La administración de Andrés Manuel López Obrador recibe un país roto en materia de derechos y libertades. A pesar de la constante creación de institucionalidad, las vulneraciones han alcanzado en los últimos 12 años un carácter generalizado y sistemático que atiende a diversas y múltiples causas como la guerra contra las drogas, el aumento de la violencia, la incapacidad estatal, así como la impunidad constante dentro del sistema de procuración de justicia. La situación ha expuesto en la última década a México ante la trinchera internacional cuestionando el cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía contenidas en diversos instrumentos internacionales de los cuales hace parte, incluidos los tratados que conforman el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH).

La labor de los órganos del SIDH, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)- ha logrado identificar deudas históricas y visibilizar nuevas dinámicas que el Estado mexicano debe atender para lograr la incorporación efectiva de los estándares regionales sobre prevención, investigación, sanción y reparación de violaciones a derechos humanos. La documentación y análisis de estos órganos de protección han desarrollado importantes diagnósticos sobre las falencias dentro de la administración pública federal y recomendaciones puntuales para dar solución a la crisis de derechos. La incorporación de estos insumos por parte de la nueva administración resulta sumamente importante para materializar el discurso de paz y justicia social al cual apunta el gobierno de López Obrador.

La CIDH: entre la promoción y la defensa de los derechos humanos

La CIDH, como órgano autónomo de la OEA, desde su dimensión política se consolidó como un actor protagonista para visibilizar los patrones de graves violaciones a derechos humanos en el marco de dictaduras militares en la región y conflictos armados de carácter no internacional en Centro y Sudamérica en la segunda mitad del siglo XX.1 Ello a través de visitas in loco, informes temáticos y audiencias públicas. Asimismo, desde su función cuasijurisdiccional, la CIDH ha contribuido a proteger los derechos de las personas en riesgo a través del otorgamiento de medidas cautelares y a impulsar cambios estructurales para alcanzar el goce efectivo de los derechos contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) a partir de su sistema de peticiones individuales y el envío de casos emblemáticos a la Corte Interamericana.

En el caso mexicano ambas funciones han sido claves para entender la trayectoria y evolución de las problemáticas nacionales y las políticas en materia de derechos humanos en México. En 1998, la CIDH, después de una visita por territorio nacional, emitió el primer informe sobre la situación de derechos humanos en México. La recopilación de la CIDH evidenció las consecuencias del conflicto en Chiapas y las problemáticas que derivaron de éste y reflejó la preocupación por medidas incompatibles con la CADH que todavía siguen vigentes como la utilización de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, la falta de mecanismos de verdad y justicia para graves violaciones a derechos humanos cometidas durante la llamada “guerra sucia” en los 70, las deficiencias estructurales en materia de investigación penal a nivel federal y local, la obtención de confesiones fruto de tortura, entre otras prácticas contrarias a los estándares internacionales y su impacto en grupos en situación de vulnerabilidad.2

Asimismo, el trabajo de la CIDH permitió construir contextos locales. En 2003, la situación  sobre las muertes violentas en contra de niñas y mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua,3 constituyó el eje de análisis contextual de la Corte IDH para declarar la responsabilidad internacional del Estado mexicano en el caso “campo algodonero”, caso hito en materia de violencia de género y discriminación estructural en América Latina.

Las visitas de la CIDH también han permitido, a través de la incorporación de datos y cifras en varios informes hemisféricos, evaluar al ordenamiento jurídico mexicano y políticas públicas frente a prácticas como el uso desproporcionado de la prisión preventiva, la figura del arraigo, las condiciones de detención en los centros penitenciarios, la política migratoria, la situación de la población indígena, la persecución en contra de personas defensoras de derechos humanos y el asesinato de periodistas. Estos informes construyeron recomendaciones precisas a las cuales vale la pena que se atiendan en este escenario que busca centrar en el eje de cambio la garantía de derechos.4

Si bien la CIDH en la primera década del siglo XXI había priorizado su labor en procesos de transición en países inmersos en conflictos armados como Colombia, Guatemala y Perú, a finales de ésta comenzó a girar la vista y poner la lupa sobre México a partir de la declaración de la guerra contra las drogas en 2007 por parte de Felipe Calderón y sus consecuencias. Específicamente, frente a la generalidad y sistematicidad de fenómenos como la desaparición forzada, la tortura y las ejecuciones extrajudiciales con la participación o aquiescencia de agentes estatales, el fortalecimiento del crimen organizado y el estatus quo de impunidad por parte de la estructura estatal. Lo anterior se observó claramente dentro del sistema de peticiones individuales y medidas cautelares. Las estadísticas de la CIDH reflejan que entre 2012 y 2017 México ocupó el primer lugar de peticiones recibidas y más de ochocientas solicitudes de medidas cautelares.5

