Desde hace ya algunos días, el Pleno de la Suprema Corte se encuentra discutiendo la resolución de un conjunto de asuntos relacionados con temas de transparencia y acceso a la información.

El siguiente asunto enlistado para discutirse este lunes 9 de julio es el relacionado con el amparo indirecto promovido en contra del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, mismo que consagra la noción de secreto fiscal.

Como recordarán, en posts anteriores (aquí y aquí) nos hemos dado a la tarea de preguntarnos realmente qué y a quién o quiénes protege el secreto fiscal, pues consideramos que la reserva absoluta a la que hace referencia dicho artículo no se orienta a la protección de la seguridad ni mucho menos de la intimidad de los contribuyentes, sino que más bien sirve para ocultar sin fundamento alguno la información sobre el actuar del Servicio de Administración Tributaria (SAT).

Para ponernos en antecedente, recordemos que para demostrar que el artículo 69 es contrario a los principios de máxima publicidad y divulgación –consagrados en el artículo 6° constitucional-, en 2010 se llevó a cabo una solicitud de información ante el SAT sobre los créditos fiscales que fueran cancelados en 2007 y que ascienden a una cantidad de alrededor de 74 mil millones de pesos.

Como era de suponerse, el SAT negó el acceso a dicha información, fundando su negativa en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, en el entendido de que la información requerida se encuentra protegida bajo la sombrilla del secreto fiscal.

En respuesta a lo anterior, desde Fundar acudimos ante el Poder Judicial de la Federación para solicitar vía amparo que se declarara la inconstitucionalidad del precepto legal que faculta a la autoridad tributaria a reservar TODA la información que esté en sus manos.

El argumento toral se basó en que en un país como México, las autoridades estatales deben de regirse por la presunción de que toda la información en poder del gobierno es de carácter público y que ésta podrá, excepcionalmente, reservarse por causas de interés público.

La sentencia de primera instancia, emitida por la Jueza Quinta de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región y notificada el 1 de abril de 2011, negó el amparo. A pesar de ello, dicha sentencia resultó interesante pues resolvió el caso a partir de la llamada interpretación conforme a la Constitución, considerando que la resolución del asunto admitía dos posibles interpretaciones: la primera que correspondía a la interpretación en sentido amplio, consideraba que la noción de secreto fiscal incluye toda la información que se encuentra en posesión de las autoridades tributarias; la segunda interpretaba el artículo en el sentido de que dicho secreto se refiere exclusivamente a los datos que los contribuyentes suministren a las autoridades fiscales mediante sus declaraciones o por terceros con ellos relacionados, así como los que se obtienen en el ejercicio de las facultades de comprobación. De esta forma, la Jueza decidió no conceder el amparo al considerar posible esta segunda interpretación.

Por lo anterior, recurrimos el fallo en segunda instancia. Solicitamos que el asunto se remitiera a la Suprema Corte de Justicia de la Nación pues consideramos que era competente en razón de que en el amparo se impugnó una ley federal y de que subsistía el tema de la inconstitucionalidad del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. Además, dado que la reforma constitucional ordena la interpretación conforme a los tratados y el principio pro personae, resulta aún más claro que se debe de interpretar el derecho de acceso a la información de todos los gobernados de manera más amplia.

El día de ayer, el Tribunal Pleno resolvió favorablemente dos amparos, uno promovido contra actos del Congreso del Estado de Veracruz y otras autoridades y un segundo contra actos de la Universidad Autónoma de Zacatecas, con lo que contribuye a fortalecer las condiciones para el ejercico del derecho a la información en nuestro país.

Tenemos fuertes expectativas de que de la discusión que se de en la próxima sesión de Pleno deriven criterios judiciales que contribuyan a inhibir el uso arbitrario que la autoridad tributaria hace del secreto fiscal en perjuicio de nuestro derecho a la información.

 

María Sánchez de Tagle. Integrante del equipo de Estrategias Jurídicas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.

Leer completo

Hace 15 días la Corte subió a su página dos proyectos de sentencia sobre un tema en común: la protección de la vida desde la concepción. Sobre ellos ver este post.

