El presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, anunció que será realizada una consulta popular durante el 24 y 25 de noviembre de 2018, sobre la construcción del tren Maya. Al mismo tiempo declaró que en caso de aprobarse “las primeras obras inicia[rían] el 16 de diciembre.”1 Este ejercicio de consulta, sería una réplica de la previamente instrumentada en relación a continuar o no la construcción del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México. Esta consulta previa fue seriamente criticada por diversos especialistas, al darse cuenta de los profundos vacíos, así como la ausencia de mecanismos efectivos que garanticen que fue realizada con las salvaguardias legales de transparencia, rendición de cuentas, entre otras medidas fundamentales para ser considerada un verdadero procedimiento de democracia directa.

Sin embargo, en el caso del tren Maya, aunado a las problemáticas que la consulta envuelve en sí mismo, el mayor reto del Estado mexicano estará centrado en las violaciones del derecho a la consulta y consentimiento previo. Estos problemas van en conexión con el derecho a la propiedad colectiva de los pueblos y comunidades indígenas que se verán afectadas por dicho proyecto.

Recientemente, diversas comunidades indígenas han advertido que un proyecto de esa magnitud, cuyo trazo abarca los estados de Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Tabasco y Chiapas, afectaría de manera significativa al medio ambiente de la región2 y, además, no estaría concebido para asegurar la inclusión de las propias visiones de desarrollo de los pueblos indígenas. De acuerdo a un estudio preliminar, por lo menos 20 comunidades indígenas serían afectadas por el trazo del tren maya a lo largo de casi 500 kilómetros de recorrido por el estado de Campeche.3

Estas denuncias se encuentran en consonancia con lo que la Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU, Victoria Tauli-Corpuz, ha sostenido en una reciente visita a México, al hablar sobre los impactos que genera la construcción de megaproyectos sin una consulta previa. Al respecto, la Relatora enfatizó que estos aumentan “el riesgo de despojos, enfrentamientos y desplazamientos forzados”.4

En este punto cabe precisar que de ninguna manera debe pensarse que un procedimiento de consulta popular, aun cuando esta sea hecha conforme a la ley y con todas las garantías posibles, puede sustituir de modo alguno a la obligación que las autoridades tienen de consultar los proyectos que podrían tener algún grado de susceptible afectación a los pueblos indígenas. Mientras la consulta popular es un procedimiento previsto por el artículo 35 de la Constitución federal, la consulta previa de los pueblos indígenas es un derecho fundamental contemplado por el artículo 2º del mismo ordenamiento.

Cabe recordar que el derecho a la consulta, además de funcionar como una salvaguarda específica del derecho a la propiedad colectiva, es un principio general del derecho internacional de los derechos humanos.5 El artículo 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) contempla como deber de los Estados el realizar consultas “a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas, susceptibles de afectarles directamente”. Esta misma cuestión fue recogida por la Declaración de los Pueblos Indígenas que, en su artículo 19, establece que:

[l]os Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.6

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege la estrecha vinculación que los pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como con los recursos naturales de las mismas y los elementos incorporales que se desprendan de ellos. Entre los pueblos indígenas y tribales existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad.7 De la misma manera, dicha Corte ha establecido que:

Cuando se trate de planes de desarrollo o inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio [indígena], el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar [al pueblo], sino también debe obtener el consentimiento previo, libre e informado de éste, según sus costumbres y tradiciones.8

En tal sentido, debe subrayarse que el tren Maya, al ser un proyecto que por sus características puede considerarse de gran escala,9 cuenta con mayores exigencias para el Estado. Para que un proyecto de extracción, de desarrollo o a gran escala no implique la denegación de la subsistencia de un pueblo o comunidad indígena, el Estado debe asegurar al menos las siguientes medidas: a) debe efectuar un proceso adecuado y participativo que garantice el derecho a la consulta del pueblo indígena, en particular, entre otros supuestos, en casos de planes de desarrollo o de inversión a gran escala; b) la realización de un estudio de impacto social y ambiental; y c) compartir razonablemente los beneficios que se produzcan de la explotación de los recursos naturales o de la obra, según lo que la propia comunidad determine y resuelva según sus costumbres y tradiciones.10

