En días pasados hemos sido testigos de un inusual ánimo festivo por parte de nuestra clase política. Sin importar ideologías, orientaciones o partidos políticos, cualquier persona que se encuentre involucrada en el actual proceso electoral ha intentado aprovechar la intempestiva coyuntura reformista de nuestros diputados federales para celebrar una apresurada transformación del sistema de responsabilidades de los servidores públicos que marca la Constitución.

Cuando la unanimidad se descubre como un método redituable para conseguir votos, queda claro que los actores políticos están dispuestos a alcanzarla a cualquier costo. Aquí no se trata de negociación, ni de llegar a acuerdos por medio de un diálogo racional genuino y transparente, nada de eso. Lo ocurrido devela no solo un mero pragmatismo chantajista sino también la ignorancia e irreflexividad, el cortoplacismo y la búsqueda del aplauso fácil de sus impulsores y partidarios.

Si continuamos alimentando esa falsa creencia que postula la inmediata transformación de la realidad exclusivamente a través de las leyes, si seguimos regocijándonos de las reformas legales olvidando y menospreciando a quienes hacen funcionar las mismas, nos daremos cuenta que no hay nada que celebrar, que incluso la eliminación del “fuero” es lo de menos en comparación con las graves y peligrosas implicaciones que conlleva el conjunto de reformas propuestas.

No por nada el profesor José Roldán Xopa nominó este fenómeno como populismo constitucional, como una riesgosa manera de conciliar atractivas demandas sociales con la ley suprema. Enarbolando un dictamen tan irresponsable como oportunista, que quizá discursivamente pueda convencer en la forma pero definitivamente desatiende el fondo, parecería que los diputados desconocen por completo la forma cómo se estructuran los distintos tipos de responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos en México.

Así, sirva el presente artículo para detenernos un momento y tratar de explicar desde una óptica jurídica las responsabilidades de los servidores públicos en la Constitución para, posteriormente, enfocarnos en lo concerniente a la peligrosa inclusión del presidente de la República como sujeto de juicio político.

Los tipos de responsabilidad de los servidores públicos en la Constitución

Para dimensionar la gravedad de la iniciativa aprobada por la Cámara de Diputados es preciso entender los distintos tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos en México. De conformidad con el título IV de la Constitución existen tres tipos de responsabilidad: política (artículos 109 I y 110), penal (artículos 109 II y 111) y administrativa (artículo 109 III). Cada una de estos tipos de responsabilidades tiene un objetivo y procedimiento distinto.

La regulación constitucional sobre la responsabilidad penal de los servidores públicos no hace referencia a las conductas por las que estos pueden ser sancionados. Más que una forma para exigir la responsabilidad penal, la Constitución prevé el denominado juicio de procedencia como vía para el retiro de lo que comúnmente se conoce como “fuero”. Sin la ejecución de este procedimiento es imposible que se ejerza la acción penal en contra de los servidores públicos señalados en el artículo 111 constitucional.

Toda vez que este tipo de responsabilidad se refiere a conductas delictivas, es necesaria la participación del Ministerio Público como órgano encargado de solicitar el inicio del procedimiento ante la Cámara de Diputados cuando estime que de su investigación se haya cometido un delito y que es probable que el servidor público señalado como imputado participó en su comisión. Si la mayoría absoluta de los diputados vota a favor de la solicitud del Ministerio Público éste podrá ejercer la acción penal ante los tribunales.

El listado de servidores públicos “con fuero” es amplio y comprende a todos los legisladores, Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, Consejeros de la Judicatura Federal, Consejeros del Instituto Nacional Electoral, al Fiscal General, al Auditorio Superior de la Federación, los Secretarios de Estado, entre otros. Según lo establece el artículo 108, el juicio de procedencia contra el presidente de la República sólo se podrá llevar a cabo por traición a la patria y delitos graves del orden común.

Por lo que hace a la responsabilidad administrativa, la Constitución prevé el marco general para la sanción de las mismas, dejando el detalle del procedimiento a las leyes secundarias, entre las cuales destaca la Ley General de Responsabilidad Administrativa. Aquí vale la pena resaltar que el Congreso federal, como órgano de representación popular, no tiene participación alguna en estos procedimientos, sino que esto corresponde a los órganos de control interno y en su caso a los tribunales de justicia administrativa.

Finalmente llegamos a la responsabilidad política, sin duda la más difícil de explicar. A diferencia de la penal y la administrativa, en donde las conductas a sancionar están detalladas en los códigos penales y en la Ley General de Responsabilidad Administrativa respectivamente, en la responsabilidad política, que se exige a través del juicio político, no está claro qué conductas llevaría a una exigencia de responsabilidad.

