“Entonces el pueblo podría decirnos: “Quedaos con vuestras leyes ya que no me dáis justicia; ¿para qué decís que me dáis tierras si habrá quien me las quite y no hay quien me defienda? ¡Quedaos con vuestras leyes; yo me voy a coger la pala y me vuelvo al campo para vivir como vivía hace cuatrocientos años…”
—Paulino Machorro y Narváez

La independencia judicial es, sin lugar a duda, uno de los pilares de las democracias modernas. Frente a las debacles políticas, entuertos, y luchas de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, el Judicial se presenta como el último defensor de la Constitución, y aún más: se trata del último que puede asegurar la supervivencia del Estado si los otros poderes, como resultado de un escenario como el expuesto líneas arriba, fallan. Desde luego esto es relativo y tiene sus límites: por una parte, también las Cortes son espacios donde se disputa el poder y, por otra, un poder judicial sin independencia puede llegar a ser una mera extensión de otro poder (institucional o real) que lo coopta, de tal suerte que la independencia judicial se vuelve aún más importante en los casos en que los poderes ejecutivo y  legislativo se encuentran bajo el control de un mismo ente o conglomerado político: además del guardián de la Constitución, el judicial sería el único freno del absolutismo o de la tiranía.

De entre los muchos temas que ha traído a discusión la renovación de poderes federales, destacan por su trascendencia en el tema que nos ocupa tres asuntos: la discusión sobre el presupuesto del Poder Judicial federal en el marco de la política de austeridad del nuevo gobierno-partido; el fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades federativas; y la designación de los sustitutos de los ministros Cossío, Luna Ramos y Franco González. Los tres temas, de suma importancia, han llamado la atención y la preocupación de académicos, jueces y de la sociedad en general, por sus implicaciones para el equilibrio de poderes, la gobernabilidad de la República y la estabilidad de la democracia. En este espacio pretendemos abordar las preocupaciones principales sobre dichos asuntos.

Ilustración: Víctor Solís

1. El presupuesto del Poder Judicial de la Federación

El primer asunto tiene que ver con los recursos que recibe el Poder Judicial. Uno de los ejes fundamentales del plan de nación del candidato electo a la presidencia fue el de la austeridad en el servicio público, especialmente reflejado en la propuesta de una reducción de sueldos y salarios de funcionarios de medio y alto nivel.

No es secreto que la percepción de López Obrador hacia la Suprema Corte no es la mejor, de lo cual dan testimonio las múltiples ocasiones en las que ha denostado la labor jurisdiccional, aludiendo a sus funcionarios comomaiceados, y calificado a sus remuneraciones de excesos injustificados. Pasadas las elecciones llama la atención que mantenga la aparente intención de pugnar por la disminución de los sueldos en el Poder Judicial, sobre todo si tomamos en cuenta que ya no es un candidato más que puede esgrimir cualquier ocurrencia en aras de la victoria electoral, sino que su calidad de próximo presidente le obliga, política y legalmente, a conducirse con respeto a las instituciones y al Estado de derecho. Incluso después de su reunión con los ministros, con un cambio de tono, pero con el mismo mensaje, afirmaba: “Ellos [los ministros] están conscientes, como estamos seguros que están conscientes los legisladores electos, de que no se pueden mantener los sueldos actuales y que tiene que haber una política de austeridad, que no es imponer nada, desde luego”.

Por su parte, el senador Ricardo Monreal propuso un punto de acuerdo1 mediante el que se exhorta al PJF a realizar ajustes presupuestales en el gasto de 2018 y en la propuesta para 2019, sin pasar por alto los sueldos y prestaciones excesivas, aclarando que la disminución se espera sólo en las que “no sean inherentes al cargo y necesarias para para el debido cumplimiento de la función jurisdiccional”.

Esto último supone un problema pues, ¿cuáles prestaciones de las que gozan los funcionarios judiciales sí son inherentes a su cargo, y cuáles no?, ¿les retiramos el pago por riesgo, o el seguro a la persona?, ¿el estímulo por antigüedad o los apoyos para capacitación? El problema adquiere dimensiones constitucionales serias si consideramos que un artículo de la Constitución prohíbe expresamente hacer lo que se pretende (recortar las remuneraciones), mientras que otro, lo permite con literalidad.

El artículo 94 constitucional, en su párrafo décimo, determina que“la remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”; por otro lado, el artículo 127 en su fracción II dispone que “ningún servidor púbico podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”, debiendo resaltar que en efecto, la fracción primera, considera como “remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra”. [Énfasis del autor]

Está claro que con la redacción actual resulta imposible resolver qué precepto va a prevalecer, puesto que se presenta una antinomia entre los artículos referidos: hacer una reducción de los sueldos de los juzgadores contraviene el artículo 94, y mantenerlos es una violación al 127.