Se trata de la cuarta vez que la Corte revisa algún asunto relacionado con los derechos reproductivos. En 2002 con la llamada Ley Robles (Acción de Inconstitucionalidad 10/2000); en 2009 con la legalización del aborto también en el DF (Acción de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007); en 2010 con la Controversia interpuesta por el gobernador de Jalisco sobre la “píldora del día siguiente” (Controversia Constitucional 54/2009) y ahora con las acciones de inconstitucionalidad contra las reformas constitucionales en Baja California y San Luis Potosí.

El día de ayer, lunes 26 de septiembre, el Pleno comenzó el análisis de la Acción de Inconstitucionalidad 11/2009 presentada por la Procuraduría de los Derechos Humanos y Protección Ciudadana del estado de Baja California. En ella, se plantea la inconstitucionalidad de la reforma al artículo 7º de la Constitución del estado de Baja California:

El Estado de Baja California acata plenamente y asegura a todos sus habitantes las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los demás derechos que otorga esta Constitución; de igual manera esta norma fundamental tutela el derecho a la vida, al sustentar que desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales correspondientes, hasta su muerte natural o no inducida. [subrayado en el proyecto]

El Ministro Franco, al presentar su proyecto de sentencia, mencionó dos cuestiones que vale la pena destacar: por un lado, se refirió a la libertad de expresión que una sociedad democrática y plural necesita, pero hizo un llamado a la tolerancia y razonabilidad en el debate. Por otro lado, explicó que su proyecto no niega humanidad al producto de la concepción, sino que el proyecto sostiene que la Constitución no reconoce personalidad jurídica al no nacido, lo que implica titularidad de derechos y obligaciones.

El Pleno en votación económica aprobó los considerandos primero al cuarto que analizan la competencia, oportunidad de la demanda, legitimación y causas de improcedencia, por lo que la parte puramente formal ha sido ya superada.

El considerando quinto contiene los conceptos de invalidez, es decir, los argumentos planteados por la Procuraduría de Derechos Humanos y son:

  1. Violaciones procesales (respecto del procedimiento de reforma constitucional);
  2. Violación a la esfera de competencias de la Federación;
  3. La reforma impugnada condiciona indebidamente el contenido de las normas secundarias;
  4. El precepto impugnado reconoce indebidamente el carácter de persona al concebido y no nacido;
  5. Restricción indebida de los derechos fundamentales de las Mujeres; y
  6. Indebida fundamentación y motivación del acto de autoridad legislativa que dio lugar al precepto combatido.

El análisis y argumentación de los conceptos de invalidez se realiza en los considerandos sexto y séptimo del proyecto. El considerando sexto se refiere a la violación del procedimiento de reforma constitucional pues según el accionante en el procedimiento de reforma se violaron disposiciones de la Constitución de Baja California. El Pleno no entró al análisis de este concepto de invalidez y lo aprobó sin mayor discusión.

A pesar de que se considera infundado, considero que al analizar el fondo, la Corte aceptó tener competencia y la aprobación por unanimidad de este considerando es una extralimitación a las facultades de la Corte pues por la vía de la acción de inconstitucionalidad, ésta no puede interpretar normas locales sino es a la luz de la Constitución federal. La invalidación de una norma o de un acto conforme a la Constitución de Baja California toca a la Corte únicamente en los casos de controversias constitucionales planteadas en los términos del artículo 105 fracción I incisos g), h) e i). Esto es así, pues las acciones de inconstitucionalidad, según la fracción II del artículo 105, tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución federal; y el concepto de invalidez plantea la violación al artículo 112 de la Constitución Política de Baja California.

El considerando séptimo se refiere a los conceptos de invalidez restantes. Este apartado del proyecto comienza con una advertencia sobre los parámetros de control aplicables (páginas 33-38 del proyecto) en donde se refiere a la sentencia Radilla y el control de convencionalidad (ver aquí), así como a las decisiones de la Acción de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007. Varios ministros (Aguirre, Luna, Valls, Ortiz Mayagoitia) no estuvieron de acuerdo con este examen previo de convencionalidad pues consideraron que los parámetros internacionales para analizar la constitucionalidad de la norma impugnada debían ser incluídos en el análisis de los conceptos de invalidez y no en un apartado distinto. El Ministro Franco accedió a quitar el apartado e incluir los argumentos en el cuerpo de la argumentación.