Asimismo, la visita de 2015 de la CIDH evidenció la esquizofrenia vigente en materia de derechos humanos dentro del Estado mexicano. Por un lado, se reconocen las reformas institucionales y políticas públicas lideradas por la reforma constitucional de derechos humanos de 2011 y, por el otro, se expone una crisis sin precedentes en la mayor parte del país. Las cifras oficiales para 2015 entregadas a la CIDH señalaban más de 100 mil personas muertas, 27,000 personas desaparecidas, más de dos mil investigaciones de caso de tortura y el desplazamiento interno de miles de personas. Las causas estructurales de la crisis fueron expuestas por parte del órgano interamericano a partir del recorrido por varias zonas del país: la falta de autonomía e incapacidad de los órganos de investigación, las deficiencias del sistema penal mexicano, el ciclo de impunidad frente a graves violaciones a derechos humanos, la cooptación de instituciones por parte del crimen organizado y la militarización del país. La CIDH concluyó su visita acertadamente señalando la dualidad dentro del Estado mexicano en materia de derechos:

…el reto del Estado mexicano es cerrar la brecha existente entre su marco normativo y su apoyo irrestricto a los derechos humanos con la realidad que experimentan un gran número de habitantes que buscan acceder a una justicia pronta y efectiva. Por lo tanto, el gran desafío del Estado mexicano radica en romper el ciclo de impunidad imperante con los mecanismos que ha creado en los últimos años a fin de lograr una efectiva prevención, investigación, procesamiento y sanción de los responsables de violaciones de derechos humanos, y lograr que los avances normativos generen cambios reales en la vida cotidiana de las personas en México.6

A la par de este nuevo examen para México por parte de la CIDH, en noviembre de 2014, se constituyó un mecanismo sin precedentes en la historia del SIDH. A partir de la solicitud de una medida cautelar por la desaparición de 43 estudiantes de la escuela rural “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa, Guerrero y la exposición del caso a nivel internacional, se creó por acuerdo de la CIDH, el Estado y los representantes de los beneficiarios de la medida el Mecanismo de Seguimiento el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI), con el fin “…de proporcionar asistencia técnica en el seguimiento al presente asunto y apoyar en la elaboración de planes de búsqueda en vida de las personas desaparecidas; análisis técnico de las líneas de investigación para determinar responsabilidades penales; y análisis técnico del Plan de Atención Integral a las Víctimas”.7

Con financiamiento del Estado mexicano, el GIEI, conformado por un equipo, además de experto, comprometido con entender los hechos y dar pistas sobre lo ocurrido la fatídica noche de septiembre de 2014, realizó cuatro visitas oficiales y publicó dos informes donde dio cuenta de sus conclusiones sobre las desapariciones y los homicidios de normalistas de Ayotzinapa y sobre la investigación de los hechos, la búsqueda de los estudiantes y la atención de las víctimas.

El trabajo del GIEI expuso la necesidad en México de recibir ayuda internacional en materia de investigación de graves violaciones a derechos humanos. Ayotzinapa se mostró ante la comunidad internacional como el síntoma de una enfermedad a través de una investigación independiente donde los expertos construyeron la verdad histórica que el gobierno de Peña Nieto no había sido capaz. Los dos informes detallan de forma única cuál es la situación actual en materia de desaparición forzada en México y las fracturas del Estado que mantienen este y miles de casos en total impunidad.

Fue interesante observar como el informe en sus recomendaciones va más allá del caso, abarcando puntualmente la problemática general en materia de verdad, justicia y reparación, mostrando la deuda que el Estado viene arrastrando desde la “guerra sucia”, las causas de la impunidad, los obstáculos dentro de la institucionalidad que impiden confrontar el fenómeno, así como los retos que tiene la implementación de la reciente legislación en la materia en favor de las víctimas. Lamentablemente, el trabajo del GIEI se quedó a medias ante la negativa del Estado de prorrogar su mandato y bajo la sospecha de haber sido blanco del sistema Pegasus como medio de espionaje para entorpecer su trabajo. Valdría la pena en este tránsito de gobierno, repensar la pertinencia de estos mecanismos internacionales en la coyuntura actual y reactivar el mandato del GIEI.8

La Corte IDH como eje de la institucionalización de la política pública en derechos humanos en México

Por su parte, la Corte Interamericana como el órgano jurisdiccional regional de protección de derechos humanos, ha sido fundamental no sólo para identificar a través de casos emblemáticos, contextos y problemáticas en materia de derechos humanos en México, sino también para generar órdenes de reparación integral que han impactado en la institucionalidad a nivel interno.

