Esta semana culminó el debate en la Corte sobre la constitucionalidad de distintos preceptos de la CDMX. Durante las sesiones se abordaron tres temas generales: 1) el alcance o la interpretación de derechos en específico de la CPCDMX, 2) las impugnaciones relacionadas con la Comisión de Derechos Humanos de la CDMX, y 3) las impugnaciones relacionadas con el control constitucional en la CDMX.

En los primeros dos se llegó a una mayoría –a favor o en contra de la constitucionalidad de los distintos preceptos- de forma relativamente rápida. El tema que realmente suscitó discusión, y en donde se entremezclaron materias tanto procesales como de fondo de suma importancia, fue el tercero, a saber, la constitucionalidad de todo lo que abraza el sistema de control de constitucionalidad creado por el Constituyente de la CDMX.

Por lo anterior, repasaré los principales puntos tratados en los dos primeros apartados para analizar, con mayor detalle, el tercero y último, que fue, en mi opinión, el más sustancial.

1) Alcance e interpretación de los derechos en específico.

En este paquete de discusión las cuestiones de constitucionalidad  a resolver a veces resultaban un poco obvias. Por ejemplo, la Corte declaró inconstitucional el precepto que facultaba al Jefe de Gobierno de la CDMX a fijar el tabulador de remuneraciones de los servidores públicos, ya que esta es facultad exclusiva de la legislatura local (lo cual está expresamente plasmado en el artículo 122 constitucional). También se impugnaron algunas cuestiones que eran meros problemas sintácticos cuya constitucionalidad fue salvada con una interpretación sistemática o, bien, declarando inconstitucional una porción normativa que estaba, a todas luces, gramaticalmente fuera de lugar.

Un primer caso de lo anterior sucedió cuando se discutió si la repartición a las alcaldías de las participaciones, aportaciones y demás ingresos de procedencia federal estaban sujetas “a las previsiones de los ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México”. La validez de la disposición se salvó interpretando sistemáticamente la norma: los ingresos federales que deben repartirse a nivel local se encuentran regulados en las leyes federales de la materia y, si el precepto impugnado se lee de una forma no aislada, quedaba claro que así lo reconocía el Constituyente de la CDMX.

Un segundo caso se dio cuando la norma de la CPCDMX (artículo 33, numeral 1) al referirse a la organización de la administración pública se refiere al régimen jurídico de las remuneraciones y percepciones de los servidores públicos. Después de esto le sigue un enunciado que a la letra dice “Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano”, dando a entender que los salario podían ser modificados mediante petición ciudadana. Se quiso salvar la constitucionalidad del precepto argumentando que el concepto de “ajustes razonables” se utiliza normalmente cuando se habla de los derechos de personas con discapacidad y del “acceso a la accesibilidad”, y que así debía interpretarse. Sin embargo, la redacción no dejaba margen de maniobra. Si se dejaba tal como estaba, la interpretación literal resultaba en que ese enunciado calificaba directamente al régimen remuneraciones y percepciones de los servidores públicos, lo cual no puede ser objeto de ningún tipo de ajuste a petición de los ciudadanos.  

También se declaró constitucional la forma como se plasmó el derecho a la identidad. La PGR aducía su inconstitucionalidad porque no reconocía la CPCMX expresamente el derecho de los menores a ser registrados de manera inmediata a su nacimiento y; segundo, porque no contenía la obligación de expedir gratuitamente la primera copia certificada del acta de nacimiento. Lo argumentado en la impugnación rayaba en una exageración de especificidad legislativa. La CPCDMX reconocía el derecho a la identidad de forma genérica, nunca limitando su alcance o modificando su núcleo esencial. Vale la pena acordarnos que una Constitución es precisamente eso: Constitución, no reglamento. No debe desarrollarse cada detalle de los derechos en la misma. Lo mismo pasó cuando se discutió la libertad de culto. La Corte simplemente dijo que la CPCDMX puede desarrollar derechos fundamentales y no tiene que ser con la misma redacción existente en la Constitución federal.

Acaso el tema más controversial de este paquete de discusión se dio cuando tocaron el punto de la protección que la CDMX le otorga a todas “las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar”. La PGR argumentó que una interpretación de esta norma podría leerse de tal manera que se considerara constitucional la poligamia o estructuras de convivencia que violentaran los derechos de las mujeres. La Corte leyó el texto como debía hacerse: el precepto está inmerso en nuestro sistema constitucional general donde subyace una protección irreductible de derechos fundamentales que irradian todo el orden jurídico. No es necesario que cada norma especifique: “siempre y cuando sea legal lo anteriormente dispuesto”. Era obvio que el precepto presupone un respeto a los derechos fundamentales, porque por encima de este se encuentra, ni más ni menos, que la Constitución federal.