El Ministro presentó el primer concepto de invalidez: la reforma es inválida porque la Constitución no reconoce la personalidad jurídica del no nacido y los argumentos son:

Si ni la propia Constitución Federal ni los instrumentos internacionales  pertinentes contemplan como “individuo” al producto en gestación, tampoco lo  puede hacer la Constitución estatal, porque se conferirían derechos a un grupo de  “sujetos” no reconocidos por la Norma Suprema, lo cual supone una contravención a ésta, en atención al principio de supremacía de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con el cual ésta es la ley suprema de la  Unión, y  prevalece sobre las constituciones de las entidades federativas, que deben apegarse a las disposiciones de aquélla.

Lo anteriormente dicho no equivale a decir que no se reconozca el valor de la vida humana prenatal y su consecuente protección y tutela, pero esta protección se basa en la idea de que aquélla es un bien constitucionalmente protegido, que no tiene una posición preeminente frente a los demás derechos y bienes constitucionalmente tutelados para la persona.

En la primera sesión únicamente intervinieron para fijar su postura con respecto del proyecto los ministros Aguirre Anguiano y Aguilar Morales.

La intervención del Ministro Aguirre puede sintetizarse en dos partes, primero realizó tres críticas metodológicas y después fijó su postura con respecto de la personalidad jurídica del no nacido. La postura sobre la personalidad jurídica del no nacido fue muy parecida a su voto particular en la acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007. Para el Ministro Aguirre, la protección constitucional del no nacido comienza desde la vida, pues a su parecer esto se desprende del artículo 1° en conjunción con el 29 y el 123. Para él, el embrión es persona jurídica y los derechos de las mujeres no pueden prevalecer por encima de esa vida. En términos del nuevo artículo 1° constitucional, los embriones son personas pues a su parecer éstos son sujetos de derechos en términos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. “La mujer tiene derechos, varios, pero no esos, esos derechos de que se habla están entre comillados”, dijo. El Ministro Aguirre declaró que está en contra del proyecto.

La crítica metodológica se refirió a la no referencia al principio de interpretación conforme, para ello mencionó dos tesis, una de jurisprudencia[1] y una aislada[2] que se refieren a éste método interpretativo.

El proyecto, a decir del Ministro Aguirre, pasa por alto el criterio de interpretación conforme, que él ubica en el segundo párrafo del artículo 1° y la presunción in dubio pro legislatore (en caso de duda, a favor del legislador), además, señaló que el examen de proporcionalidad realizado en el apartado segundo del considerando séptimo era innecesario pues la norma se declara inválida. Por último, el Ministro recordó que al tratarse de una acción de inconstitucionalidad, el examen de la norma debe ser puramente abstracto y no la presentación de casos hipotéticos, como se realiza en el tercer apartado del considerando séptimo.

El Ministro Aguilar recurrió a un argumento bastante abigarrado pues fundó el principio de equidad en el federalismo y el principio de supremacía pero realizó un recorrido por el constitucionalismo histórico para concluir que: la Constitución es la norma suprema del ordenamiento (artículo 133)  a la cual se someten los estados por la vía del Pacto Federal (artículos 39-41 y 124) y que solamente ésta puede contener las disposiciones generales sobre derechos fundamentales, es decir, las normas de contenido esencial de los derechos que se convierten en mandamientos al legislador para ser ampliados y desarrollados para su goce y disfrute. En este sentido, dice el Ministro Aguilar, las constituciones locales no pueden ni ampliar ni limitar el contenido esencial de esos derechos contenidos en la Constitución general porque no tienen la facultad y porque esto implicaría un trato diferente arbitrario pues el disfrute o detrimento de ciertos derechos dependería del estado de la República en que cada persona se encuentre.

El Ministro Aguilar no declaró el sentido de su voto, pero es evidente que encuentra inválida la reforma por ser contraria a la Constitución en los términos explicados.

