Desde las primeras clases de la licenciatura en derecho se nos enseña que el Congreso de la Unión se integra por una Cámara de Diputados y otra de Senadores. De memoria, se nos evalúa para enumerar las facultades exclusivas de cada cámara; de tal manera que repetimos hasta el cansancio que México es una república democrática, federal y representativa, donde el principio de división de poderes busca evitar la concentración de las decisiones fundamentales de nuestro país en pocas manos.

Una letanía tan metódica y, aparentemente, simple, quizás no debería dar lugar a mayor explicación: tres poderes, un ejecutivo, un judicial y un legislativo bicameral. Sin embargo, el origen de este diseño no es tan simple y, a juzgar por el reciente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tampoco es tan claro.

Ilustración: Víctor Solís

En efecto, el pasado jueves 16 de mayo, el Pleno de la Suprema Corte continuó con el análisis de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), así como de un grupo de legisladores integrantes del Senado de la República, en contra del decreto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. El proyecto, que a estas alturas ya no es nada fiel a lo que será la resolución final, correspondió al ministro Alberto Pérez Dayán y se puede consultar aquí.

El asunto ha abierto muchos frentes de discusión relevantes. Por ejemplo, resulta de enorme interés el debate que se suscitó respecto el polémico criterio de cuando hay un nuevo acto legislativo, adoptado por la Corte en la acción de inconstitucionalidad 28/2015, y que en este caso casi provoca que ambas demandas no superaran el filtro de la procedencia y se desecharan sin entrar a discutir el fondo de los argumentos.

Sin embargo, el propósito de este texto no es discutir la teoría de las normas y el nuevo acto legislativo, ni el enrarecido contexto político que gira en torno a la Ley Federal de Remuneraciones. Más bien, en las siguientes líneas quiero plantear una pregunta que podría escucharse en un salón de clases de primer semestre de la licenciatura o, bien, como sucedió, en el pleno de la Suprema Corte: ¿Qué procedimiento debe seguirse para que un proyecto o iniciativa de ley llegue a ser ley?

A primera vista pareciese una pregunta ingenua. Bastaría con revisar los artículos 72 y 73 de nuestra Constitución federal para leer, paso por paso, los requisitos necesarios para que ambas cámaras del Congreso y el Ejecutivo sancionen correctamente una ley. Sin embargo, lo cierto es que el trabajo legislativo, la dinámica parlamentaria, así como el juego entre las minorías y las mayorías del poder legislativo, evidencian lo obvio: las reglas para aprobar una iniciativa son interpretables y, en este sentido, son maleables. De ahí que la intervención de la Suprema Corte haya sido necesaria, por lo menos desde la aparición de las acciones de inconstitucionalidad, para controlar que esta plasticidad de las normas que rigen el proceso legislativo, no exceda los límites y principios que establecidos en el texto constitucional.

Así, en un primer momento, la Suprema Corte adoptó el criterio conocido como formal. Para la Corte, no importaba en qué contexto se desarrollaba la discusión parlamentaria, siempre que hubiera un proceso formalmente correcto, las leyes serían válidamente leyes. Bastaba con cumplir, en general, con quórum de asistencia, mayorías necesarias para la votación, envío a la cámara revisora, observaciones si es que las hubiera y, finalmente, sanción y promulgación del ejecutivo federal. Todo lo que pudiera pasar entre estas etapas estaba fuera del control constitucional.

La pluralidad partidista, no obstante, trajo nuevos problemas en las discusiones parlamentarias y a la Suprema Corte comenzaron a llegar asuntos donde las minorías legislativas se quejaban de que habían sido marginadas del proceso legislativo. No se les entregaba el dictamen de proyecto de ley con tiempo suficiente para estudiarlo, no se les permitía discutir lo suficiente en comisiones legislativas, no se les permitía subir a tribuna para posicionarse en pleno. Bajo el criterio estrictamente formal, estos accidentes no tenían importancia. Siempre que el proyecto de ley cumpliera con las mayorías necesarias, el proceso legislativo se consumaría sin problema alguno.

