La sentencia de la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, en la que la Suprema Corte se pronunció sobre la constitucionalidad e invalidez de diversas normas de la Constitución de la Ciudad de México -en realidad, se trata de la segunda sentencia, porque en la primera resolvió solo cuestiones electorales- se refiere a dos temas de enorme relevancia para el federalismo de los derechos humanos, el principio de progresividad y su fuerza expansiva. Aun y cuando analiza otros temas igualmente importantes, en este texto solo analizaré la facultad de las entidades federativas para ampliar o reconocer derechos humanos, así como la posibilidad de establecer mecanismos de protección o control constitucional local.1

En efecto, en esta sentencia la Corte fue insistente en hacer una distinción entre el parámetro de regularidad constitucional y los medios de control. El primero es el que se refiere a los derechos humanos en sí mismos considerados, formal y materialmente constitucionales. En el segundo caso, se trata de los mecanismos de eficacia o garantías secundarias de control. Si bien esta separación conceptual es útil y, en ocasiones, evidente; resulta ser una distinción forzada para efectos del análisis en la realidad. Es así, porque parámetro y medios se presuponen recíprocamente. Se puede afirmar que en términos de eficacia resulta inconsecuente el uno sin el otro. En todo caso, como se verá, parte de la responsabilidad de esa confusión se ha originado por la propia Suprema Corte.

Ilustración: Víctor Solís

Parámetro de regularidad constitucional

Por lo que hace al reconocimiento de derechos humanos por parte de las entidades federativas, en esta acción de inconstitucionalidad 75/2015, la Corte resolvió que el parámetro de regularidad constitucional no se encuentra disponible para los estados, señalando que las constituciones locales no pueden regular la forma en que los tribunales locales controlan el parámetro. Por su parte, la mayoría de los ministros precisaron que las entidades federativas no pueden afectar el contenido o núcleo esencial del parámetro de regularidad y, en consecuencia, tienen vedado introducir definiciones específicas respecto a derechos humanos cuyo contenido y alcance se encuentre ya delimitado por el propio parámetro. Aquí se halla una precisión sutil, porque los constituyentes locales no pueden redefinir a los derechos humanos, pero sí pueden ampliarlos y desarrollarlos.

Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 36/2015 se estableció que la reglamentación de los derechos humanos compete tanto a la federación como a los estados. Es decir, se trata de una concurrencia pura. Además, que los derechos humanos usualmente están referidos normativamente como principios, por lo que requieren que a través de normas generales se les dote de contenido para cumplirse en la mayor medida posible. Así, no es exclusivo del poder revisor de la Constitución, sino que otras autoridades pueden realizarlo. En ese sentido, ampliar un derecho humano o materializar el principio de progresividad, no necesariamente significa alterar o vulnerar el parámetro de regularidad. Sólo sería así en el caso de que no se altere su núcleo esencial o parámetro mínimo.

En la sentencia que se comenta la Suprema Corte dice que los derechos humanos son la materia de materias y, por lo tanto, los estados pueden establecer normas relativas de derechos humanos en sus constituciones, en tanto que se tratan del fundamento de validez del orden jurídico. Por lo que su cumplimiento no se circunscribe a un solo orden de gobierno; en todo caso, depende del régimen competencial que establece la Constitución. Además, ser destinatario de una obligación constitucional implica tener la facultad para cumplirla. Es decir, las entidades federativas pueden emitir normas constitucionales de derechos humanos para cumplir con esas obligaciones.

De ello, la Corte concluye que la Ciudad de México, al igual que el resto de las entidades federativas, pueden reconocer, conceptualizar, matizar, ampliar, desarrollar y crear derechos humanos, siempre que no se contradiga el parámetro de regularidad constitucional. Esta limitación implica que mientras más desarrollado se encuentre un derecho humano en particular, menor será el rango de configuración de las entidades federativas. También será indisponible un derecho humano en el caso de que la Constitución le atribuya competencia exclusiva a la federación y como limitación genérica, que no se altere el contenido esencial, que es el estándar mínimo que rige para toda la República. Así, los estados pueden experimentar con formas de proteger y garantizar los derechos humanos.

La Suprema Corte de Justicia concluyó en esta materia, que las entidades federativas sí pueden reconocer o ampliar el ejercicio de los derechos humanos, siempre que no se invada el núcleo esencial contenido en el parámetro de regularidad constitucional. El problema se encuentra de manera clara en los verbos y en la definición y entendimiento del núcleo esencial y el piso mínimo. Es una solución casuística que, si bien sienta las bases generales, cada caso habrá de ser resuelto en función de la articulación expresa que se le dote a un derecho humano de origen local.

Medios de control constitucional

Como se decía, referir al parámetro sin hacerlo a los mecanismos de eficacia es estéril, porque resultaría inconsecuente e ineficaz. ¿De qué serviría que las entidades federativas puedan reconocer derechos o ampliar su protección si no existe un medio de defensa adecuado que le corresponda? Pareciera que la evidencia nos conduce a concluir que el medio de defensa en un caso como éste debe ser invariablemente uno local, pero no lo es. En el diseño estructural de la justicia de los derechos humanos, la Suprema Corte ha determinado que, bajo el principio de libertad de configuración, en efecto corresponde al constituyente local la determinación de sus propios medios de control. Pero la justiciabilidad de los derechos humanos locales, no debería estar vedada de la jurisdicción federal de amparo, que es el medio de protección por excelencia.