2) Impugnaciones relacionadas con la Comisión de Derechos Humanos de la CDMX

En este apartado se estudiaron tres impugnaciones. La primera, si era constitucional o no que la CPCDX haya omitido plasmar expresamente que la Comisión de Derechos Humanos no tiene competencia en asuntos electorales y jurisdiccionales. La Corte dijo que sí es constitucional. Lo que hizo el Constituyente de la CDMX es desarrollar la competencia positiva CDH que se entiende complementada con las prohibiciones que, en materia electoral y jurisdiccional, ya prevé la Constitución federal.

La segunda impugnación cuestionaba si era o no constitucional que se faculte a la CDH a definir supuestos en los que las violaciones a derechos humanos se consideran graves. Se consideró, también constitucional. Sólo se precisó que la constitucionalidad de esta facultad se mantendrá en tanto se respete la competencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para hacer la declaración de gravedad que le corresponde y a través de sus propios mecanismos.

La tercera, y última de este apartado, tuvo que ver con un medio de protección jurisdiccional que se creó en la CPCDX respecto a recomendaciones de la CDH “aceptadas y no cumplidas”. Si se da este supuesto, la CDH puede interponer un “juicio de restitución obligatoria” ante la Sala Constitucional (local) para que se “emitan medidas para su ejecución”. Se declaró inconstitucional porque se desvirtúa el carácter no jurisdiccional de la CDH. Si una de sus recomendaciones puede ser objeto de impugnación ante un órgano jurisdiccional, se trastoca la naturaleza que le es propia al sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos que le corresponde a la CDH.

3) Impugnaciones relacionadas con el control constitucional en Ciudad de México.

Como se adelantó, aquí es donde se dio la discusión más nutrida. La misma se puede dividir en respuestas a tres preguntas: a) ¿Es válido que la CDMX prevea un parámetro de constitucionalidad local? b) ¿Puede facultarse a las autoridades de la capital para dejar de aplicar las normas que estimen contrarias, no sólo a los derechos humanos previstos en la Constitución y a los tratados, sino los previstos en la Constitución local?; c) ¿Puede la CDMX tener medios locales de control que contrasten un acto o una norma local contra la Constitución capitalina? Veamos.

a) ¿Es válido que la CPCDMX prevea un parámetro de constitucionalidad local?

Lo que adujo la PGR es que la definición el parámetro de constitucionalidad es facultad exclusiva de la federación y, la CPCDMX al definir uno propio, trastoca la competencia federal. A primera vista, esto sería sencillo de resolver: si en este mismo asunto ya se resolvió que la CPCDMX puede incorporar nuevos derechos y ampliar los ya existentes, y eso conforma su parámetro de regularidad constitucional, entonces, no hay impedimento para la coexistencia del federal y el local. Pero en esto, como en la vida, nada es tan sencillo como parece.

En esta etapa de la discusión los ministros repararon en dos cuestiones. La primera es que el contenido del parámetro de regularidad constitucional de la CPCDMX hace referencia a más ordenamientos normativos que los contenidos en el parámetro nacional. En la CPCDMX se incorporaron derechos humanos de la Constitución federal, de los tratados e instrumentos internacionales; de la propia CPCDMX y de “normas generales y locales”. La segunda es que el texto impugnado, después de decir lo anterior, a la letra decía: “Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local”.

El problema del primer tema es que la Constitución federal no incluye como parte del parámetro a las “normas o leyes generales”. Por lo tanto, en opinión de algunos ministros –Pérez Dayán fue el más enfático en esto- se está creando un parámetro distinto al nacional y eso deviene inconstitucional. Al final, no se reunieron los votos suficientes y se desestimó la acción respecto de esta porción normativa.

El segundo problema es uno de índole competencial pero con repercusiones importantes. En palabras del Ministro Cossío:

…el Constituyente local no puede disponer del parámetro de constitucionalidad en ningún modo […] el parámetro de regularidad constitucional, el difuso o de inaplicación, deriva de que la Constitución Federal, a través de sus artículos 1 y 133, es la que faculta a los órganos judiciales y de todo el Estado Mexicano, a realizar el control de manera directa, con base en su propio parámetro, y éste nunca se complementa con los derechos establecidos en la Constitución local, aun cuando se establezca localmente un control de inaplicación similar.