El artículo 109, fracción I, señala que las sanciones previstas para el juicio político se impondrán a los servidores públicos que “…en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho”. Por su parte, el artículo 7º de la Ley Federal de Responsabilidad de Servidores Públicos hace un esfuerzo por detallar cuáles son estos actos y omisiones:

I. El ataque a las instituciones democráticas; II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; III.- Las violaciones a los derechos humanos; IV.- El ataque a la libertad de sufragio; V.- La usurpación de atribuciones; VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.

Como se observa, las conductas que pueden derivar en una exigencia de responsabilidad política son un auténtico popurrí, un listado de supuestos generales que otorgan un extenso margen discrecional para su interpretación.

En cuanto a su procedimiento, solamente participan las Cámaras del Congreso de la Unión, la de Diputados como órgano acusador y la de Senadores como jurado de sentencia. Primero, la Cámara de Diputados debe votar por mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión para proceder a la acusación y una vez realizada ésta el Senado deberá someter a votación la destitución del servidor público acusado. Si los senadores presentes en la sesión votan por dos terceras partes a favor de la destitución, el servidor público quedará separado del cargo y podrá quedar inhabilitado para el servicio público.

La inclusión del presidente de la República como sujeto de juicio político

La reforma aprobada el 19 de abril en la Cámara de Diputados propone la derogación del juicio de procedencia utilizando una fórmula interesante pero riesgosa, pues ahora se podrá ejercer acción penal en contra de los servidores públicos sin necesidad de contar con la autorización de la Cámara de Diputados, teniendo la particularidad que prohíbe al juez de control la imposición de dos medidas cautelares: la prisión preventiva y la suspensión temporal en el ejercicio del cargo.

Esta propuesta merece un análisis detallado, más aún si se considera su relación con el sistema penal acusatorio y el incipiente proceso de transición hacía fiscalías con autonomía constitucional, sin embargo, en lo que quisiéramos centrar nuestra atención es la inclusión del presidente de la República en la lista de servidores públicos que pueden ser destituidos mediante un juicio político.

En la jurisprudencia de la Primera Sala 37/2010 se definió al procedimiento de juicio político como un control político que cuenta con las siguientes características: “a) responden a un criterio de oportunidad política, b) se controlan actos y personas, no normas o productos normativos, c) el parámetro de control es político o surge de la misma voluntad política del órgano que controla, y finalmente d) el resultado es una sanción de carácter político: destitución o inhabilitación en el cargo.”

La nota característica de los controles políticos es la amplia discrecionalidad con que cuenta el órgano encargado de ejercer el control. En el caso del juicio político el órgano controlante es el Congreso de la Unión. Es importante llamar la atención sobre los incisos a y c de la jurisprudencia citada. Ya que de éstas se desprende la naturaleza jurídica del órgano controlante y de todo el procedimiento. Al afirmar que el juicio político “responde a un criterio de oportunidad política”, y que “el parámetro de control… surge de la misma voluntad política del órgano que controla”, queda claro que su justificación no descansa en una racionalidad jurídica soportada con medios probatorios suficientes para acreditar que una persona es responsable de los hechos u omisiones que se le imputan.

¿Entonces qué se requiere para determinar que una persona es responsable políticamente? Muy  sencillo: votos suficientes para alcanzar las mayorías que precisa la Constitución.

Esta conclusión se fortalece si volvemos a ver qué es lo que motiva la destitución de un servidor público mediante el juicio político “actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho”, una formula amplísima que será interpretada a conveniencia de la afinidad partidista que se tenga con el servidor público “acusado”. Aunado a lo anterior, se debe recordar que conforme al artículo 110 de la Constitución federal en contra de las resoluciones de las Cámaras no procede recurso alguno.

De prosperar en la Cámara de Senadores la iniciativa aprobada por los Diputados el Congreso de la Unión podría destituir al presidente de la República sin ningún otro requisito más allá que reunir los votos suficientes. No importa contra quién se pretenda utilizar, el uso de este tipo de instituciones en sistemas presidenciales al final genera más problemas de los que supuestamente pretende resolver.

Si se considera que desde las elecciones legislativas de 1997 México ha tenido gobierno divididos, es decir que el partido al que pertenece el presidente no tiene mayoría en el Poder Legislativo, esta modificación no sólo resultaría en una amenaza para quién ocupe la presidencia, sino que pondría en riesgo nuestra ya de por sí frágil estabilidad política, así como a nuestra perpetuamente incipiente democracia.

Iván de la Garza Santos. Abogado especialista en justicia penal y profesor de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey. Twitter: @dconstitucional.

Juan Jesús Garza Onofre. Profesor de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey e investigador del CEEAD. Twitter: @garza_onofre