El pasado mes de diciembre tomaron posesión en el cargo de ministros de la Suprema Corte tanto Alberto Gelacio Pérez Dayán como Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Al primero le hemos dedicado un espacio a partir precisamente de algunas sentencias y jurisprudencia que sustentó como magistrado el hoy ministro, de ahí que consecuentemente ahora corresponda referirnos al segundo.

El ministro Gutiérrez Ortiz Mena al no provenir del estamento judicial, el análisis de su trayectoria, en principio, no podría ser obviamente a partir de sentencias. Sin embargo, ¿qué asideros de tipo jurisdiccional podrían considerarse, sobre todo si esa va a ser la principal actividad a desempeñar como ministro? Si el abanico de opciones para la designación de un ministro de la corte son los jueces de carrera judicial, académicos, litigantes y servidores públicos, en el caso del ministro Gutiérrez Ortiz Mena, sus condiciones se refieren a estas dos últimas, de ahí que se justifica revisar su desempeño en el litigio ante los tribunales como titular del Sistema de Administración Tributaria (SAT). Así, acudir a una estadística relativa a su última responsabilidad administrativa en  relación a juicios de amparo y revisiones fiscales, o detectar algunos precedentes atinentes a las facultades del SAT, pueden servir de señuelos de un posible desenvolvimiento del ministro Gutiérrez Ortiz Mena.

Nieto del histórico secretario de Hacienda y Crédito Público en las administraciones de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz (además de director del Banco Interamericano de Desarrollo), el ex director del Sistema de Administración Tributaria reúne claramente una experiencia de tipo administrativo, concretamente como recaudador de impuestos y la consecuente actuación litigiosa que ello implica. Ese perfil de talante administrativo lo destacó precisamente en su comparecencia ante el Senado, al referirse a que hará especial hincapié a determinadas políticas públicas dentro de la Suprema Corte. Pero a partir de esa experiencia, ¿cómo podría evaluarse su comportamiento institucional en relación con la jurisdicción constitucional? Una posible ruta lo constituye la estadística del poder judicial como hemos afirmado.

En efecto, a partir de la estadística del Poder Judicial Federal, sin incluir a la propia Corte, en cuanto a revisiones fiscales por ejemplo, se pueden encontrar datos a considerar. Las revisiones fiscales son el instrumento procesal por el cual el SAT puede cuestionar ante los tribunales colegiados aquellas resoluciones que les sean adversas. De 2008 a 2012 (periodo en que Gutiérrez Ortiz Mena encabezó el SAT) se presentaron por parte de tal autoridad alrededor de 6,500 revisiones fiscales, de las cuales poco más de 2,200 fueron confirmadas, mientras que más de 3,100 fueron revocadas. Lo anterior arroja que el 34% de las acciones emprendidas en revisiones fiscales por parte de los litigantes del SAT fueron desfavorables para la institución, en contraste con un 49% que resultaron benéficas. Ambos porcentajes dan como resultado el 83% de tales impugnaciones. El resto del porcentaje se diluye en asuntos donde se desecha, modifica o confirma parcialmente.

Si bien la estadística es siempre fría y puede derivar en múltiples lecturas y desgloses, es posible reflejar una perspectiva general en cuanto a un ánimo de la eficacia recaudatoria por la vía impugnativa. Por supuesto que sería incorrecto afirmar que cada uno de esos litigios es absolutamente obra del titular del SAT en el periodo mencionado, pues muchos de ellos se llevan por conducto de diversas oficinas regionales del organismo además de la propia distribución de las cargas laborales en el órgano central señalado, pero algo puede revelar desde esa perspectiva general. Con independencia de las diferentes conclusiones que puedan derivarse de los datos anteriores, eso puede develar cierto desempeño del SAT ante tribunales.

Otro elemento a considerar pueden ser aquellos precedentes contenidos en tesis aisladas o jurisprudencia en los cuales se haya considerado la constitucionalidad o no de un determinado actuar del SAT. Lo anterior cobra importancia sobre todo si de acuerdo a la reforma constitucional en materia de derechos humanos  de junio de 2011, obliga a todas las autoridades y por supuesto a las administrativas, a respetar precisamente dichos derechos humanos. Esto incluso fue materia de cuestionamiento en las comparecencias en el Senado. Bajo esa tesitura se vuelve muy importante en términos del régimen fiscal, la eficacia recaudatoria con pleno apego a esos derechos humanos. Es decir, en el mundo ideal, la recaudación de impuestos no debe implicar en ningún momento la afectación a los derechos de los contribuyentes y de acontecer, para eso están los órganos jurisdiccionales.