Aun y cuando gracias a su mayoría legislativa MORENA lograra reformar la Constitución, podría desatarse como respuesta una lluvia de amparos y acciones de inconstitucionalidad, que eventualmente podrían terminar por invalidar la supuesta reforma, pudiendo ocasionar un impasse político-institucional y choque de poderes que ningún bien le pueden traer al país. Ya por lo jurídico o ya por lo político, es evidente que la reducción de los sueldos y salarios de los juzgadores implica confrontación.

Si el conflicto llegase a la Corte, el resultado sería imprevisible,2 puesto que la interpretación sistemática ha sido en el sentido de que no es posible realizar control de constitucionalidad de una reforma a la Constitución federal,3 pero no podemos pasar por alto el evidente incentivo que existiría para cambiar esa línea interpretativa. Es una moneda al aire.

Otra arista del conflicto es el principio de irretroactividad4 de la ley establecido en el artículo 14 constitucional, a la luz del principio pro persona, y es que no debe perderse de vista que aquél tiene como parámetro únicamente no permitir efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna. Sin embargo, la Corte ha determinado que si cierta disposición constitucional amerita aplicarse sobre esferas jurídicas establecidas con anterioridad, no implica necesariamente la comisión de perjuicios en atención a que tiene la capacidad para modificar de manera permanente o temporal actos o situaciones jurídicas que ocurrieron previamente a su entrada en vigor.5 Lo anterior trae nuevamente a discusión la postura6 de que la Constitución no puede ser contraria a sí misma en ninguno de sus artículos, por más que existan contradicciones lógicas en los mismos.

Además de su poca factibilidad jurídica, existen razones históricas y políticas de sobra para argumentar que no está dentro del interés general el minar la independencia judicial y, sin engañarnos, eso es justo lo que sucedería en el pretendido caso de la reducción de salarios.

Para comprender la existencia del artículo 94 ayuda revisar la historia,7 pues su existencia no es un mero capricho, sino una necesidad surgida de las circunstancias del proceso de consolidación democrática del país: la prohibición de la reducción la encontramos establecida desde la redacción original de la Constitución de 1917, y es una de las pocas porciones normativas que no ha tenido cambios en 101 años de pugnas políticas e historia constitucional.

Desde la intervención inicial de Venustiano Carranza al inaugurar el Constituyente de 1917, afirmando que “tampoco ha tenido cumplimiento … el principio fundamental relativo a la división del ejercicio del Poder público, pues tal división sólo ha estado, por regla general, escrita en la ley, en abierta oposición con la realidad, en la que, de hecho, todos los poderes han estado ejercidos por una sola persona…8”. Hasta la intervención del diputado Lizardi9 afirmando que “si no se ponen esos sueldos, necesarios para la independencia del Poder Judicial, la administración de justicia se verá siempre completamente corrompida.10”, es patente la determinación que tuvieron los constituyentes de proporcionarle al judicial la mayor autonomía posible.

Ciertamente una Constitución puede concebirse como un pacto político que atiende a las circunstancias del momento determinado de su creación, y su redacción podrá evolucionar consecuentemente con el devenir de los tiempos, sin embargo, hay preceptos que, en aras del funcionamiento mínimo de la democracia, no deberían estar sujetos a la reinterpretación política. La teoría las ha denominado “cláusulas pétreas” y, por regla general, en las democracias modernas se ha considerado a la división de poderes y a la independencia judicial con este carácter. Así pues, apelar al constituyente y su pensamiento no es únicamente un argumento histórico, sino un llamado a no dejar de lado los principios básicos en los que se fundó este país.

De vuelta en la realidad, atendiendo al llamado de Viridiana Ríos, no queremos implicar aquí que haya que desechar por completo la racionalidad de AMLO y MORENA al intentar modificar cuánto, en qué, cómo y por qué se gasta en el Poder Judicial. Como apuntaba el ministro Zaldívar, las pasadas elecciones fueron un referéndum en el que las instituciones salieron reprobadas en su credibilidad y prestigio, por lo que resulta necesario repensar su funcionamiento y los privilegios que priman en muchas de ellas. Una buena parte de ello implica aplicar criterios de racionalidad y equidad en el ejercicio del gasto público, que más que un ejercicio de austeridad, como si de algo transitorio se tratara, la apuesta debe ser por no condicionar el correcto y honrado desempeño de la función jurisdiccional al salario que perciban sus funcionarios.