Después del receso, el Ministro Cossío intentó poner orden a la discusión solicitando que se determinara sobre qué giraría el debate, si únicamente sobre el primer apartado del considerando séptimo o todo el considerando, proponiendo que se abriera el debate a todo el proyecto. El Ministro Cossío además retoma las consideraciones metodológicas del Ministro Aguirre pero recomienda seguir la línea del proyecto pues considera que sí es necesaria la interpretación conforme, pero para definir derechos, no “para salvar al legislador” y difiere con el Ministro Aguirre de que la interpretación conforme sea obligatoria por la vía del artículo 1° segundo párrafo. Allí, explica el Ministro Cossío, se busca cuidar los derechos humanos, no la constitucionalidad de la ley.

El Ministro Valls propuso también discutir todo el proyecto y no fragmentarlo, pero el Ministro Presidente Silva Meza no estuvo de acuerdo.

El Ministro Zaldívar por su parte mostró su acuerdo con la discusión fragmentada y con la metodología del proyecto y llamó la atención sobre la diferencia entre metodología para la discusión y método de interpretación, sobre el cual se decide la validez o no de la norma.

Finalmente, el Presidente Silva Meza decidió suspender la sesión para el día de hoy determinar cuál sería la metodología para llevar la discusión.

Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de posgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace


[1] PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.

[2] INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.

Leer completo

En un post anterior, nos preguntábamos a quién protege realmente el famoso “secreto fiscal”, el cual tradicionalmente se encuentra definido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación (CFF). Sugeríamos que dicha reserva no está orientada a proteger la seguridad o intimidad de los contribuyentes sino que sirve para reservar de manera arbitraria y sistemática la información sobre el actuar del Servicio de Administración Tributaria (SAT).

Para comprobar esta hipótesis, solicitamos la información relativa a los créditos fiscales cancelados en 2007, los cuales equivalen a una cantidad de 73,960.4 millones de pesos. Como anticipábamos, esta información nos fue negada con fundamento precisamente en el artículo 69 del CFF. En respuesta, Fundar y otras organizaciones de la sociedad civil acudimos ante el Poder Judicial de la Federación para solicitar vía amparo que se declarase inconstitucional este artículo.

El argumento central de la demanda es que en una sociedad democrática, las autoridades estatales deben regirse por la presunción de que toda información en poder del gobierno es de carácter público y únicamente podrá ser reservada de manera excepcional por razones de interés público. En directa contravención a este mandato, el artículo 69 del CFF establece una regla general de reservar toda la información en posesión de las autoridades que intervienen en trámites fiscales.

El pasado 1º de abril nos fue notificada la sentencia de primera instancia, emitida por la Jueza Quinta de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región. Esta sentencia presenta varios aspectos que vale la pena comentar:

En primer lugar, la sentencia es interesante porque resuelve a partir de la llamada “interpretación conforme a la Constitución”. Esté método interpretativo consiste en que cuando una norma permite diversas interpretaciones, se tendrá que acudir a la interpretación que es acorde con la Constitución federal. En las palabras de Paulo Bonavides, “una norma puede admitir varias interpretaciones. De éstas, algunas conducen al reconocimiento de la inconstitucionalidad, otras sin embargo consienten en tomarla por compatible con la Constitución. El intérprete, adoptando el método propuesto [la interpretación conforme a la Constitución], tiene que inclinarse por esta última salida o vía de solución. La norma, interpretada ‘conforme a la Constitución’, será por lo tanto considerada constitucional.”[1]

De acuerdo con la Jueza Quinta de Distrito Auxiliar, el artículo 69 del CFF admite dos posibles interpretaciones: una, en el sentido de que el secreto fiscal incluye toda la información que se encuentre en posesión de las autoridades fiscales (sentido amplio) y; otra, en el sentido de que dicho secreto se refiere exclusivamente a los datos de los contribuyentes que estos suministren a dichas autoridades en sus declaraciones o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación (interpretación conforme). Por lo tanto, la Jueza concluye que existe una interpretación posible del artículo 69 del CFF que sí respeta el orden constitucional y decide ultimadamente negar el amparo.

Lo curioso es que la propia Jueza reconoce que existe una interpretación amplia del “secreto fiscal” que es inconstitucional e incluso reconoce que ésta es la interpretación que le dan nuestras autoridades hacendarias. Admite además, que la información sobre créditos fiscales cancelados no debería ser reservada con fundamento en el artículo 69 del CFF pues no se refiere a los datos personales de los contribuyentes.

