¿Cuál es el problema de fondo?

Si juntamos los dos problemas enunciados: la tendencia hacia la centralización y varios regímenes federales que coexisten en una argamasa institucional sin mucha consistencia, lo que sucede es que se crea un problema mayor. Para decirlo rápido, no queda claro quién debe hacer qué y hay grandes tramos de responsabilidad inmersos en un vacío de autoridad.

Uno de los ejemplos que mejor retrata esta situación –y que es de suma actualidad e importancia- es lo que pasa actualmente con la seguridad pública y con parte del debate de la Ley de Seguridad Interior.

Cuando en los noventas se federalizó el combate al narcotráfico como un delito que debía abordarse desde una lógica de seguridad nacional, las Fuerzas Armadas quedaron facultadas para combatir este delito. Es decir, el combate al narcotráfico dejó de estar en la órbita de la seguridad pública, esto es, de los estados y municipio. Y en la medida que fue creciendo el fenómeno del crimen organizado, con su respectivo despunte en el 2006, las fuerzas federales fueron desplegándose a lo largo y ancho del territorio nacional y a tener presencia permanente en ciertos territorios, de facto sustituyendo a las corporaciones policiacas estatales y municipales. Es en ese momento donde se empieza a desbordar la función del ejército, ya que, debido a necesidades de hecho, se inmiscuyen en tareas de seguridad pública. Al hacer lo anterior se genera un incentivo perverso para que estados y municipios posterguen la profesionalización de sus cuerpos policiacos.1 La lógica de los gobernadores fue –y sigue siendo- esta: “si ya lo hace el Ejército o la Marina, para qué invierto en mis propios policías”.

El problema es gravísimo, las Fuerzas Armadas no deben, bajo ningún concepto, participar en tareas de seguridad pública, esto es, de prevención de delitos del orden común. Los soldados no deben detener un robo de casa-habitación. Si acaso deben desplegarse en las entidades federativas para coadyuvar en materias de seguridad interior –muy bien delimitadas material y temporalmente- cuando las instituciones locales se encuentren rebasadas institucionalmente, tal y como señala la controversial –muy controversial- Ley de Seguridad Interior, que recién fue declarada inconstitucional por la SCJN.

Otro ejemplo de este galimatías legal es la cantidad de convenios que se celebran entre los tres niveles de gobierno. La celebración de convenios “entre estados; entre estados y municipios, entre un estado y la Federación; entre municipios y la Federación, o entre municipios”,2 en teoría, permitirían aplicar un esquema de cooperación o relaciones gubernamentales. Pero una mirada somera deja ver el problema que esto acarrea: un pluralismo normativo y operativo difícil de asir. Cada municipio y cada entidad tienen distintas funciones de las que se encarga la Federación y esto ha generado un resultado paradójico:

el intento de avanzar hacia un esquema cooperativo, donde se pudieran atribuir nuevas competencias a las instancias locales, más bien ha intensificado el proceso centralizador, ante la falta de capacidad para ejercerlas en la esfera más cercana al ciudadano. Por la complejidad de los problemas y la marcada disparidad entre ámbitos de gobierno, nuestro esquema federal empezó a enfrentar las disfunciones que con frecuencia aquejan al Estado unitario: sobrecarga, saturación, distanciamiento, pérdida constante de la visibilidad de la responsabilidad política de los funcionarios federales por la lejanía que generan frente a la sociedad”.3

Y el mismo enredo jurídico surge si analizamos los diferentes sistemas nacionales, como el de seguridad pública o protección civil.

Ante esta situación: ¿el correctivo de AMLO con los súper-delegados se justifica?

En principio me inclino a pensar que sí, siempre y cuando se actualicen varias hipótesis. Me explico. Los delegados federales se crearon con la Ley de la Administración Pública Federal en 1976. Los delegados son precisamente eso: funcionarios que tienen delegadas ciertas atribuciones que pertenecen a la autoridad central. Son los representantes –con poder normativo y/o presupuestal- del titular del ramo o la dependencia federal en las entidades federativas.

El problema es que en ésta, como en muchas otras materias, se llegó a un exceso sin un proyecto claro. Hoy existen más de 2,300 delegaciones a nivel nacional. En Jalisco, por ejemplo, existen ochenta delegados federales. Sí, ochenta. La razón es que no solo las Secretarías tienen delegados, sino todo el gabinete ampliado y varios programas federales. Tal es el caso de PROSPERA o de CONAFE. Lo que pasa en la realidad es que muchos delegados son prácticamente ornamentales. En primer lugar, no tienen nada delegado, es decir, sus facultades normativas son de representación (sirven para firmar convenios de colaboración y algunas otras funciones) y, más aún, no tienen facultades ejecutivas, pues no manejan presupuesto. Su tarea se ciñe a “vigilar” o “implementar” correctamente los programas federales en la entidad y administrar los servicios que puede llegar a prestar la federación en su territorio. Es decir, muchos son realmente gestores de programas del gobierno federal, lo cual, si bien no es un vicio en sí mismo, sí debe dar pie a una revisión de su función.