El Estado mexicano reconoció la competencia de la Corte IDH en diciembre de 1998. A partir de esa fecha ha conocido de ocho casos y emitido seis sentencias que declaran la responsabilidad internacional de México por vulneraciones a la CADH: Castañeda Gutman, González y otras (Campo Algodonero), Rosendo Radilla Pacheco, Inés Fernández Ortega, Valentina Rosendo Cantú y Cabrera y Montiel.9 Actualmente se encuentra conociendo dos casos más: María Selvas y otras (Mujeres de Atenco) y Nitza Paola Alvarado y otros.

La mayoría de los casos conocidos por la Corte respecto a México involucran problemáticas que derivan en graves violaciones a derechos humanos que han sido abordados desde diferentes enfoques en las sentencias. En primer lugar, frente al contexto como prueba indiciaria para declarar responsabilidad internacional, el Tribunal ha documentado y analizado las causas de los hechos que han generado violaciones generalizadas y ciclos de impunidad, lo cual de alguna u otra forma ha constituido también un ejercicio de memoria histórica en México.

Por ejemplo, en el caso Radilla Pacheco, la Corte Interamericana pudo dar visibilidad al contexto de graves violaciones a derechos humanos en la llamada “guerra sucia” y los efectos que ésta tuvo en el Estado de Guerrero. En el mismo sentido y en el mismo Estado, la Corte IDH incluyó el contexto de la presencia militar para analizar la violación sexual por parte de agentes de las fuerzas armadas en contra mujeres indígenas. Por otro lado, en el caso Cabrera y Montiel utilizó el contexto de décadas sobre las prácticas de tortura por parte de agentes estatales especialmente, para la obtención de confesiones para declarar la responsabilidad internacional en casos de delincuencia organizada.

En los casos que actualmente están bajo estudio, se esperan importantes contribuciones en materia de contexto sobre dos temas clave: tortura sexual en casos de uso excesivo de fuerza en protestas sociales y la práctica de desaparición forzada en el marco de operativos militares en tareas de seguridad pública y combate en el narcotráfico.

En segundo lugar, la Corte IDH ha podido analizar en las sentencias sobre violencia de género, desaparición forzada y tortura el concepto de debida diligencia en la investigación y los obstáculos para las víctimas vean garantizado su derecho a la justicia y a la verdad. El Tribunal ha conocido y juzgado deficiencias del sistema penal y la incapacidad estatal como la fabricación de pruebas, la falta de sanción a autores materiales, la alteración de la escena del crimen, la revictimización de las víctimas y sus familiares, la aquiescencia de agentes estatales con grupos al margen de la ley, la falta de perspectiva de género en el sistema de impartición de justicia, conflictos de competencias, ausencia de sanciones a servidores públicos, falta de registros de personas detenidas, entre otras. Dicho análisis refuerza la urgencia de restructurar la fiscalía nacional y las fiscalías locales para hacer frente a los miles de casos que actualmente hay sobre violaciones a derechos humanos.

La Corte IDH también ha evaluado el cumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía en la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos en el ordenamiento jurídico mexicano. Este análisis evidenció en varios de los casos, obstáculos normativos para prevenir, investigar, sancionar y reparar. En casos de violencia de género y violencia sexual como Campo Algodonero y Valentina Rosendo, no existían leyes ni protocolos para atender a las víctimas de forma diligente. En el caso Radilla se evidenció como la desaparición forzada no estaba tipificada dentro de los códigos penales, lo cual impedía realizar una investigación de acuerdo con la línea jurisprudencial construida por el derecho internacional de los derechos humanos en la materia.

Un obstáculo normativo que trasversalizó los casos más emblemáticos contra el Estado mexicano fue el fuero penal militar contenido en el artículo 57° del Código Penal Militar. El cual le daba competencia a las fuerzas armadas de conocer aquellos casos donde participaran militares, aun y cuando éstos hubieran cometido violaciones a derechos humanos. Frente a dicha normativa la Corte Interamericana en cuatro ocasiones declaró responsable a México ya que la disposición vulneraba los principios de independencia e imparcialidad e impedía una investigación y sanción efectiva. Con base en ese vacío jurídico desarrolló la importancia del control de convencionalidad por parte de jueces.

Ahora, la Corte además de declarar responsabilidad internacional frente a las problemáticas sobre derechos humanos en México también ha sido fundamental para involucrar a los tres poderes de gobierno en las órdenes de reparación integral que incluyen no solo indemnizaciones sino también, medidas de rehabilitación, satisfacción y no repetición, las cuales hay contribuido a colocar dentro del debate nacional la importancia del cumplimiento de los estándares internacionales en derechos humanos.

