¿Qué es la FEPADE?

De cara al proceso electoral más grande en la historia de nuestro país, el trabajo de las instituciones electorales encargadas de dar validez, legitimidad y legalidad a la renovación de más de cuatro mil cargos públicos, es un tema de suma importancia. Estos órganos impactan directamente en los procesos y en la estabilidad de la democracia mexicana y, por ende, en el comportamiento de los participantes y en la confianza de sus ciudadanos.

A lo largo de su construcción, el sistema electoral mexicano ha tenido como una constante el continuo rediseño de sus instrumentos e instituciones. La serie de reformas constitucionales a lo largo de más de cuarenta años1 han dado como resultado un modelo tricéfalo que tiene como ejes principales el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el Instituto Nacional Electoral (INE) y la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (FEPADE).

El INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonios propios. Es decir, pertenece al grupo de organismos o instituciones que no dependen de ninguno de los tres poderes instituidos en la Constitución. Por su parte, el TEPJF es un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, encargado de resolver controversias en materia electoral y calificar la elección presidencial. Su autonomía en los hechos es plena puesto que sus resoluciones son inatacables por autoridad alguna y puede resolver sobre la constitucionalidad de actos y resoluciones de cualquier organismo electoral. Finalmente, la FEPADE, pese a que forma parte de la Procuraduría General de la República (PGR), tiene autonomía técnica y operativa. Su titular no es nombrado por el Procurador, sino por mayoría calificada del Senado de la República, lo que acentúa su autonomía (a pesar de que su presupuesto es asignado por la Procuraduría). La FEPADE atiende asuntos que son extremadamente delicados porque trata de la libertad de las personas. Pero no de cualquier tipo de personas, muchas veces son políticos de altísimo nivel, funcionarios de partidos políticos, servidores públicos, empresarios connotados insertos en poderosas asociaciones, consejos o confederaciones.

A ello se suma la utilización política de las denuncias y la muy perjudicial tendencia a la judicialización de los procesos. Lo anterior es ciertamente reprobable en el terreno netamente electoral, porque señala la ya tradicional incapacidad de reconocer las derrotas a partir de la “cultura del fraude”. Pero, en este caso, es aún más grave porque señala la presunta corrupción de funcionarios públicos, actos ilegales de los privados y una abierta falta de cultura de la legalidad de los políticos y sus partidos. Es por eso que la FEPADE es naturalmente un centro permanente de presiones por parte de todo tipo de poderosos actores. No es difícil imaginarse lo que implicó para esta fiscalía en el terreno de las súplicas, los chantajes, las presiones y, finalmente, las amenazas en casos como “Pemexgate” o “Amigos de Fox”.

Un rápido escrutinio de sus números nos hace pensar que hasta hoy ha sido un organismo útil tanto en la contención de los delitos como en el castigo de los mismos. Desde sus inicios en 1994 y hasta el año 2017 la FEPADE ha dado seguimiento a 26,634 expedientes relacionados con la probable comisión de delitos electorales, siendo 2016 el año con más averiguaciones previas: 3,734. Hasta el 2017, la FEPADE ha dado resolución a 26,488 averiguaciones previas y/o carpetas de investigación. De esas resoluciones el 37% (9,892) corresponde a consignaciones o judicializaciones; el 35% (9,369) son no ejercicios de acción penal; 15% (3,990) reservas; 8% (2,098) incompetencias; y 4% (1,073) acumulaciones. Pese a que el presupuesto de esta institución, en comparación con las otras dos integrantes del sistema electoral mexicano, es considerablemente menor.2

A sus 24 años, la FEPADE ya es una institución adulta y según todas las tendencias, llegó para quedarse. Sin embargo, tiene un origen que no todo mundo conoce en cuanto a circunstancias y contexto. Este ensayo pretende explicar el por qué fue necesaria la creación de esta fiscalía.

La creación de la FEPADE y su contexto

Los inicios de la FEPADE nos remiten a 1994. El contexto de dicho periodo se caracterizó por una inestabilidad política y social provocada por la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el levantamiento armado en el estado de Chiapas por parte del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el asesinato del candidato del PRI a la presidencia de la República Luis Donaldo Colosio, así como los distintos hechos relacionados con ese proceso electoral.