Sin embargo, durante la década pasada la Suprema Corte cambió de un criterio formal a uno sustantivo. En su nuevo criterio, la Corte asumió que la Constitución federal prevé un procedimiento deliberativo para la creación de leyes. De tal manera que debían cumplirse una serie de pasos para completar válidamente el proceso legislativo. Con este nuevo criterio, la Corte dijo que era necesario que se respetaran los cauces para que mayorías y minorías parlamentarias expresaran y defendieran su opinión en contextos de deliberación; que se respetaran las reglas de votación previamente establecidas y, finalmente, que la deliberación y votación fueran públicas.1

El avance no fue menor. Con este criterio sustantivo, la Suprema Corte entendió que en la realidad los procedimientos legislativos suelen ser orquestados por mayorías que buscan evadir o, en el mejor de los casos, leer las normas propias del proceso legislativo con miras a que las minorías no resulten en una barrera para lograr los acuerdos parlamentarios necesarios. El criterio de la Corte justo buscó poner un alto a este tipo de prácticas.

Ahora bien, en este contexto nos encontramos con la impugnación de la Ley Federal de Remuneraciones. En opinión de la CNDH y de los senadores que impugnaron esta ley, el proceso legislativo fue violado, en tanto no se respetaron las normas previstas en el reglamento de la Cámara de Diputados. Pero más importante aún, no se siguió, en la aprobación de esta ley, el procedimiento previsto en el artículo 72 de la Constitución federal, pues la discusión no se dio de manera sucesiva entre ambas cámaras del Congreso de la Unión.

¿A qué se refiere este argumento? Vale recordar que la Cámara de Diputados en 2018, al aprobar la Ley Federal de Remuneraciones, retomó un proyecto de ley que ya había sido aprobado por el Senado de la República en 2011. Es decir, siete años después de que la cámara de origen enviara el proyecto, la Cámara de Diputados, con una nueva integración mayoritaria, desempolva el proyecto aprobado por una mayoría de senadores de otra legislatura y lo vota. Para los demandantes, esta votación interrumpida o desfasada por sietes y dos legislaturas, violó la votación sucesiva a la que se refiere el primer párrafo del artículo 72 constitucional.2

El proyecto del ministro Pérez Dayán consideraba fundado este argumento y, por ello, propone la inconstitucionalidad total de la ley impugnada. La propuesta si bien obtuvo una mayoría de seis votos, no logró sumar los ocho necesarios para ser aprobada –recordemos que en una acción de inconstitucionalidad se requiere una mayoría calificada de al menos ocho votos para declarar la inconstitucionalidad de una ley con efectos generales-. Sin embargo, más allá de lo interesante que puede ser la discusión de lo que resta del proyecto, me parece importante resaltar que la Suprema Corte dio un paso atrás en su doctrina del control del proceso legislativo y volvió a asumir un criterio formalista.

Para los ministros que votaron en contra de este aspecto del proyecto, no es relevante el hecho de que la Cámara de Diputados haya guardado un proyecto de ley aprobado hace casi siete años y que lo sometiera a discusión con una integración de fuerzas políticas completamente diferente a la que existía en 2011. Para ellos, esta discusión quedaba zanjada en la mera revisión de aspectos formales.

Por el contrario, los ministros que votaron a favor del proyecto entendieron que la creación de leyes y la actividad del Congreso es parte fundamental del proyecto democrático previsto en la Constitución. Así, sostuvieron que la votación sucesiva prevista en el artículo 72 constitucional debía interpretarse con los principios previstos en el artículo 41, esto es, el sistema federal, de división de poderes, representativo y democrático.

Para este bloque de ministros, el sistema de frenos y contrapesos exige un equilibrio entre cada uno de los poderes. De esta forma, el diseño constitucional se preocupa de que las mayorías democráticas no marginen las posturas y preocupaciones políticas representadas en las minorías. Por esta razón, el proceso legislativo de la ley impugnada violaba directamente la Constitución, pues se había emitido evadiendo la voluntad popular representada en el Senado de la República.