Otro componente fundamental de la discusión pasa por la suposición de que un salario más alto, necesaria, directa y proporcionalmente se verá reflejado en un nivel más alto de independencia judicial. Para resolver el problema no basta con remuneraciones adecuadas, hacen falta mecanismos institucionales que mantengan a los jueces incorruptibles y firmes ante cualquier circunstancia por la que el país atraviese. Es así como el papel de los valores adquiere vigor y su observancia debe recaer en el órgano que disciplina su quehacer: el Consejo de la Judicatura. Su fortalecimiento e independencia deben consumarse. Es más importante que nunca su renovación con un marco legal que le dote de mayores facultades.

Ciertamente hay conceptos dentro de las remuneraciones que se explican menos como garantías de la función judicial y más como privilegios: seguro colectivo de retiro, ayuda de gastos funerales, licencia prejubilatoria, pago de defunción, prima quinquenal, estímulos del día de la madre y del padre, telefonía celular, gastos de alimentación, vales de gasolina, por citar algunos; no porque entrañen un mal inherente, sino porque son contados los puestos de trabajo que se acercan a esas condiciones, de manera que en el plano de lo colectivo, se configuran en un ejercicio desproporcionado del gasto público.

Más allá del reclamo por la reducción presupuestaria, otras preguntas más relevantes serían: ¿en qué gasta y cómo gasta el Poder Judicial?, ¿cómo contribuye dicho gasto a sus funciones sustantivas y a su encomienda constitucional? Esperamos, como el ministro Zaldívar, que esta coyuntura se aproveche como una oportunidad para consolidar la confianza pública en sus jueces. Ojalá que la interpretación de la antinomia lo permita.

2. El fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades federativas

El pasado 13 de septiembre, un grupo de senadores de MORENA, entre los que se incluye a la ministra en retiro Olga Sánchez Cordero y al mismo senador Monreal, propuso una reforma constitucional al artículo 116, en su fracción III. Dentro de la exposición de motivos de esta iniciativa los legisladores argumentan que “para lograr un cambio sustantivo en materia jurisdiccional, es imprescindible avanzar hacia una refundación de la impartición de justicia del país, en la ruta de construir un federalismo judicial con jueces locales garantes de los derechos que se litigan por la mayoría de los ciudadanos ante la justicia del fuero común.”

Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, el control difuso de constitucionalidad adquirió una relevancia que desde mucho tiempo atrás tuvo que tener, pero no es secreto que una buena mayoría de las autoridades judiciales de las entidades federativas limitaban (y aún lo hacen) la impartición de justicia al control de legalidad con formalismos excesivos, mientras que los mandatos constitucionales eran intrascendentes al momento de resolver.

Ante la obligación de que las determinaciones jurisdiccionales se arreglen conforme a la Constitución federal, no habrá mejor muestra de que el federalismo existe que implementar sistemáticamente el control difuso en todo el país; la razón, con mayor elocuencia la dicta el artículo 41: el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los Estados y la Ciudad de México.

La híper-centralización de la judicialización durante una buena etapa de la historia nacional tuvo su sustento en las fallas institucionales de aquel entonces: “hay que reconocer que en el fondo de la tendencia a dar una extensión indebida, estaba la necesidad ingente de reducir a la autoridad judicial de los Estados a sus justos límites, pues bien pronto se palpó que convertidos los jueces en instrumentos ciegos de los gobernadores, que descaradamente se inmiscuían en asuntos que estaban por completo fuera  del alcance de sus atribuciones, se hacía preciso tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para reprimir tantos excesos.11” La reforma viene a atender este viejo problema al homologar el método de designación, retirándolo del alcance de los gobernadores, y fortaleciendo el papel de los Consejos de la Judicatura locales.

Observamos nuevamente que la independencia judicial le es fundamental a la democracia, ésta no puede subsistir sin aquella, pues en tiempos de reacomodos políticos sirve de garantía a los derechos; con la reforma propuesta y sus efectos sobre el federalismo, nada más natural que optar por fortalecer la independencia y no por minarla.

También resulta relevante para efectos de la implementación de esta iniciativa el que la Corte haya decidido recientemente en el caso de la impugnación a la Constitución de la Ciudad de México, que conforme al principio pro persona, ésta si podía fijar derechos adicionales a los establecidos en la Constitución federal, lo que necesariamente deberá derivarse en mecanismos de garantía y tutela de esos derechos, abriéndose la puerta al reconocimiento pleno de su interpretación por los órganos judiciales locales. Además de por sus efectos, resulta una decisión relevante porque la Corte ha sido históricamente12 reacia a reconocer la validez de los sistemas de control constitucional ajenos a su jurisdicción.