Ante este nivel de estándares de protección que el Estado mexicano debe seguir; adicionalmente, se tiene que asegurar que cualquier consulta cumpla con su carácter previo, libre, informado, culturalmente adecuado y de buena fe. Sin embargo, el gobierno electo, que será encabezado por López Obrador, no parece estar consciente que, de acuerdo a las normas de derechos humanos, no debería tener como supuesto que el proyecto del tren Maya necesariamente fuera a realizarse, pues, la decisión final de llevar acabo o no el proyecto debería estar sujeta al resultado de la consulta y consentimiento de las comunidades indígenas. Partir de esta premisa es fundamental para estar en condiciones de realizar un proceso que estableciera un ambiente de confianza entre las partes.

Otro elemento clave para la construcción de un clima de confianza, constituiría la realización de estudios previos de factibilidad, impacto ambiental y/o socio-cultural del proyecto en cita; sin embargo, no existe información sobre la realización de tales estudios. La parte más grave se encuentra al demostrar la invisibilización que los pueblos y comunidades indígenas han sufrido dentro del contexto de este proyecto. En suma, a pesar de que el próximo gobierno de la República ha considerado que la aprobación del proyecto del tren Maya debe ser motivo de una “consulta popular”, olvida que al mismo tiempo estaría incumpliendo con una obligación constitucional y convencional, al no implementar un mecanismo adecuado de consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas que podrían resultar afectados.

La preservación y protección de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas debe ser un tema prioritario, habida cuenta de la existencia de un contexto de profunda desigualdad, pobreza y discriminación hacia los pueblos indígenas en México. Las autoridades del próximo gobierno federal deben prestar mayor atención a la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas, focalizando sus esfuerzos en desarrollar una perspectiva intercultural como política transversal. De lo contrario, si no se garantizan con efectividad los derechos más elementales de pueblos indígenas, como la consulta previa y el derecho a sus territorios -entre otros- la propia pervivencia cultural de las comunidades correría un serio peligro, debilitando profundamente sus aspiraciones y formas propias de vida.

Alejandro Díaz Pérez. Licenciado en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo; master en Gobernanza y Derechos Humanos, Universidad Autónoma de Madrid, España; especialista en Derechos Humanos y Master en Derecho Constitucional, Universidad de Castilla-La Mancha, España. Ex visitante profesional en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Twitter @AlexDiaz_1


1 Cfr.Consulta para Tren Maya será este mes; pero las obras iniciarán el 16 de diciembre”, Animal Político, 12 de noviembre de 2018.

2 Cfr.El Tren Maya: sin consulta, atropello a las comunidades indígenas”, Contralínea, 17 de octubre de 2018.

3 Cfr.Tren afectaría al menos 20 comunidades de Campeche”, La Jornana Maya, 30 de septiembre de 2018.

4 ONU. Informe de la Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de, Victoria Tauli-Corpuz, A/HRC/39/17/Add.2, 28 de junio de 2018, párr. 31.

5 Corte IDH. Caso Pueblo Indígena Kickwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012, párr. 164.

6 Asamblea General de las Naciones Unidas, “Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, Naciones Unidas. p. 7.

7 Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs Nicaragua. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001, párrs. 148 y 149.

8 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Suriname. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007, párr. 134.

9 Existen criterios objetivos, con el fin de determinar si un plan o proyecto puede ser considerado de gran escala; por un lado “las características del proyecto que determinan su magnitud o dimensión, y de otro, al impacto humano y social de la actividad teniendo en cuenta las circunstancias particulares del pueblo indígena o tribal afectado. Cfr. CIDH. Informe “Pueblos Indígenas, comunidades afrodescendientes y recursos naturales: protección de derechos humanos en el contexto de actividades de extracción, explotación y desarrollo”. 2015, párrs. 186 y 188.

10 Corte IDH. Caso Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de octubre de 2015, párr. 156.