Uno de los momentos claves que detonarían la inestabilidad en el país ocurrió el 1º de enero de 1994. El país amaneció con la noticia del levantamiento en armas del EZLN y su declaración de guerra contra el Estado mexicano y a su presidente en turno: Carlos Salinas de Gortari. El impacto que tuvo el EZLN fue mediáticamente tan grande que llevó a la creación de una Comisión por la Paz y la Justicia, encabezada por el exsecretario de Relaciones Exteriores, Manuel Camacho Solís.3

El 27 de enero se instauró el “Acuerdo por la paz, la democracia y la justicia”, que fue firmado por todos los candidatos presidenciales, a excepción de la candidata del Partido del Trabajo (PT). En este acuerdo se establecieron ocho puntos que dieron paso a reformas en la Constitución y en la legislación electoral. Los puntos en el acuerdo firmado fueron los siguientes:

• Garantizar la imparcialidad de las autoridades electorales en todos los niveles del entonces Instituto Federal Electoral (IFE).

• Lograr la plena confiabilidad en el padrón, las credenciales y las listas nominales mediante el acceso permanente a las bases de datos del Registro Nacional de Electores y la auditoria externa del padrón.

• Garantías de equidad en los medios de comunicación para evitar la marginación que sufrían los partidos opositores.

• Impedir el uso de recursos o programas públicos a favor de cualquier partido o campaña electoral.

• Revisar y reformar si fuera necesario el sistema de financiamiento de partidos, una vez concluidas las elecciones.

• Revisar la reciente reforma al código penal.

• Explorar ante la PGR la posibilidad de nombrar a un fiscal especial para los delitos electorales.

• Si el cumplimiento de los puntos anteriores lo hiciera necesario se haría lo posible para convocar a un periodo extraordinario de sesiones del Congreso con la finalidad de procesar las modificaciones legales correspondientes.4

El día 23 de marzo de 1994, durante un periodo extraordinario de sesiones en el Congreso, se aprobaron cambios constitucionales al artículo 41° de la Constitución y al código penal. En tal reforma se estipuló el cambio y renovación de la figura de consejeros magistrados como integrantes del consejo general del IFE a consejeros ciudadanos, así como el procedimiento para elegir a los magistrados del entonces Tribunal Federal Electoral (TRIFE). Sin embargo, si son leídos con atención cada uno de los puntos del acuerdo para la reforma electoral de ese año –a excepción del punto siete-, estos fueron de alguna manera ociosos. El presidente del consejo general del IFE, siguió siendo el Secretario de Gobernación. Los flamantes consejeros ciudadanos entraron en funciones a menos de dos meses del día de las elecciones, por lo que los salientes consejeros magistrados ya habían hecho prácticamente todo el trabajo. La equidad en los tiempos en los medios para los partidos políticos no se modificó: esos tiempos ya estaban dados a partir del consenso de los partidos. El padrón ya había sido revisado y fiscalizado por las comisiones de los partidos y por una comisión formada con los mejores actuarios y matemáticos del país. Esta dictaminó, antes de la toma de posesión de los consejeros ciudadanos, que el padrón no tenía fallas significativas. Ya se habían seleccionado, por vez primera y por sorteo, a los funcionarios de casilla; ya habían sido fabricadas las urnas traslúcidas que evitaran que se introdujera más de un voto a la vez; la tinta indeleble ya estaba lista; las mamparas con la leyenda “el voto es libre y secreto” estaban licitadas; ya se había acordado que las boletas estuvieran foliadas. En fin, en este sentido fue poco lo que la reforma aportó.5

Pero hubo un punto que sí fue realmente importante dentro de esa reforma, pues mediante un acuerdo emitido el mismo 23 de marzo se recomendó al presidente del consejo general del IFE promover ante la PGR la creación de una fiscalía especial en materia de delitos electorales. La desviación de recursos públicos al partido en el poder; la inserción de recursos privados ilegales; la compra y coacción del voto por agentes diversos, desde iglesias hasta caciques locales y partidos nacionales pasando por los tres órdenes de gobierno, entre otros, hacía indispensable la puesta en marcha de una institución que pudiera poner freno a esa real amenaza a la democracia y sus procesos electorales. Dentro del acuerdo se mencionaba que las bases de esta fiscalía especial debían ser las siguientes:

• que el fiscal especial que se designe goce de plena autonomía técnica;

• que se le otorgue un nivel equivalente al de subprocurador;

• que se le dote de la infraestructura y los recursos humanos y materiales que sean necesarios para llevar a cabo sus funciones, con el número de agentes del ministerio público especializados que se requiera;

• que la PGR adopte un acuerdo interno para que las denuncias relativas a delitos electorales que se presenten en cualquier oficina o agencia de dicha institución en toda la República, se remitan a la fiscalía especial en un término que no deberá exceder de las 72 horas a partir de su presentación; y

