superior,1 dentro del expediente SUP-RAP 749/2017. Intentaré con la misma puntualidad con la que se explicó la sentencia, criticarla.

Previamente, un breve repaso de los antecedentes del caso: el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) aprobó un Reglamento de Elecciones que fue impugnado por Movimiento Ciudadano, el PAN y MORENA. Para lo que aquí se discute, solamente es relevante explicar dos modificaciones al artículo 246 del Reglamento de Elecciones.

La primera modificación permitía que, una vez cerrada la votación, los funcionarios de casilla abrieran las urnas, una por una, para que pudieran identificar si había boletas que habían sido depositadas en una urna equivocada. Así, si encontraban una boleta correspondiente a la elección presidencial en la urna de la elección de senadores, la podían depositar en la urna correspondiente para facilitar el posterior escrutinio y cómputo de los votos.

La segunda modificación permitía que la mesa de casilla se desintegrara prematuramente. Pues se habilitaba a un integrante de la mesa para que, una vez que se hubieran llenado las actas de escrutinio y cómputo de votos de la elección federal o local (la que acabara primero), transportara los paquetes electorales a la sede respectiva. La manera en la que funciona ahora y en la que ha funcionado siempre, es que los paquetes electorales se transportan todos al mismo tiempo, esto es, los de las elecciones federales junto con las elecciones locales.

Ahora bien, en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE), emitida a raíz de la reforma político-electoral de 2014, se dispuso que cuando concurrieran elecciones locales y federales, se debía establecer una casilla única, donde se recibiera la votación de todos los cargos en disputa en la entidad de que se tratara. Aquí comienza lo relevante del caso en cuestión: aún cuando la LEGIPE ordena que las elecciones concurrentes se lleven a cabo en casillas únicas, el procedimiento de escrutinio y cómputo de votos responde a la lógica de las casillas diferenciadas.

El legislador no hizo los ajustes correspondientes después de la reforma constitucional. Si bien entendió que era necesaria la casilla única para las elecciones concurrentes, no se percató de que el escrutinio y cómputo de votos debía hacerse también en ese formato de casillas y con esa misma lógica, y no bajo la prevista en el modelo anterior.

Sin embargo, esta omisión del legislador no debe sorprendernos. No es experto en la materia electoral. No conoce las particularidades de la organización de las elecciones. Está alejado de los pequeños detalles y procedimientos que deben llevarse a cabo en cada casilla para contar los votos. No ha tenido un contacto directo con funcionarios de casilla. Justamente por esa falta de pericia, entre otras razones, el órgano reformador de la Constitución, hace más de veinte años, creó un órgano con autonomía constitucional: el Instituto Nacional Electoral, antes IFE.

Este órgano, según la Constitución federal, es “un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios”, cuya función principal es “la organización de las elecciones”. El INE será “independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño”.2 ¿Qué implican estas palabras? En este contexto, ¿qué implica la autonomía constitucional? ¿Qué quiere decir que tomará sus decisiones de manera independiente? ¿Autonomía frente a quién? ¿Independencia frente a qué?

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 117/2014, habló de la existencia de un nuevo paradigma de Estado: lo llamó el Estado regulador. Aunque dicho Estado se caracteriza por su intervención en mercados económicos altamente complejos, el entendimiento de la autonomía constitucional de los órganos autónomos debió hacerse extensivo al INE en el caso concreto.

De la misma manera que los mercados económicos de las telecomunicaciones, la radiodifusión, entre otros, la materia electoral es una materia técnica; para entender la organización de las elecciones se requiere de un conocimiento especializado. Son pocos quienes establecen un contacto directo con los funcionarios de casilla, con los representantes de partidos políticos, con quienes manejan el software electoral y que conocen la manera en que los procesos de organización pueden llevarse de la manera más ágil y efectiva. Esas personas trabajan en el INE. El legislador no conoce esos procesos; los jueces electorales, por más que conozcan los derechos, principios y bienes en juego de la materia electoral, no son especialistas en la organización de las elecciones. Y no es por ignorancia: es simplemente porque no es su encargo constitucional.

De esta manera, el INE debe ser entendido como un órgano técnico, especialista en la materia, que debería contar con una deferencia por parte de la Sala Superior como estándar de control predeterminado. Es decir, que las decisiones del INE, salvo que resultaran abiertamente irrazonables, deben contar con una deferencia por parte del Tribunal Electoral.

En el caso que nos ocupa, y que tanta atención ha recibido, el INE no actuó de manera irrazonable. Conociendo el procedimiento electoral a la perfección y entendiendo la justificada necesidad de dar a conocer resultados preliminares de la elección de la manera más rápida posible, estableció un procedimiento que complementaba y detallaba lo establecido en la LEGIPE. Así, si la propia legislación prevé que se puedan reacomodar las boletas depositadas en urnas erróneas, pero no indica en qué momento, ¿quién, si no el INE, es el encargado para determinar el proceso?

Pero incluso si se pensara que lo dispuesto por el INE iba más allá de lo establecido en la ley, el Tribunal debió concederle deferencia a la interpretación de la autoridad electoral, haciendo operativa su autonomía constitucional, pues en este caso, el Instituto cuenta con una órbita de facultades propia y oponible a los demás poderes, en este caso, el Legislativo. De no entenderse de esta forma, el INE sería, en los hechos, un órgano desconcentrado del Estado, cuya autonomía constitucional no tendría ningún efecto práctico. Darle contenido a su autonomía constitucional implica darle operatividad a su función primordial: organizar las elecciones de la manera más independiente y efectiva posible.

Considero que escuchar y otorgarle una deferencia a la autoridad administrativa electoral provee una mayor certeza a la contienda electoral que un entendimiento decimonónico de la jerarquía de la ley. Las elecciones serán más seguras y brindarán mayor certeza en la medida en que sean organizadas por expertos, no mientras la ley tenga preeminencia sobre una autoridad experta en la materia.

Por último, creo que la sentencia aprobada por la mayoría de la Sala comete un atentado directo contra las propias instituciones electorales del país. De la sentencia se desprende una preocupación seria por la apertura, en dos momentos distintos, de las urnas por parte de los funcionarios de casilla. ¿Por qué le preocuparía esto a la Sala Superior? ¿Considera que los funcionarios electorales podrían manipular intencionalmente el sentido de la votación? ¿Tiene dudas sobre la integridad y probidad de los funcionarios de casilla?

La desconfianza en las autoridades electorales no cabe en la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral del país. Si hay actores que minarán la confianza en la autoridad electoral en los próximos meses, la Sala Superior no debe ser uno de ellos, mucho menos el primero. Sí, presidenta Otálora, tiene razón: hay que contar rápido y contar bien. Pero hay que hacerlo escuchando a quienes saben contar y lo han hecho bien. Sólo así se construirá la confianza en los procesos electorales que tanto le falta a nuestra democracia. Sólo así.

Juan I. Zavala. Estudiante de la licenciatura en derecho, en proceso de titulación, en el ITAM. Twitter: @jzavalagt


1 Los magistrados Reyes Rodríguez Mondragón y Felipe de la Mata votaron en contra del proyecto. Los demás magistrados votaron a favor de las consideraciones y el sentido del proyecto.

2 Artículo 41, base V, apartado A) de la Constitución federal.