En noviembre de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una de las reformas constitucionales más importantes en materia electoral cuyos efectos normativos siguen presentes hasta la fecha en el sistema jurídico mexicano. Uno de los aspectos más controversiales de esa reforma fue la adopción del actual modelo de comunicación política, a partir del cual todos los contenidos en radio y televisión de carácter político-electoral deben pasar por la aduana del INE y no pueden ser contratados directamente con los concesionarios o permisionarios.

Probablemente debido a la gran polémica que levantó la incorporación del nuevo modelo de comunicación política, algunos otros aspectos de esa reforma no recibieron en ese momento gran atención pública, como lo fue la introducción del principio de imparcialidad o neutralidad que prohíbe de manera general a los poderes públicos el uso de recursos públicos con fines electorales.

En la exposición de motivos de la modificación al artículo 134 constitucional, se refiere que uno de los objetivos de la reforma es lograr la imparcialidad de los servidores públicos respecto de la competencia electoral, y evitar que éstos hagan uso de su cargo para promover sus ambiciones personales en el ámbito político. Por ello expresamente se incorporó la obligación de suspender la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo de las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral; la prohibición de difundir propaganda personalizada de servidores públicos, y el deber de los servidores públicos de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que se encuentren bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la contienda.

Sobre este último tema, recientemente la Sala Superior emitió un par de criterios que modifican sustancialmente la línea jurisprudencial sostenida por el Tribunal Electoral en los últimos once años, y que generan una importante distinción entre los servidores públicos al servicio del Poder Legislativo y del Ejecutivo.

¿Cómo entender la imparcialidad en el legislativo?

El ocho de febrero de este año José Antonio Meade, entonces precandidato presidencial del PRI realizó una gira en el estado de Chihuahua. Al llegar al aeropuerto fue recibido por un grupo de legisladores y legisladoras federales y locales, quienes lo acompañaron a una rueda de prensa y posteriormente a un mitin del Comité Directivo Estatal del PRI. Derivado de lo anterior, el PAN presentó una queja ante el INE al considerar que los legisladores transgredieron el principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos al haber asistido a esos eventos en día y hora hábil.

En su momento, la Sala Especializada del Tribunal Electoral consideró que sí se acreditaba la infracción por lo que hace a un par de diputados federales, y a dos diputadas locales al haber asistido a un evento partidista en día hábil, sin que hubieran solicitado licencia para ello. No obstante, esa determinación fue impugnada nuevamente ante la Sala Superior, la cual emitió un nuevo criterio sobre el principio de imparcialidad.

De acuerdo con lo razonado en la sentencia , los servidores públicos del Legislativo tienen las mismas restricciones constitucionales que cualquier otro servidor público, en el sentido de que no deben utilizar recursos públicos ya sea humanos, materiales y/o económicos para influir en la contienda electoral. Sin embargo, según la Sala Superior, el Legislativo tiene una bidimensionalidad especial, ya que le compete la discusión de proyectos de ley en las sesiones del Congreso a partir de su afiliación o simpatía partidista y, por tanto, puede interactuar con la ciudadanía sobre la viabilidad de políticas públicas bajo cierta ideología política.

En ese sentido, para el Tribunal Electoral el hecho de que los legisladores concurran a un acto o evento proselitista en días y horas hábiles no implica por sí mismo una violación al principio de imparcialidad, en atención a las actividades que desempeñan.

¿Puede ser imparcial el ejecutivo?

En la misma sesión que se resolvió el caso de los legisladores, la Sala Superior también conoció de otro asunto en el que se controvertía la violación al principio de imparcialidad por parte de dos servidores públicos adscritos al Poder Ejecutivo. En abril de este año se trasmitió un spot con cobertura nacional en radio y televisión en el que aparecen, entre otras personas, Miguel Ángel Mancera Espinosa y Javier Corral Jurado hablando sobre Ricardo Anaya.

Derivado de lo anterior tanto el PRI como MORENA presentaron quejas al considerar que se había hecho un uso indebido de la pauta de radio y televisión y de recursos públicos.