Es decir, ambos parámetros deben ser claramente diferenciables y esto no se logra cuando la CPCDMX dice: “Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local”. Así, la Carta Constitucional local no distingue entre las fuentes de unos y otros derechos fundamentales y crea un bloque unitario, lo cual es técnicamente incorrecto. Consecuentemente, la CPCDMX al incorporar a su parámetro de regularidad constitucional local a todo el entramado de regularidad de orden nacional, implícitamente facultaba a los órganos de control constitucional de la CDMX a ejercer un control sobre derechos fundamentales de fuente nacional. Finamente, en el momento de la votación se consideró que esa porción normativa era inconstitucional.

b) ¿Puede facultarse a las autoridades de la capital para dejar de aplicar o inaplicar las normas que estimen contrarias, no sólo a los derechos humanos previstos en la Constitución y a los tratados, sino los previstos en la Constitución local?

Sí, y así lo propuso ministro Láynez en su proyecto. El principal argumento es que esta facultad no era más que una reiteración de la posibilidad que tienen las autoridades jurisdiccionales de ejercer un control difuso, es decir, de inaplicar las normas cuyo contenido sea contrario al parámetro de regularidad constitucional. Y, como dijo Cossío, la única diferencia es que, al establecer este mecanismo, el control difuso tendrá dos fuentes: la nacional y la local. En otras palabras, y como bien expuso el ministro Zaldívar, el punto de la discusión era si la CPCDMX podía prever un control difuso en el orden constitucional local.

En lo que también hubo mayoría fue en eliminar la referencia al tema del control de  convencionalidad y de la Constitución federal porque estos no son disponibles por parte del Constituyente local para efectos de control constitucional. Lo único disponible para el Constituyente es, valga la redundancia, lo local y punto.

c) ¿Puede la CDMX tener medios locales de control que contrasten un acto o una norma local contra la Constitución capitalina?

La CPCDMX contempla tres medios locales de control: la acción de inconstitucionalidad, el juicio de protección de los derechos humanos y la controversia constitucional. Se impugnan directamente los dos primero y la existencia de la controversia constitucional sólo en cuanto a sus efectos generales.

La figura de la acción de constitucionalidad local se declaró constitucional. Fue una novedad porque es el primer mecanismo de control abstracto que se prevé en ese nivel de gobierno.  Lo que se dijo es que siempre y cuando la misma no afecte facultades y competencias federales, es constitucional. Hubo un cuestionamiento interesante por parte de la ministra Piña, a saber, si el efecto del mecanismo abstracto es expulsar a la norme del del ordenamiento jurídico, ¿hay una vía para impugnarla subsecuentemente por inconstitucionalidad? Al parecer sí, pero habrá que ver cómo se despliegan los efectos de esta figura en cada caso concreto y, a partir de ahí, escoger qué medio de control procede.

Respecto a los efectos generales tanto de la acción y de controversia constitucional se declaró infundada la acción de la PGR, porque “es parte, en la esencia, de la acción de inconstitucionalidad –precisamente- expulsar del orden jurídico, con efectos generales, la norma impugnada, y con las reglas que se da, también para la controversia constitucional, que son similares a la controversia federal”. Sólo la ministra Piña votó en contra, todos los demás ministros votaron a favor de la constitucionalidad de esta disposición.

El juicio de protección de derechos humanos -que tienen a su cargo los llamados jueces de tutela- también se declaró constitucional. La PGR argumentaba que se trastocaba el orden federal al facultar a un órgano local con la posibilidad de realizar un control concentrado de la Constitución, en contravención a lo dispuesto por los artículos 103 y 105 de la Constitución federal. Se aducía que se creaba una “amparo local” y que eso contravenía el orden constitucional, ya que el amparo sólo puede preverse en el orden jurídico nacional. El argumento no era baladí: tiene claros efectos en cuanto el principio de definitividad que rige al juicio de amparo. El crear este juicio de protección local, significa que esta instancia debe agotarse antes de acudir al Poder Judicial Federal. El argumento no prosperó por la propia actividad de la Corte en este caso en concreto. Es decir, al haber diferenciado claramente dos parámetros de regularidad constitucional –el nacional y el local- este tipo de control (el concentrado) puede hacerse, sin problemas, respecto a lo local; jamás en relación al nacional.

Y, de esta manera, concluyó uno de los debates más largos y relevantes de nuestro tribunal constitucional.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile.
Twitter: @MartinVivanco. Página web: martinvivanco.mx