• que se autorice que la fiscalía especial informe mensualmente al consejo general del IFE, el número y naturaleza de las denuncias presentadas, el estado de las averiguaciones previas integradas al efecto y, en su caso, de las consignaciones efectuadas.6

Hay que remarcar que la creación de esa fiscalía especial para delitos electorales fue pensada y creada para el proceso electoral de 1994. Sin embargo, su importancia fue tal que, pasadas las elecciones de ese año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reformó y adicionó diversos preceptos del Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR, creando así y con el carácter de unidad administrativa y permanente a la FEPADE con el nivel de subprocuraduría.7

Los delitos electorales fueron incorporados al código penal federal en 1990. En cuanto a la reforma al código, como parte de la definición, ampliación y sanción de los nuevos delitos electorales, de los que se encargaría la fiscalía, el título XXIV fue reformado y terminó por tipificar 39 delitos electorales y sus sanciones. El artículo más importante dentro del contexto de 1994, y que está directamente relacionado con el acuerdo firmado entre los partidos, fue el 412 que estableció una sanción de 2 a 9 años de prisión al funcionario partidista o a los organizadores de actos de campañas que aprovecharan fondos, bienes o servicios públicos de forma ilícita con fines partidarios. En la sanción de este delito no habría el beneficio de libertad provisional.

Reflexiones finales

Se conoce a la FEPADE por los desenlaces de sus investigaciones, por los escándalos públicos que conllevan las denuncias que ante ésta se interponen, pero la FEPADE tiene otra dimensión de atribuciones que no son tan conocidas y es justo donde habría que trabajar de manera contundente. Me explico. Hasta el año del 2012, esta fue la única institución gubernamental con propósitos claros y atribuciones en el ámbito de la prevención de delitos. Ciertamente el INE tiene una Dirección Ejecutiva de Educación Cívica, pero que no aborda el tema de los delitos sino del civismo como tal. En 2012, se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para que una de las subsecretarías de la Secretaría de Gobernación tuviera programas de prevención del delito a través de la recomposición del capital social en los polígonos más violentos del país. Nuevamente no se trató de un programa general de prevención del delito sino de reforzamiento del tejido social.

Por el contrario, la FFEPADE sí tiene esas atribuciones que no se explotan mediáticamente lo suficiente. Ciertamente tienen convenios con todos los gobernadores a través de la CONAGO, así como dependencias federales y locales para impedir que los programas sociales sean utilizados con fines electorales. Sin embargo, la prevención no es suficiente. Aun se tiene que lograr un cambio menos coyuntural y más permanente en el campo de la cultura de la legalidad. Incluir elementos educativos en los libros de texto, hacer más investigación sobre la compra y coacción del voto y tener formas menos reactivas ante la comisión de acciones que no se tipifican como delitos pero que afectan la credibilidad de los procesos. No olvidemos, por ejemplo, que en el 2006 el Consejo Coordinador Empresarial actuó en contra de la norma expresa, pero se había tipificado como delito tal conducta. En 2018, las “trampas” de algunos candidatos independientes tampoco se encuadraron en ningún tipo penal. Una cultura de la legalidad, en este contexto, es indispensable para desincentivar las permanentes tentaciones de violar la ley que tanto nos afectan el día de hoy.

Germán Pérez Fernández del Castillo. Doctor en Filosofía por la Universidad de Frankfurt, Alemania y Coordinador del Seminario de investigación sobre procesos electorales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

________________________

Fuentes:

Becerra Chávez, Pablo Javier (S/R). “El sistema electoral: las reformas de 1994”. Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1761/3.pdf

Diario Oficial de la Federación (1994), “ACUERDO del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se dispone que el presidente de este propio cuerpo colegiado promueva ante la Procuraduría General de la República la creación de una Fiscalía Especial de Delitos Electorales”, 23 de marzo. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4680151&fecha=23/03/1994.

Díaz, Héctor y Pérez, Germán (Coords) (2006) “Análisis de los delitos electorales de México en el marco de la compra y coacción del voto”. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, México).

Nieto, Santiago y Valdez Sandra (2017),”FEPADE: La historia como creadora de Instituciones” en Integralia, Fortalezas y debilidades.

Pérez Fernández del Castillo, Germán (2003), FEPADE Difunde, “La compra y coacción del voto”, Núm 2, junio. pp. 19-28.