La Sala Especializada resolvió el asunto, y consideró que no se transgredía el principio de imparcialidad con la aparición de esos servidores públicos en el promocional, ya que cuando se transmitió el spot, Mancera no tenía el carácter de servidor público, y Corral lo hizo en ejercicio de su libertad de expresión. Sin embargo, la decisión de la Sala Especializada fue revocada por la Sala Superior al estimar que, si bien el mensaje denunciado no solicitaba en forma expresa el voto a favor del entonces candidato presidencial Ricardo Anaya, ni aludía a su plataforma electoral, la simple aparición de los servidores públicos tuvo un impacto en la equidad de la contienda.

El criterio de la Sala Superior se construye supuestamente según las funciones de ejecución y mando del Poder Ejecutivo. A partir de ello, el Tribunal Electoral concluye que los servidores públicos adscritos al Ejecutivo deben tener una limitación más estricta ya que sus cargos les permiten disponer de forma directa de recursos humanos, financieros y materiales con los que cuenten la administración pública, y por la naturaleza de su encargo y posición relevante y notoria, tienen más posibilidad de influir en la ciudadanía con sus expresiones.

Así según lo razonado por la Sala Superior, este caso debe distinguirse del Legislativo, ya que los legisladores no tienen funciones de dirección y mando, sino que tienen a su cargo una función deliberativa como dimensión de la democracia representativa que generalmente se relaciona con la ideología correspondiente a un partido político.

Algunas consecuencias

Desde la reforma electoral del 2007, y ante la ausencia de una ley reglamentaria que establezca cómo debe entenderse el principio de imparcialidad o neutralidad en el servicio público, el Tribunal Electoral ha venido construyendo una línea jurisprudencial relativamente consistente respecto de la asistencia de los servidores públicos a actos proselitistas.

Los primeros criterios consideraban que la sola presencia de los servidores públicos en actos proselitistas transgredía ese principio; posteriormente, se flexibilizó la postura permitiendo que se pudiera acudir a esos eventos en días inhábiles; luego en días hábiles pero fuera de la jornada electoral y, posteriormente, se consideró que no era válido que los servidores públicos asistieran a eventos proselitistas en días hábiles aún con licencia.

En todos estos casos, la línea jurisprudencial del Tribunal Electoral se ocupó de las circunstancias relacionadas con la asistencia a determinados eventos, es decir, si se trataba de días hábiles o no, con permiso o licencia, dentro o fuera de la jornada laboral etc. No obstante, en los asuntos antes reseñados se da un paso adicional, y con independencia de las circunstancias que envuelven a cada caso, la Sala Superior asume una postura novedosa a partir de las funciones que realizan los servidores públicos.

De manera tal, que derivado de la naturaleza del encargo, si es del Ejecutivo o del Legislativo, se podrá construir una presunción legal, de que determinado servidor público está o no violando la Constitución con su asistencia a un evento partidista.

No obstante, como bien lo refirieron los magistrados disidentes del criterio mayoritario, el texto constitucional no distingue entre los servidores públicos del Ejecutivo y del Legislativo. Por otra parte, el argumento mayoritario en el sentido de que los servidores públicos del Ejecutivo siempre tienen mayor visibilidad que aquellos en el Legislativo es endeble ya que el Poder Legislativo, debido a sus labores de gestión está en constante acercamiento y comunicación con la ciudadanía que representa.

Asimismo, no parece corresponder con la realidad la afirmación de que únicamente el Legislativo a través de la ideología o programas partidistas tiene una bidimensionalidad especial que le permite que en ejercicio de su función pública tengan un acercamiento a labores partidistas. Es decir, los servidores públicos que son electos en el Ejecutivo también pueden ser postulados por los partidos políticos y, por tanto, también pueden imprimir esa ideología o programas partidistas en la administración pública.

En todo caso, se trata de una distinción relevante que impactará en los siguientes procesos electorales ya que los servidores públicos pertenecientes al Ejecutivo enfrentarán mayores limitaciones que aquellos en el Legislativo, a partir de una distinción “controversial” respecto de la naturaleza de sus funciones y el alcance de sus facultades.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Decreto que reforma los artículos 21, 85, 97, 108, 116, 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución.

2 Ver. SUP-REP-162/2018, SUP-REP-165/2018, SUP-REP-166/2018 y SUP-REP-167/2018 Acumulados.