Hace unas semanas la Segunda Sala de la Suprema Corte resolvió un amparo en revisión1 en el que analizó la constitucionalidad de la facultad de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para “congelar” las cuentas bancarias de las personas que son incluidas en sus “listas de personas bloqueadas”.

Aunque es poco conocida, esta Unidad de Inteligencia Financiera tiene casi 14 años de haber sido creada como dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y tiene como propósito esencial fungir como intermediaria entre el sistema financiero, las autoridades de procuración de justicia y otros sujetos que se encuentren obligados a coadyuvar en la prevención y combate a los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita –comúnmente conocido como lavado de dinero—.2

La resolución del asunto ha generado cierta inquietud en medios de comunicación y redes sociales, y es que lo establecido por los ministros de la Segunda Sala resulta de especial trascendencia tanto para los usuarios de servicios financieros, los sujetos con obligaciones fiscales, así como para las instituciones encargadas de prevenir y sancionar delitos económicos y financieros. De ahí que la sentencia merece ser analizada con detenimiento.

El caso surgió luego de que una persona recibiera un oficio por parte de su banco en el que le informó que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en cumplimiento a una orden emitida por la UIF, incorporó su nombre en una “lista de personas bloqueadas”,3 por lo que se encontraba impedido para realizar cualquier tipo de movimiento en su cuenta bancaria, pues ésta había sido asegurada. En respuesta, el titular de la cuenta promovió un juicio de amparo indirecto en el que, entre otras cuestiones, reclamó la inconstitucionalidad del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito –con el que se fundamentó el oficio por el que se ordenó el bloqueo de su cuenta–; al conocer del asunto en su etapa de revisión, la Segunda Sala de la Corte analizó la constitucionalidad de esta disposición.

Cabe señalar que a finales del año pasado, un asunto similar fue resuelto por la Primera Sala de la Corte4 y, si bien ambas salas determinaron conceder el amparo a los quejosos, las razones que las motivaron a tomar tal determinación distan de tener puntos coincidentes en lo principal.5 En un principio, la Segunda Sala determinó que la facultad de la UIF de emitir una “lista de personas bloqueadas” y de congelar sus cuentas bancarias, representa una medida cautelar de índole administrativa y no una providencia precautoria de índole penal –como lo planteó en su momento la Primera Sala–. Además de que tiene como finalidad proteger al sistema financiero de la inclusión de recursos que pudieran provenir de actividades ilícitas o que favorezcan a la comisión de delitos. Esto con independencia de que los datos recabados por la UIF puedan ser empleados en la formulación de una denuncia, supuesto en el que el Ministerio Público, en ejercicio de sus funciones, ejercerá hasta ese momento atribuciones de índole penal; o bien que el bloqueo de cuentas, derivado de estas “listas de personas bloqueadas”, sea ordenado por resolución de un órgano jurisdiccional.

Esto es, los ministros hicieron énfasis en que el bloqueo de cuentas es una facultad meramente administrativa con que cuenta la UIF para proteger al sistema financiero, y si bien la información recabada puede utilizarse posteriormente por el Ministerio Público en una denuncia, esto no la torna de naturaleza penal. Este es el primer punto en el que la Segunda Sala no coincidió con la postura de su sala vecina, pues de esta forma no podría decirse que se invade la esfera competencial del Ministerio Público.

Ahora bien, lo interesante del estudio de la Segunda Sala es la distinción que realizó respecto del motivo que genera el bloqueo de cuentas, lo que llevó a implementar una interpretación conforme del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, en relación con las obligaciones internacionales a las que se encuentra sujeto el Estado mexicano respecto a su cooperación en el aseguramiento de cuentas. En este estudio, los ministros destacaron de manera especial que México forma parte del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI, por sus siglas), el cual es un ente intergubernamental que fue creado por el Grupo de los Siete (G-7) y tiene como finalidad fijar estándares y promover la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación y otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional.

Para lograr estos objetivos, el GAFI creó el Grupo Egmont en el que se propuso el diseño de Unidades de Inteligencia Financiera en los Estados miembros del grupo, figuras que funcionarían como cuerpos especializados encargados de combatir la industria del lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo internacional. Por su parte, los Estándares internacionales sobre la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y la proliferación emitidos por el GAFI, establecen en su recomendación 29, que los Estados miembros del Grupo deben contar con una Unidad de Inteligencia Financiera; por lo que las labores de esta Unidad atienden a obligaciones internacionales a las que México se encuentra sujeto como miembro del GAFI.

En el mismo sentido, los ministros analizaron la Nota Interpretativa de la Recomendación 6 (“sanciones financieras dirigidas relacionadas al terrorismo y al financiamiento del terrorismo”), que exige a los países que implementen sanciones financieras dirigidas al cumplimiento de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,6 mediante el congelamiento, sin demora, de los fondos u otros activos, y que aseguren que ningún fondo se ponga a disposición o beneficio de quienes realizan actos terroristas.

De ahí que la Segunda Sala concluyese que México, como miembro de estos grupos internacionales, se encuentra obligado a actuar de manera inmediata en el congelamiento de cuentas en el territorio nacional, siempre y cuando exista una solicitud expresa de cooperación por parte de algún Estado miembro de estos grupos o en acatamiento a una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Lo anterior con el único fin de prevenir y combatir delitos de relacionados con el lavado de dinero, financiamiento al terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva. Esto es, los ministros señalaron que la finalidad de incorporar una medida cautelar como el bloqueo de cuentas bancarias, atiende al cumplimiento de una obligación bilateral o multilateral asumida por nuestro país. Por ello, únicamente cuando este bloqueo sea realizado en cumplimiento a una petición expresa de un Estado miembro de alguno de estos grupos o a la resolución de un organismo internacional, no existirá transgresión constitucional.