El impacto de estas medidas se materializó en el reconocimiento por parte del ejecutivo sobre la violación sexual de Valentina e Inés por parte de agentes de las fuerzas armadas, el discurso de ambas resignificó la voz de las víctimas y generó memoria sobre la actuación de las fuerzas armadas. Respecto al poder legislativo, vale la pena reconocer el impacto que las sentencias tuvieron de la mano de la presión de la sociedad civil, en la reforma al Código Penal Militar para trasladar a la competencia civil los casos de violaciones de derechos humanos cometidas por miembros de las fuerzas armadas. En cuanto a la incorporación por parte poder judicial, bajo la figura de “expedientes varios” la Suprema Corte abrió la discusión jurídica nacional sobre el llamado control de convencionalidad y la vinculatoriedad de los pronunciamientos de la Corte Interamericana que hoy ha tenido destellos importantes en las entidades federativas.

Defectos a superar en el termómetro de garantía de derechos

Es importante señalar qué si bien el SIDH es un termómetro importante para medir la situación de derechos humanos en el país, lo cierto es que no es un sistema perfecto; al contrario, el sistema actualmente tiene defectos importantes multicausales donde se ven involucrados factores políticos, de presupuesto y del contexto regional que enfrenta cambios en las dinámicas, actores y responsables en el continente que afectan directamente el acceso de las víctimas.10 En materia de presupuesto,  los órganos del sistema se enfrentan a un deterioro de su sustentabilidad financiera el cual ha abierto el debate sobre la responsabilidad de los Estados miembros de la OEA en destinar más recursos sin fines políticos específicos y las prioridades de cómo están los órganos de protección siendo utilizados los recursos que actualmente se asignan. Ello va de la mano con el retraso procesal dentro del sistema donde el promedio de estudio está entre ocho y diez años. Otro defecto que se visibilizó con el proceso de fortalecimiento del SIDH durante el año 2013 fue la tendencia de los estados de debilitar la facultad de protección de la CIDH. Las cifras han evidenciado en los últimos años un aumento de las actividades de promoción, la judicialización de reglamentos y una importante disminución en el número de decisiones de otorgamiento de medidas cautelares y sobre peticiones y casos a pesar del aumento de peticiones recibidas.

Un reto clave para los órganos del SIDH es entender que la realidad del continente enfrenta diversas situaciones, donde las violaciones sistemáticas a derechos humanos se han complejizado, ampliando actores. Hoy vale la pena que los órganos revalúen, más allá de un caso particular, las herramientas con las que cuentan y generen estrategias para influir activamente en los Estados sobre la obligación efectiva de adoptar medidas para resolver problemáticas estructurales.

Este recorrido sobre la importancia del SIDH es un recurso fundamental para que la nueva administración entienda en esta trayectoria de monitoreo cuáles son las problemáticas añejas que ha derivado en la impunidad y, por ende, en la repetición de violaciones a derechos humanos; qué experiencia comparada, sobre todo en materia de justicia transicional puede aportar a la ecuación de paz que se busca y repensar si la deficiencia estructural que enfrenta la procuración de justicia  actualmente el país requiere de mecanismos internacionales para materializar la verdad, la justicia y la reparación.

Adriana Muro. Abogada por la Universidad Iberoamericana Ciudad de México. Maestría en Derechos Humanos y Democratización. Socia de ELEMENTA, Consultoría en Derechos.


1 Por ejemplo, en 1979 la CIDH pudo visitar Argentina durante la dictadura y recoger los testimonios de las graves violaciones a derechos humanos que estaban siendo cometidas por el gobierno militar. El informe fue publicado años después.

2 CIDH. Informe sobre la situación de derechos humanos en México. OEA/Ser.L/V/II.100. Doc. 7 rev 1, 24 de septiembre de 1998.

3 CIDH. Informe de los derechos de la mujer en Ciudad Juárez, México: el derecho a no ser objeto de violencias y discriminación. OEA/Ser.L/V/II.117. Doc. 1 rev, 7 de marzo de 2003.

4 Véase: Informes temáticos.

5 Estadísticas tomadas de informes anuales publicados en la página de la CIDH: 2017: 819 peticiones recibidas de 2994; 2016: 847 peticiones recibidas de 2567; 2015: 849 peticiones recibidas de 2164; 2014: 500 peticiones recibidas de 1758; 2013: 660 peticiones recibidas de 2061;2012: 431 peticiones recibidas de 1936.

6 CIDH. Situación de Derechos Humanos en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44/15, 31 diciembre 2015.

7 Informes disponibles aquí.

8 Investigadores del GIEI dicen que fueron espiados para entorpecer la investigación del caso Ayotzinapa. Azam Hamed. New York Times, 10 de julio de 2017.

9 Además de estas sentencias está el caso Martín del Campo que por cuestiones de competencia ratione temporis la Corte no llegó al fondo del asunto y el caso García Cruz y Sánchez Silvestre que llegó a solución amistosa entre las partes.

10 Para profundizar sobre los defectos y retos del SIDH: Desafíos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Nuevos tiempos, viejos retos. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2015.