La democracia es un proceso complejo. Quizá sea esa complejidad el causante de mucho del descontento que la rodea. Conforme ha ido evolucionando la sociedad nos hemos dado cada vez más reglas, más procesos que norman la forma en que se deben tomar las decisiones públicas y eso —a veces— desespera, desconcierta, frustra. Por tanto, como bien dice José Woldenberg, “no es extraño entonces que aparezcan y reaparezcan las voces que añoran la ‘velocidad’ y la ‘eficiencia’ del pasado”,1 esto es, de esa simpleza que traen aparejadas las decisiones que no se sujetan a un conjunto de reglas predeterminadas.

Acaso el proceso más representativo en una democracia es aquel que hemos construido para crear leyes: el proceso legislativo. Éste no es otra cosa que un conjunto de pasos que deben seguirse por los miembros de los órganos representativos para emitir un cuerpo normativo general, abstracto y, sobre todo, obligatorio. Esos pasos se encuentran, a su vez, en varias normas tanto legales como constitucionales que los legisladores deben seguir. Uno pensaría que los legisladores serían los primeros interesados en cumplir su normativa, pero no, no es así. Es conocido que el proceso legislativo es normalmente desaseado, lleno de mañas para sorprender políticamente a los adversarios, y donde se emplean tácticas de cuestionada legalidad. De hecho, hay precedente de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la que se establece que las violaciones formales al procedimiento legislativo sólo devendrán en la inconstitucionalidad de la norma emitida, si tales violaciones “trascienden de manera fundamental a la norma misma”.2 El criterio que se ha seguido consiste en básicamente considerar que no importa cuántas violaciones reglamentarias, legales y constitucionales se hayan producido en el procedimiento legislativo si, al final, el pleno de la Cámara respectiva vota el proyecto de ley por la mayoría que se requiere. La votación en el pleno de cierta manera subsana todos los vicios formales previos.

Ilustración: Fabricio Vanden Broeck

Esto parece que está a punto de cambiar y para bien.

Hace unos días se hizo público el proyecto del ministro Alberto Pérez Dayán en donde propone declarar inconstitucional la totalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP) que emitió el Congreso de la Unión, el 5 de noviembre de 2018, precisamente, porque considera que las violaciones al procedimiento legislativo fueron graves.3 Y es que realmente fueron gravísimas. Veamos.

Hagamos un poco de memoria. En el 2009 se reformó el artículo 127 constitucional en donde se establecieron algunas directrices para la fijación de las remuneraciones de los servidores públicos. Entre otras cosas, se estableció que ningún servidor público podía ganar más que el presidente de la República. Asimismo, se facultó al Congreso de la Unión para legislar en la materia, esto es, para que aprobara una ley a efecto de regular las remuneraciones de los servidores públicos y hacer realidad el mandato constitucional. Pasaron dos años y fue hasta el 2011 cuando se aprobó una iniciativa de LFRSP en el Senado y se envió, ya como minuta, a la Cámara de Diputados para su aprobación. Otra vez pasaron los meses, los años, y nada.

Llega el 2018 y gana Andrés Manuel López Obrador la presidencia de la República, con la bandera de la austeridad por delante y una cómoda mayoría parlamentaria. Una de sus principales promesas de campaña fue la disminución de los sueldos de toda la administración pública federal. Empieza la legislatura correspondiente y, claro, la aprobación de la ley respectiva se convirtió en una prioridad legislativa. El 5 de noviembre del 2018 se publica en el Diario Oficial de la Federación la reluciente LFRSP. Pero, oh sorpresa, nuestros legisladores olvidaron una máxima de la vida: no sólo hay que hacer las cosas, sino que hay que hacerlas bien.

Resulta ser que nuestros legisladores no presentaron una nueva propuesta de ley sino que revivieron la minuta que dormía el sueño de los justos en la Cámara de Diputados desde 2011. En otras palabras —no sé si por impericia, flojera, o las dos cosas— se quisieron ahorrar la elaboración de una nueva iniciativa de ley, y de la discusión respectiva en la Cámara de Senadores, sacaron del cajón la minuta y la sometieron a votación en el pleno de la Cámara de Diputados y tan tan.

Nada más que se les olvidó que no se mandan solos. Como legisladores tienen que seguir lo que dicta la Constitución y las leyes respectivas sobre el proceso legislativo. ¿Y qué dicen sobre esto?

En primer lugar, uno de los principios rectores del proceso legislativo (artículo 72 constitucional) es el que las iniciativas deben discutirse de manera sucesiva entre una Cámara y otra para que la deliberación no pierda continuidad. Aquí pasaron, nada más y nada menos, que 7 años entre una y otra discusión.

En segundo lugar, el reglamento de la Cámara de Diputados establece que toda minuta debe ser dictaminada antes de subir al Pleno, es decir, debe recibir una opinión técnica favorable por parte del órgano especializado antes de que se vote por la totalidad de los miembros de la Cámara. En este caso, los legisladores subieron al pleno la minuta sin dictamen previo, incumpliendo la normativa legislativa. Asimismo, el reglamento dispone que todas las iniciativas o minutas deberán discutirse durante el periodo de sesiones que se presenten y sólo habrá oportunidad de solicitar una prórroga. En teoría, entonces, debería haber discutido en el 2012, como máximo. Aquí se discutió hasta 2018.

Las violaciones quedan clarísimas. Ahora bien, ¿son tan graves como para invalidar la ley? Por supuesto que sí. Las normas que rigen el proceso legislativo no son ornamentales, sino que protegen un valor fundamental: la deliberación democrática. En las democracias constitucionales actuales se debe discutir, debatir, dialogar, no por una cuestión tan solo de forma, sino porque se parte de la premisa de que la deliberación enriquece el producto de la deliberación misma. Carlos Santiago Nino lo dice de forma muy clara: “el diálogo es el mecanismo a través del cual la democracia convierte las preferencias autointeresadas en preferencias imparciales”.4 De esta manera, a través de la deliberación, se le da cabida a la pluralidad política, se toman en cuenta otras posiciones, salen a relucir detalles que antes no veíamos, justificamos de mejor forma nuestra posición ante los demás lo que implica un ejercicio de reflexión individual y colectiva, y, sobre todo, si estuvimos inmersos en el debate y nuestra participación se tomó en cuenta, tendremos mejores razones para acepar el resultado; dicha aceptación voluntaria es el basamento de la justicia política.

Cuando no se le da continuidad al debate, se tardan más de siete años en seguir los pasos legislativos, se omite la participación de una Cámara (para efectos prácticos esta iniciativa no fue discutida por el Senado) y de la Comisión respectiva, se viola todo el procedimiento legislativo y se destruyen los consensos que pueden surgir de la deliberación democrática.

Espero que este proyecto se vote a favor por el Pleno, se cambie el criterio que normalmente ha seguido la Corte en el tema, y lleve a que la actual mayoría parlamentaria haga bien su trabajo y no legisle al vapor. Lo vamos a necesitar.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Candidato a Doctor en Derecho por la Universidad de Chile. Panelista en el programa Punto y Contrapunto de Foro TV. Twitter: @MartinVivanco


1 Woldenberg, José, “Cartas a un joven desencantada con la democracia” Sexto Piso, México, p. 52.

2 http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/920/920232.pdf

3 Sólo me centraré en este punto, aunque el proyecto también declara varias normas inconstitucionales por razones particulares.

4 Nino, Carlos Santiago, “La Constitución de la Democracia Deliberativa”, Gedisa, p. 203.