Y eso, por lo menos formalmente, es lo que busca una parte de la propuesta de AMLO y MORENA: revisar el actual esquema de la presencia federal en los estados mediante un ejercicio que resulte en propuestas concretas para hacerlo más eficiente (claro, con el asegún de la creación de los “súper-delegados”, pero déjenme abordar ese tema más adelante)

La iniciativa presentada por Mario Delgado para reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal4 pretende instaurar un método de revisión del actual esquema de representación de la federación en los estados. En primer lugar, las delegaciones no desaparecen como tal, sino que pasan a ser “Oficinas de Representación”, que seguirán adscritas a su respectiva entidad o Secretaría. En segundo lugar, a éstas se les encomienda la tarea de presentar al Titular del Ejecutivo –es decir, directamente a AMLO-, en un plazo de 180 días, un “análisis de costos y beneficios sobre la necesidades y viabilidad de mantener determinadas oficinas de representación, en virtud de los trámites y servicios que otorgan a la ciudadanía”.5

Lo anterior se me hace sano. Las 2,300 delegaciones federales, que ejercen más de 5,300 atribuciones legales, deben ser sometidas a una amplia revisión administrativa. Algunas de ellas deben mantenerse (no importando el rótulo de quien se encuentre al frente, puede ser “Representante”, “Coordinador”, “Titular”, etcétera) pues su presencia es fundamental para la vida cotidiana de millones de personas. La operación eficaz de ciertas dependencias federales en las entidades, como el IMSS, el ISSTE, la SAGARPA, la SEDESOL, SCT, PGR, INFONAVIT y algunas otras, son de suma importancia, ya sea porque manejan programas sociales de impacto directo en la población, o servicios de salud o de seguridad muy significativos. Al frente de éstas, o de algunos de sus programas, convendría nombrar a personal especializado –un médico en el IMSS, un ingeniero en SCT- y despolitizarlas de tajo. Otras deberían minimizarse en aras de hacer más eficientes sus procesos, pienso en SRE para la expedición de pasaportes, o en la CONDUSEF en lo que respecta a la resolución de quejas. Y otras deberían fusionarse en meras oficinas de gestión. El problema del modelo actual es que hay muchos delegados, que sirven para hacer favores políticos, y que pasan más su tiempo engrosando las gradas para asistir a los distintos eventos políticos –a los que siempre asisten las mismas personas y donde se encuentran las mismas palmas aplaudiendo- y coordinando las visitas de sus jefes a la entidad.

Pero, si esto es lo que realmente se pretende con la iniciativa de ley, ¿por qué se criticó tanto la medida? Porque lo que trascendió en medios fue que “todas las delegaciones federales iban a desaparecer”, sin embargo, no desaparecen tal cual, sino que se transita a otro modelo, en principio, más eficaz.

Dicho esto, cuestión distinta es la creación y nombramiento de los “súper-delegados” cuyo nombre oficial será el de “Delegados de Programas para el Desarrollo”. Éstos dependerán de un coordinador federal, y estarán adscritos a la Oficina de la Presidencia de la República. Según la iniciativa, coordinarán las acciones entre las autoridades estatales y municipales y el Ejecutivo federal; verificarán las acciones estratégicas en materias prioritarias, y llevarán a cabo la supervisión del debido cumplimiento en la prestación de servicios y de trámites a cargo de las dependencias y entidades federales, en las entidades federativas.6 Asimismo, en el articulado de la iniciativa se dispone que todas las dependencias responsables de ejecución de programas sujetos a reglas de operación deberán “informar, respecto de los programas atinentes a la respectiva Delegación de Programas para el desarrollo”.

Es decir, a lo que vaya a quedar de la burocracia federal en los estados –ya sea a través de Oficinas de Representación u otra figura- sí se le impone una instancia supra-ordenada a la que tendrán que obedecer. Veo dos posibles escenarios. En un horizonte meramente administrativo, es prácticamente imposible que los “súper-delegados” trastoquen la totalidad de la relojería administrativa. Son tantos los programas, tantas las reglas de operación, que tendrán que confiar en la burocracia que quede simplemente para el funcionamiento normal de los programas federales en las entidades federativas. Ahora bien, lo que sí cambia es el horizonte político. Durante este sexenio a los delegados federales los coordinaba el Delegado de SEGOB en la entidad. Él convocaba a reuniones plenarias, él le daba seguimiento a los temas prioritarios entre los delegados, él acordaba a nombre de todo el gobierno federal con las autoridades estatales y municipales en ciertos temas, etcétera. El problema –que a la vez podía ser virtud- es que no tenía dientes. Es decir, fuera del ascendente político y moral frente a los demás funcionarios federales, no había una subordinación normativa de los demás delegados hacia él.