“Acuerdo Político Nacional. Suscrito el 27 de enero de 1994 por ocho candidatos a la Presidencia de la República y los correspondientes partidos políticos nacionales” en Justicia Electoral (1994), vol. III. No. 4. Disponible en:  http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/Justicia_electoral/juel_04.pdf

Valdés, Leonardo y Larrosa, Manuel (S/R). “Entre la legitimidad y la crisis”. Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Disponible en; http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/Justicia_electoral/juel_04.pdf

 


1 A lo largo de los últimos 40 años el Sistema Electoral Mexicano se ha rediseñado a partir de Reformas Constitucionales en los siguientes años: 1997, 1985,1990, 1993, 1994, 1996, 2007 y 2014. Esto quiere decir que, salvo el caso del presidente Vicente Fox quien compitió y entregó la misma legislación con la que llegó al poder Felipe Calderón, desde José López Portillo hasta Enrique Peña Nieto ninguna elección presidencial se ha llevado a cabo con las mismas reglas.

2 Al analizar de manera comparada el Presupuesto de egresos de la Federación para el periodo 2006-2017, tanto el INE y el TEPJF reciben cada una, más presupuesto que la FEPADE. Por ejemplo, en 2007 sus recursos sumaron 1.4% del total destinado a lo electoral, mientras que en 2017 fue de 0.7%. Por su parte el INE tuvo en todo el periodo referido al menos el 80%. Nieto, Santiago y Valdez Sandra (2017),”FEPADE: La historia como creadora de Instituciones” en Integralia, Fortalezas y debilidades. pp. 655 Disponible en: https://integralia.com.mx/fortalezasydebilidades/Capitulo29-NietoyValdez.pdf (Fecha de consulta: 04 de mayo de 2018).

3 Manuel Camacho Solís (MCS) fue colaborador, amigo, confidente y “hermano” de Carlos Salinas de Gortari desde que estudiaron juntos en la Facultad de Economía de la UNAM, por lo que sintió que él sería el candidato a la presidencia del PRI, el heredero de su jefe y hermano. Sin embargo, Camacho Solís olvidó que los hombres heredan a sus hijos, no a sus hermanos y menos a sus amigos. Luís Donaldo Colosio (LDC), a quien Manuel Camacho siempre miro hacia abajo, fue la hechura del presidente, su discípulo y políticamente, su hijo. Pero para MCS la designación de LDC fue inaceptable, una traición y un insulto, por lo que, en contra de toda la tradición autoritaria del PRI no lo felicitó y aún más renunció como Regente del Distrito Federal. Posteriormente aceptó el cargo de Canciller. Con todo, al momento del levantamiento zapatista, solicitó y se le otorgó ser el mediador con el zapatismo. MCS creyó que la debilidad de las instituciones y la fuerza del movimiento provocaría un “choque de trenes” que produciría un verdadero caos en el país. De allí, argumentó, sería indispensable una reforma electoral que diera certeza al proceso electoral. Esta reforma la negoció el entonces Secretario de Gobernación y presidente del Consejo General del IFE, Jorge Carpizo. Lo que nunca quedó claro fue la relación de una reforma político – electoral con el levantamiento armado de los zapatistas para quienes el proceso electoral no solamente les tenía sin cuidado, sino que además estaban explícitamente en contra de las elecciones. Da la impresión de que, a excepción de la creación de la FEPADE, esta reforma respondió más las ambiciones de un grupo político que a las necesidades reales de estabilizar al país.

4 “Acuerdo Político Naciona l. Suscrito el 27 de enero de 1994 por ocho candidatos a la Presidencia de la República y los correspondientes partidos políticos nacionales” en Justicia Electoral (1994), vol. III. No. 4. Disponible en:  http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/Justicia_electoral/juel_04.pdf p.215 (Fecha de consulta: 04 de mayo de 2017)

5 Los consejeros ciudadanos tomaron posesión como tales el 01 de junio de ese 1994 y ese fue el único proceso en el participaron pues en 1996 hubo otra reforma que constitucionalmente los desapareció dando origen a los actuales Consejeros Electorales. De los Consejeros Ciudadanos solamente José Woldenberg fue electo por la Cámara de Diputados para el nuevo Consejo, esta vez como Consejero Presidente.

6 Diario Oficial de la Federación (1994), “ACUERDO del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se dispone que el Presidente de este propio cuerpo colegiado promueva ante la Procuraduría General de la República la creación de una Fiscalía Especial de Delitos Electorales”, 23 de marzo. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4680151&fecha=23/03/1994 (Fecha de consulta 04 de mayo de 2018)

7 Nieto, Santiago y Valdez Sandra (2017), p. 636.