La Jueza declara en su sentencia que el acceso a la información pública es un derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración. Además, concede que no puede soslayarse que el Estado, como sujeto que genera información que tiene el carácter de pública y supone, por tanto, el interés de los miembros de la sociedad por conocerla, se encuentra obligado a comunicar a los gobernados sus actividades y éstos tienen el derecho correlativo de tener acceso libre y oportuno a esa información, con las únicas limitaciones que exige la protección de la persona.

La sentencia concede que las autoridades del SAT realizan una interpretación incorrecta del “secreto fiscal” porque el dar a conocer nombres, cantidades y motivos relacionados con la cancelación de tales créditos, no solamente no perjudica el interés público sino que va acorde con este último. Es una sentencia positiva, a pesar de que niega el amparo, pues declara en todas sus letras que, bajo el pretexto interpretativo del secreto fiscal, se esconden y cobijan nombres, cifras y datos concernientes a cancelaciones de créditos fiscales sobre los cuales los gobernados tienen interés público en conocer y en saber por qué no llegaron a las arcas públicas.

Estas valientes y acertadas declaraciones confirman que el concepto caduco de “secreto fiscal” no responde a las exigencias del derecho de acceso a la información como hoy se concibe, pues permite que las autoridades hacendarias hagan un uso caprichoso de esta reserva. Sin embargo, al realizar la interpretación conforme a la Constitución, la Jueza Quinta de Distrito encontró una salida fácil para negar el amparo.

La interpretación realizada por la Jueza es problemática porque reconoce que fue violado el derecho de acceso a la información, pero escoge un modo de interpretación que permite que subsista dicha violación en el caso concreto, por lo que no permite remedio alguno al quejoso. En efecto, esta modalidad interpretativa es más sencilla cuando se trata de control abstracto de la Constitución en países como Alemania, en donde el Tribunal Constitucional realiza este tipo de interpretación a fin de preservar la supremacía constitucional sin tener que eliminar del orden jurídico aquellas normas secundarias que pudieran tener una interpretación conforme a la Constitución. Un elemento clave es que esta interpretación conforme que realiza el Tribunal que se vuelve entonces obligatoria para los poderes públicos para la aplicación de la norma.

Al contrario, en nuestro sistema jurídico, la sentencia de amparo tiene efectos relativos, por lo que el pronunciamiento de la Jueza en el sentido de que existen dos interpretaciones posibles y debe prevalecer aquella interpretación que es acorde a la Constitución en ningún momento obligará ni indicará a las autoridades hacendarias que deben aplicar la norma impugnada conforme a ese criterio.

Además, sostenemos que aún la interpretación estricta o restringida que hace la Jueza en este caso es incorrecta porque dentro de la información proporcionada por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados no toda puede ser válidamente reservada bajo la noción de “datos personales”. Si bien el nombre, domicilio, patrones de consumo, etc. de los contribuyentes pueden ser clasificados como información confidencial, hay toda una gama de información que proporcionan los contribuyentes que sí es de naturaleza pública. El Estado tiene la obligación de generar versiones públicas de la información que proporcionan los contribuyentes por ejemplo, para fines estadísticos, precisamente para salvaguardar los datos personales. No olvidemos además que la protección de datos personales ya se encuentra prevista por el artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el cual establece que los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión, distribución o comercialización son confidenciales.

Por estas consideraciones recurriremos el fallo en nuestra lucha para que el derecho de acceso a la información sea una realidad y no un mero enunciado a nivel del texto constitucional. Acudimos, ahora, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues consideramos que es competente en razón de que se impugna una ley federal y el tema de inconstitucionalidad subsiste en el recurso, además de que se trata de un asunto de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.

Jimena Ávalos Capín. Abogada del equipo de Litigio Estratégico de Fundar, Centro de Análisis e Investigación.

*Descargar Posicionamiento y Resumen Ejecutivo de la Demanda interpuesta por Fundar, aquí.

Síguenos en Twitter: @FundarMexico Y también en Facebook


[1] Bonavides, Paulo, Curso de direito constitucional, 6a. ed., São Paulo, Malheiros, 1996.

Leer completo