La propuesta de MORENA sí supedita formalmente a toda la burocracia federal de los estados al “súper-delegado”. Habrá que ver cómo operarán en la realidad. Un escenario es que politicen al máximo su trabajo y choquen, no sólo con el gobernador de la entidad, sino con miembros del gabinete cuyos brazos en las entidades serán sus representantes –que, insisto, seguirán existiendo- y sus medidas de eficacia laboral serán el éxito de la implementación de programas en el territorio nacional. Si su trabajo se ciñe a crear una base política electoral y a un proyecto personal sin asumir su responsabilidad en el cambio que se pretende instaurar, esto puede pasar. Otro escenario, el deseable, es que vean y dimensionen la enorme oportunidad que tienen enfrente. Ellos pueden ser los funcionarios que empiecen a ordenar el caos administrativo que impera en la implementación de muchas políticas públicas federales: pueden trazar rutas, acordar prioridades con las entidades y darles seguimiento de cabo a rabo. Su función será política, sin duda, pero lo pueden hacer bien o mal, como todo en la vida.

Todo lo anterior, ¿es una medida centralista, como se ha denunciado?

En estricto sentido, no. Si el federalismo y el centralismo son fórmulas de distribución del poder en un territorio determinado, esta medida no altera las facultades ya distribuidas entre federación y estados. Las facultades que tendrán los súper-delegados se ceñirán a lo ya normativamente existente. Lo que hay es un cambio en la forma en que se relacionan las entidades federativas con la federación. Si los gobernadores antes se entendían con los miembros del gabinete, ahora lo harán con los súper-delegados; si antes los acuerdos que se tomaban en el centro del país aterrizaban a nivel local de acuerdo a la lógica del gobernador; ahora se tomarán de la mano del súper-delgado y de acuerdo también a sus prioridades, sumado que éste último ahí estará, en el estado, cerca de las autoridades locales y –espero- vigilante.

En eso tienen razón en lo que señalaron Gibrán Ramírez7 y Luis Godoy8 en sus textos sobre el tema: la decisión es, a la vez, política, (Ramírez) y puede tener la virtud de hacer más eficiente el aparato burocrático federal en beneficio de las propias entidades federativas (Godoy). Sin embargo, el lado luminoso de la propuesta puede caer en lo que bien señaló Jesús Silva-Herzog Márquez:9 en la mera la tentación electoral. Si, como dice Godoy, las aspiraciones políticas de los súper-delegados los llevan a hacer una excelente labor, enhorabuena. Esto exige una actitud de responsabilidad política pocas veces vista en nuestra historia. Ojalá no tenga razón Silva-Herzog Márquez y sí Godoy. Ya veremos.

¿Cómo podemos, entonces, mejorar nuestro federalismo?

En suma: el caos impera en nuestros federalismos. Aunque eventualmente uno puede desentrañar un mecanismo general para saber quién hace qué, el resultado no es nada venturoso. Arroja un laberinto normativo sumamente complejo y cambiante de acuerdo a la materia de que se trate.10 Y si bien uno puede conocer las facultades propias de cada orden de gobierno, lo cierto es que hay grandes tramos competenciales totalmente inoperantes, ya sea por falta de conocimiento, por falta de capacitación, o por falta de recursos.11

Faltan muchas cosas por hacer. Lo primero es reconocer la magnitud del problema. No se trata solo de una distribución de facultades, sino de una forma de ejercer el poder y de implementar las políticas públicas que tienen efectos enormes en la vida de la gente. Se trata de rediseñar la forma en que nos organizamos como país y de cómo se gastan nuestros recursos para que haya un mínimo de justicia social. Debemos entender que el federalismo, hoy en día, es el problema más acuciante en cuanto recursos públicos se refiere y en cuanto al éxito o fracaso de los programas sociales que buscan igualar materialmente a nuestra desigual sociedad. Mientras los gobiernos estatales no asuman su responsabilidad fiscal y sigan dependiendo, en su mayoría, del gobierno federal, el actual sistema seguirá empeorando. Mientras el gobierno federal siga centralizando funciones sin respaldar con recursos y capacitación a los mecanismos de coordinación, el cooperativismo federal seguirá siendo una quimera. Mientras el poder legislativo siga sin legislar, sin orden ni concierto, sin un mínimo de técnica legislativa y un racional claro, no hay mejoría posible. No nos damos cuenta que en la incertidumbre jurídica, la arbitrariedad política echa raíces. El caos normativo es el caldo de cultivo para la irresponsabilidad política. Si los particulares, y gran parte de las autoridades, no entienden qué les ordena la ley, nadie asumirá la responsabilidad que le corresponde y seguiremos viviendo en un estado de anomia. Como dice Cossío: “debe haber calidad técnica en la formulación de las normas […] cada norma tiene que distinguir bien a quién debe aplicarse, a quién sancionar y con qué proceso”.12 Cuestión básica, pero que olvidamos muy a menudo.