Para Alexander Hamilton y James Madison el problema era muy claro:

En el gobierno republicano predomina necesariamente la autoridad legislativa. El remedio de este inconveniente consiste en dividir la legislatura en ramas diferentes, procurando por medio de diferentes sistemas de elección y de diferentes principios de acción, que estén tan poco relacionadas entre sí como lo permita la naturaleza común de sus funciones y su común dependencia de la sociedad […] Refuerza la seguridad del pueblo, al requerir el acuerdo de dos distintas entidades para llevar a cabo cualquier estratagema de usurpación o perfidia, donde de otro modo la ambición o la corrupción de una sola hubiera sido suficiente.3

Para los fundadores del federalismo, la idea de un Congreso Federal dividido en dos cámaras se justificaba en tanto dividía el poder de la rama más poderosa del Estado, de forma que se articularan como contrapesos entre sí. Además, el contrapeso se refuerza si en cada cámara se representan intereses diversos. Una Cámara de Diputados que representa los intereses de toda la nación y que se renueva cada tres años, de esta manera se atienden las preocupaciones más inmediatas. Por otra parte, un Senado que representa a los estados de la unión y cuyas preocupaciones son a mediano plazo. El equilibrio mutuo entre ambas cámaras permite que las leyes no sean producto de decisiones arrebatadas y que todos los intereses y posturas sean escuchadas y vencidas en un modelo deliberativo.

Por estas razones, el grupo de ministros que apoyaron el proyecto sostuvieron que el proceso legislativo que dio origen a la Ley Federal de Remuneraciones perdió su carácter deliberativo, pues la Cámara de Diputados evadió a su contrapeso representado en el Senado de la República. De esta manera una cámara del Congreso silenció intereses reflejados en una representación real y actual del pueblo en una elección federal de apenas hace un año. En otras palabras, la Suprema Corte permitió que una cámara construyera una mayoría artificial, pues se aprovechó de una mayoría articulada hace años para construir un consenso hoy en día. Para los ministros que apoyaron el proyecto esto no puede ser sino un fraude al modelo democrático y a la voluntad popular. Desde la postura formalista, la obligación de discusión sucesiva se cumple siempre y cuando las cámaras del Congreso discutan los proyectos de ley una después de la otra, sin importar si entre cada discusión median siete, diez, quince o veinte años.

Desde esta postura, la obligación constitucional de discutir de manera sucesiva un proyecto de ley, implica que esta discusión debe darse en el contexto de una legislatura que represente los intereses actuales de la nación, tomando como único parámetro objetivo la voluntad popular reflejada en las elecciones democráticas. De otra manera, no tendría ningún sentido que se celebren elecciones periódicas en el país, pues la renovación de las fuerzas políticas de poco sirve si las mayorías del pasado siguen teniendo poder aún cuando la sociedad mexicana decidió sustituirlas. No menos importante es que la corrección de este tipo de procedimientos solo corresponde a nuestra Suprema Corte.

No subestimemos que una tarea inexcusable de la Suprema Corte es generar derecho constitucional. En sus funciones de interpretar el derecho en casos concretos y definir situaciones jurídicas está implícito un deber de interpretar el documento fundacional de la ciudadanía en México. Un tribunal constitucional independiente, que funja como debido contrapeso de las ramas electas del Estado tiene un deber permanente de evitar que la Constitución sea rodeada a partir de lecturas formalistas que evadan la base misma fundada en los principios democráticos y republicanos.

Lo que hizo el Congreso de la Unión para emitir la Ley Federal de Remuneraciones no solo se trata de una práctica desleal hacia la ciudadanía que expresa su voto periódicamente para renovar a sus representantes y cumplir con sus deberes cívicos, sino que se trata de un fraude a la Constitución y a su cámara hermana en el diseño constitucional de nuestro país.

Hamilton y Madison tenían razón: el diseño bicameral termina siendo una garantía del pueblo para evitar que un poder tan avasallante como el legislativo se deje llevar por arrebatos y atienda a un deber de mesura. Quizás a los padres fundadores del federalismo estadounidense, en su escepticismo como guía para controlar el poder, les faltó imaginación para prever casos como el mexicano: que las cámaras del congreso se evadieran entre sí. O, tal vez, sí vieron ese escenario pero partieron de que el poder judicial, anclado en su independencia y autonomía, sería capaz de poner un alto a este tipo de prácticas. Responsabilidad que, en este caso, no cumplió nuestra Suprema Corte.

Juan Luis Hernández Macías. Licenciado en derecho por la Universidad de Guanajuato. Twitter @JuLuisHM.


1 El criterio se adoptó en la acción de inconstitucionalidad 9/2005 y se encuentra reproducido en la tesis de jurisprudencia  P. L/2008, de rubro: “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL.”

2 Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones[…]

3 Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J., El Federalista, trad. de Gustavo R. Velasco, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 2001 [1780], pp. 221 y 263.