La Corte resolvió que las entidades federativas no pueden hacer referencia al parámetro de regularidad constitucional, aun cuando se agregue el mote de local. Esto, porque genera incertidumbre y podría colocar al juez local en una posición de considerar que dicho parámetro le está disponible. Parece ser que se trata de una mera cuestión semántica y de orden conceptual, aun cuando de facto y por lo que hasta aquí se ha dicho, sí existe un parámetro de regularidad constitucional local.

En el criterio sostenido en la controversia constitucional 16/2000, la Corte precisó que las entidades federativas no podían pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas generales sino sólo desaplicarlas al caso en concreto, propio del control difuso. En esa misma línea, en la acción de inconstitucionalidad 8/2010, al referirse a la libertad configurativa para diseñar mecanismos de control constitucional local, bajo el nuevo esquema surgido a partir de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos de 2011, los jueces locales sí pueden practicar control constitucional.

La Corte concluyó que los jueces locales sí pueden invalidar normas locales por ser contrarias a los derechos humanos, pero no por transgredir el parámetro de regularidad constitucional, sino sólo y únicamente su Constitución local, es decir, el parámetro local. El parámetro de regularidad constitucional será sólo referencia. Lo que no queda claro y esto es relevante, es el papel que jugará el juez constitucional local por cuanto hace precisamente al parámetro de regularidad. Es decir, ejerce en términos de lo que establece la Suprema Corte un control concentrado sólo por lo que hace a las normas locales y en referencia exclusivamente a su propia Constitución, pero ello no implica que no pueda ejercer control difuso, referenciado al parámetro de regularidad.

El análisis que en su caso se refiera a la vulneración de un derecho humano local debe ser el planteamiento central y directo que detone el control de los jueces locales. No se podrá aducir frontal y directamente, es decir, en exclusiva, el parámetro de regularidad. En esa medida, la Corte ha generado los siguientes criterios en materia de control local: no se debe alterar el contenido esencial de un derecho humano, no puede contradecir los criterios de la Suprema Corte, se deben realizar interpretaciones sistemáticas y tomar en cuenta los criterios del artículo 1º constitucional.

Como consecuencia de lo anterior, la Suprema Corte declaró válidos los medios de control locales, incluyendo la declaratoria general de inconstitucionalidad en el caso de la acción de inconstitucionalidad, así como la acción de protección efectiva de derechos humanos o amparo local. Esto en tanto que, a su criterio, no genera duplicidad con las facultades que ejerce la propia Corte, ya que sólo son válidos dichos medios, en la medida que su objeto es únicamente la transgresión a la Constitución local.

Conclusión

A manera de conclusión, las entidades federativas sí pueden reconocer o ampliar derechos humanos en sus constituciones, siempre que no alteren el núcleo esencial del derecho en cuestión. A ese catálogo de derechos no se le puede denominar parámetro de regularidad constitucional local, en tanto que el mismo, como continente y contenido, se encuentra indisponible para los estados. Por su parte, las constituciones locales bajo el principio de libertad de configuración pueden establecer mecanismos de control en los que su parámetro o referente debe ser únicamente la constitución local y, en ello, tienen la posibilidad de realizar declaratorias de inconstitucionalidad, es decir, ya no sólo desaplicar la norma al caso en concreto, sino expulsarla, en su caso, del ordenamiento jurídico.

Si bien se considera acertado que por una cuestión de orden el parámetro de regularidad constitucional en sí mismo considerado no se encuentre disponible para los estados, ello no debería implicar que los derechos humanos locales no puedan formar parte de este. Es decir, un ejercicio a la inversa. Que sea la labor jurisdiccional federal la que los incorpore en beneficio de la fuerza expansiva y el principio de progresividad.

En ese sentido, más allá de dotar a los poderes judiciales locales con la facultad de realizar control concentrado local a partir de su parámetro o referente igualmente local, se considera que el verdadero avance en el federalismo de los derechos humanos tendría que traducirse en la capacidad de elevar, en determinadas circunstancias, a derechos humanos locales al parámetro de regularidad constitucional.

En suma, lo que hace la Suprema Corte es fortalecer el federalismo judicial, al otorgar mayor amplitud de control constitucional local. Sin embargo, un eje diferente, y tal vez más acertado, habría sido fortalecer al legislador local y su legitimación democrática, no sólo en la capacidad de reconocer nuevos derechos, sino en la posibilidad real de que ciertas porciones de sus constituciones, en específico aquellas relacionadas a los derechos humanos, puedan ser parte del parámetro de regularidad constitucional.

Gonzalo Sánchez de Tagle. Abogado constitucionalista.


1 Las ideas contenidas en este texto están contenidas en el libro “La Constitución de la Ciudad de México. Federalismo e instituciones” del mismo autor, que se publicará próximamente por Editorial Porrúa.