Hay quienes sostienen que deberíamos de establecer ya sea legislativamente o jurisprudencialmente un principio que ayude a ordenar el sistema federal. Se habla mucho del principio de subsidiariedad  bajo el argumento de que deben atribuirse las facultades necesarias al nivel de gobierno que mejor esté en posibilidad de hacer realidad una política pública ahí donde sea necesario.13 No estoy de acuerdo con esta postura. Pienso, junto con Mejía, que los principios son esquemas de síntesis conceptual que irradian una dinámica para destrabar conflictos que se den en sistemas que sigan una lógica medianamente consistente y coherente.14 En México nuestro sistema está lejos de ser así. Lo primero que necesitamos es insertar un orden mínimo en el sistema de fuentes, definir de una vez por todas nuestros distintos tipos de leyes (generales, de bases, de coordinación, orgánicas, reglamentarias, y ordinarias) y ordenarlas y  sistematizarlas materialmente. Asimismo, debemos revisar los esquemas existentes de coordinación y eliminar lo que no sirva. Existen autoridades que son miembros de más de una veintena de sistemas, entre nacionales, de coordinación o de planeación. Todo esto se debe ordenar y debe girar en torno a la implementación de las políticas públicas que se quieran implementar. Es el sistema el que debe adecuarse a la política pública, no al revés. A partir de ahí deben crearse los puntos de contacto, de coordinación entre los distintos niveles de gobierno para su mejor implementación, siempre teniendo en mente que al final debe optimizarse el derecho fundamental que está detrás de la medida. Es decir, lo primero que debemos hacer es ordenar la casa, ya después se podrá pensar en un principio que nos ayude a remediar los conflictos que se den dentro de ella.

Y, por último, y no hay que dejar de insistir en esto, no hay esquema federal posible sin una corresponsabilidad política de las autoridades locales. Si el correctivo de AMLO sirve para cambiar la relación y los obliga a reestructurar sus obligaciones, servirá de mucho. Esa medida, aunada a la austeridad presupuestal que se ha anunciado, debería de llevar a los gobiernos estatales a repensarse en términos financieros y políticos. Lo más seguro es que la lógica del reparto federal hacia los estados, cambie y reciban menos recursos. Ojalá esto los lleve, de una vez por todas, a tomar el toro por los cuernos y empezar a recaudar por su cuenta, es decir, a gobernar.

El otro federalismo posible es uno que se redefina desde lo local, pero eso pasa por saberse parte de algo más grande que un sexenio o un proyecto político. Pasa por saberse servidor público con la posibilidad de transformar la realidad de un país resquebrajado. Éste es el reto mayor de la 4T. Vaya reto.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile.


1 Intervención del Senador Roberto Gil Zuarth en el pleno del Senado de la República.

2 Manual de Derecho constitucional, p. 246

3 Manual de Derecho Constitucional, p. 259.

4 Iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la ley orgánica de la administración pública federal, a cargo del diputado Mario Delgado Carrillo, del grupo parlamentario de Morena.

5 Ibídem, p. 12

6 Ídem, p. 10 y 11.

7 Ramírez Gibrán, “Disculpen las molestias, esto es un cambio de régimen” 15/08/2018.

8 Godoy, Luis, “La tensión centralista y federalista de López Obradornexos, 16/08/2018.

9 Silva-Herzog, Jesús, “h32 Maximatos”, 13/08/2018.

10 Ver el proceso que enuncian Mejía y Rojas, p. 197, 198, y 199 y lo expuesto por el Ministro Laynez en su proyecto de sentencia en el asunto de la constitucionalidad de la Constitución de la CDMX que recoge lo dicho por la SCJN en la materia anteriormente.

11 Manual de Derecho Constitucional, p. 261.

12 Cossío, José Ramón, “Fracturas legales, contradicciones del estado de derecho mexicano”, en  ¿Y ahora qué? México ante el 2018, Debate, México, 2017, p. 59.

13 Sánchez de Tagle, Gonzalo, Constitución de la Ciudad de México, Federalismo e Instituciones (Pendiente de publicación)

14 Cfr. Mejía, Raúl, “El desorden federativo, un laberinto bien construido”, en  ¿Y ahora qué? México ante el 2018, nexos, Debate, pp. 67-79