El asunto que parece escaparse a la iniciativa de reforma es el que tiene que ver con las redes de nepotismo que indudablemente existen en todo el país. Julio Ríos, haciendo un estudio sobre este fenómeno en el Poder Judicial de la Federación, dejaba claro que para que exista una verdadera independencia de los poderes judiciales, esta deberá ser no sólo respecto de agentes externos, sino también de los vicios internos que atentan contra su estabilidad.

3. La designación de ministros de la Suprema Corte

Ya lo adelantaba Elizabeth Leyva en este mismo espacio: el poder de designación del presidente López Obrador es tremendamente amplio por la cantidad e importancia de cargos, pero además, podría resultar de igual manera tremendamente discrecional por la mayoría absoluta que presenta su gobierno-partido en el Congreso.

La Suprema Corte renueva a sus integrantes de manera escalonada, y en el nuevo sexenio corresponde la sustitución de los ministros Margarita Luna Ramos el 19 de febrero de 2019 y José Fernando Franco el 11 de diciembre de 2021. Además, no hay que dejar de lado que en noviembre de 2019 deberá ser sustituida Martha María del Carmen Hernández Álvarez en el Consejo de la Judicatura Federal, y es prerrogativa del Ejecutivo nombrar de manera unilateral a su relevo.

Más próxima es la sustitución del ministro José Ramón Cossío, quien termina su periodo el 30 de noviembre de 2018, y desde hace varios días ya se han empezado a alzar las voces de académicos y especialistas sobre el tema: el magistrado Carlos Soto esbozaba aquí un perfil para juezas y jueces “del siglo XXI”, César Astudillo hacía una reflexión sobre el papel de un tribunal constitucional en la democracia y cómo los posibles perfiles tendrían que adecuarse a los actuales retos del Poder Judicial, y un grupo de 156 organizaciones y académicos convocados por Designaciones emitieron un pronunciamiento llamando a designar a una ministra progresista a través de un proceso transparente y participativo.

Por ello no ahondaremos en el tema, puesto que creemos que resulta suficientemente clara la importancia e implicaciones del proceso, y ya otras mejores plumas se encargarán de darle seguimiento al mismo. Preferimos concluir con una invitación a recordar nuestra historia, en palabras del diputado constituyente José María Truchuelo como consigna de advertencia: “Todas las revoluciones se han hecho por falta de justicia, y cuando nosotros hemos venido a este recinto a proclamar el principio más liberal en todas las reformas constitucionales, ahora que tratamos de la Suprema Corte de Justicia, que es el Poder más alto que deben tener los pueblos cultos, damos mucho más de cincuenta pasos atrás y hacemos una deformidad jurídica”, y las deformidades ahora, indudablemente, podrían acarrear peores consecuencias que las que ocasionaron lo que ya hemos cometido.

Carlos Escobedo Suárez y Guillermo Aullet de la Paz Pérez. Estudiantes de la Facultad de Derecho de la UNAM. carlosescobedosuarez@comunidad.unam.mx y gaapp@comunidad.unam.mx.


1 Se propuso como respuesta al anuncio de la SCJN de una reducción de 852.8 millones de pesos; la propuesta se turnó a la Comisión de Justicia, disponible en: https://goo.gl/52oAab.

2 Tesis P./J. 27/2012 (10a.) y P./J. 101/2000, además de la CC-109/2004.

3 ADR 613/2016; consultado el 24-09-2018, disponible en: https://goo.gl/WRPHc3.

4 AI 155/2007, ADR 1046/2012 y las tesis P. VIII/2015 (10a.), P./J. 37/2015 (10a.), P./J. 90/2011 (9a.), 1a./J. 108/2010, P. LIII/2009, 1a./J. 50/2003, 2a. LXXXVIII/2001.

5 Siendo así señalado por la tesis P./J. 37/2015 (10a.)

6 Tesis P. VIII/2015 (10a.)., 2ª./J. 3/2014 (10a) y, 2a. LXV/2013 (10a).

7 INEHRM, Secretaría de Cultura: “Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917”, Volúmen II, página 51, México, 2016, consultado el 15-09-2018, disponible en https://goo.gl/DBJmJC.

8 INEHRM, Secretaría de Cultura, op.cit, página 390.

9 INEHRM, Secretaría de Cultura: “Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917”, Volúmen III, páginas 59-65, 190-210, México, 2016, consultado el 15-09-2018, disponible en https://goo.gl/zwvN6W.

10 Ibid, página 198.

11 Venustiano Carrranza, en: INEHRM, Secretaría de Cultura: Op. Cit, página 393.

12 Tesis P. IX/2015 (10a.), 2a. CIV/2014 (10ª.), P./J. 22/2012 (10a.).