En este sentido, vale subrayar que los ministros de la Segunda Sala si consideraron que el artículo 115 de la Ley de Institucionales de Crédito sí trasgrede al principio de seguridad jurídica cuando el bloqueo de cuentas se realiza para cuestiones estrictamente nacionales –como en el caso del asunto concreto que ellos analizaron–, pues la medida cautelar ahí contenida no establece respecto de qué procedimiento administrativo o jurisdiccional específico y determinado debe imponerse.

Sentado lo anterior, ¿la UIF puede emitir una “lista de personas bloqueadas” y ordenar el congelamiento de esas cuentas bancarias? La respuesta de la Segunda Sala de la Corte es sí, pero únicamente cuando este bloqueo sea en acatamiento a una resolución internacional o atienda a una solicitud expresa de un Estado miembro de los grupos internacionales de los que México forma parte. De otra manera, el bloqueo estaría basado en una norma que no se encuentra relacionada con procedimiento alguno, ya sea jurisdiccional o administrativo, aspecto que sin duda vulnera al principio de seguridad jurídica protegido por la Constitución.

Asimismo, no considero que de forma alguna esta determinación de cabida a favorecer la comisión o impunidad de delitos económicos y financieros, pues el Ministerio Público, en ejercicio de sus facultades investigadoras, puede válidamente utilizar la información recabada por la UIF para armar sus carpetas de investigación e iniciar un procedimiento penal y, por su parte, los órganos jurisdiccionales pueden ordenar, a solicitud del Ministerio Público o de la víctima u ofendido, una medida cautelar consistente en la “inmovilización de cuentas y demás valores que se encuentren dentro del sistema financiero”;7 pero cada autoridad debe actuar al margen de las atribuciones que las leyes les tienen conferidas.

Finalmente, un aspecto que llama la atención, es la construcción del criterio que adoptaron los ministros, pues el asunto fue listado por primera vez desde finales de noviembre del año pasado y no fue sino hasta febrero de este año que se resolvió de manera definitiva; sin embargo, contrario a lo que se hubiera esperado, la votación fue unánime. Si bien el ministro ponente presentó un proyecto de resolución inicial a finales del año pasado, a lo largo de siete sesiones los ministros de la Segunda Sala expusieron su postura, argumentos y desacuerdos, por lo que identificando puntos en común, lograron la construcción de un criterio que, a mi parecer, ejemplifica que la Suprema Corte poco a poco asume su tarea de fungir como un verdadero órgano colegiado que deja de lado el mérito personal de cada ministro para construir verdaderas resoluciones que trascienden en el orden jurídico nacional.

Alfonso Cruz Sotomayor. Abogado por la Universidad Anáhuac.


1 Me refiero al amparo en revisión 806/2017, resuelto en sesión de 21 de febrero de este año, bajo la Ponencia del ministro Eduardo Medina Mora, por unanimidad de 5 votos.

2 Entre estas labores, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el documento de presentación de la Unidad, destaca que se encuentran el recibir reportes de operaciones financieras y avisos de quienes realizan actividades vulnerables; analizar las operaciones financieras y económicas; así como diseminar reportes de inteligencia y otros documentos útiles para detectar operaciones probablemente vinculadas con el lavado de dinero o el financiamiento al terrorismo y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante la autoridad correspondiente.

3 Esta lista confidencial es emitida por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para proteger al sistema financiero luego de detectar movimientos y transferencias “inusuales” que pudieran generar indicios o evidenciar que determinados recursos utilizados por titulares de cuentas bancarias pudieran provenir de actividades ilícitas o estar destinados a favorecer la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal, o que pudiesen ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis de este ordenamiento; asimismo, atiende a solicitudes expresas de cooperación por parte de algún Estado miembro ya sea del GAFI, o de algún otro organismo internacional del que México forme parte, así como en acatamiento a una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de conformidad con la regla 71ª de las “Disposiciones de Carácter General a que se refiere el Artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito”.

4 El asunto es el amparo en revisión 1214/2016, resuelto el 4 de octubre de 2017, bajo la Ponencia del ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, por mayoría de cuatro votos de los ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo (ponente) y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. En contra del emitido por la ministra Norma Lucía Piña Hernández quien reservó su derecho a formular voto particular. Los ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena reservaron su derecho de formular voto concurrente.

5 En la sentencia emitida por la Primera Sala, los ministros declararon inconstitucional el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, en la parte en que se autoriza a la UIF para emitir una “lista de personas bloqueadas” que les impide hacer uso de los servicios financieros, pues consideraron que dicho precepto contraviene a lo establecido en el artículo 21 constitucional, al invadir las facultades del Ministerio Público, en tanto tal bloqueo de cuentas bancarias únicamente puede ser procedente mediante control judicial y a petición del Ministerio Público.

6 También analizaron las obligaciones contenidas en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación al Terrorismo.

7 Estas medidas se encuentran contenidas y reguladas en los artículos 155, 157 y 242 del Código Nacional de Procedimientos Penales.