En ese contexto es destacable el precedente surgido en la revisión fiscal 276/2011 relacionado con una polémica materia, me refiero al tema de juegos y sorteos. En dicho precedente se consideró constitucional la expedición de determinadas reglas por parte del SAT para la recaudación, vía miscelánea fiscal, de las ganancias obtenidas en las máquinas de juego como las tragamonedas o mediante el uso de tarjetas. En uno de los rubros más lucrativos en el mundo entero (los juegos con apuestas), se consideró en aquél asunto que las medidas adoptadas por el SAT cumplían con el principio de reserva legal. Básicamente dichas medidas se refería a la conexión de las máquinas de juegos con sorteos con un sistema de cómputo central, sin que dichas máquinas pudieran establecerse de manera autónoma. Esto le permitía con mayor facilidad a la autoridad administrativa revisar el registro de las ganancias obtenidas y por tanto realizar sus facultades de fiscalización.

La visión del ministro Gutiérrez Ortiz Mena en los temas fiscales será su principal zona de aportación, sobre todo en los alcances y límites de la autoridad administrativa en la recaudación pero también en aquellos temas en donde se tenga que definir a quién le corresponde establecer determinada política recaudatoria o incluso económica. Indudablemente que en el debate constitucional contemporáneo, muchos se inclinan por el legislador, pero en determinados casos, no resulta tan fácil esa disyuntiva en la medida que la intervención judicial se identifica con la protección de ciertos derechos como los relativos a la libre concurrencia y competencia económica. Un ejemplo de esa discusión puede ser el amparo relativo al precio único del libro.

Al respecto, desde la perspectiva de la ciencia política, cabe señalar las críticas al régimen de impugnación en materia fiscal realizada por Carlos Elizondo Mayer, quien sin dejar de reconocer la importancia de los derechos básicos de los contribuyentes, afirma que habría determinadas zonas de la materia fiscal que no deberían ser objeto de definición por el poder judicial sino más bien por el legislador.[1]

Puntos como el concepto del mínimo vital[2] pudieran ser los temas en donde con cierta intensidad podrían enfrentar el tamiz del recaudador con lo justiciable del tema. Eventualmente podrían conciliarse tales aspectos, pues en términos generales en la recaudación no se trata de dejar sin ese mínimo de subsistencia o existencia (ese mínimo vital)[3] a los contribuyentes.

De esta manera, puede esperarse que en la mente del ministro Gutiérrez Ortiz Mena se mantenga la idea de la eficacia recaudatoria, sobre todo si se toma en cuenta que diversos indicadores califican muy bajo el desempeño de México en dicho renglón, esto sobre todo en comparación con otras experiencias latinoamericanas. A continuación se reproduce la siguiente gráfica de un informe de junio de 2012 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)[4]:

 

A partir de lo anterior, la problemática de esa tendencia mexicana en la recaudación, tal vez se podría mantener en la mente del ministro, la cual deberá conciliarse con el respeto a los derechos humanos y otros conceptos armónicos, precisamente como ese mínimo vital.

El gran problema con su nombramiento consistirá en múltiples excusas en lo que paradójicamente sería el ámbito de mayores aportaciones por brindar, es decir en asuntos de la materia fiscal, sobre todo en los temas recaudatorios. De ahí que no sea casualidad que su adscripción tuviera lugar en la primera sala (civil-penal) y no en la segunda (administrativo-laboral) en donde en teoría se revisan más los temas fiscales, aunque cabe señalar que dicha temática, por el gran número de asuntos, son revisados por ambas salas de la Suprema Corte.

La principal virtud, por otra parte, podrá consistir en sensibilizar o hacer explicable al resto de los integrantes de la Corte, determinadas bondades, ventajas y objetivos a perseguir por parte de la administración en los rubros de su conocimiento.

Así uno de los aspectos más relevantes a esperar del ministro Gutiérrez Ortiz Mena consiste en establecer criterios que puedan combinar un acertado ejercicio de recaudación por parte de la autoridad sin menoscabo de los derechos de los contribuyentes.

Arturo Ramos Sobarzo. Abogado y profesor de la Escuela Libre de Derecho. Cuenta con estudios de postgrado en derecho constitucional por la Universidad Castilla – La Mancha en Toledo, España.


[1] ELIZONDO Mayer-Serra, Carlos, “Democracia y Constitución” en Tribunales Constitucionales y Democracia, México, SCJN, 2011, p.p. 33-42. En ese sentido, Elizondo afirma por ejemplo el caso de la inconstitucionalidad del IVA en jugos declarada por la SCJN, esto en función de afectar el principio de proporcionalidad y equidad, ya que la leche, que es un líquido también, no es gravada por ese impuesto. Dicho autor, con un ojo puesto en la experiencia de Estados Unidos, considera que en todo caso esa decisión debería corresponderle al legislativo. Con ello el poder judicial se quitaría una enorme carga de trabajo, afirma.

[2] Algunos ejemplos son los precedentes de las tesis de rubro DERECHO AL MÍNIMO VITAL EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO y DERECHO AL MÍNIMO VITAL. CONSTITUYE UN LÍMITE FRENTE AL LEGISLADOR EN LA IMPOSICIÓN DEL TRIBUTO, entre otras.

[3] En un contexto diferente la Corte Interamericana de Derechos Humanos se refiere al “especio vital mínimo” en el caso Montero Aranguren vs Venezuela relativo a problemas de hacinamiento en cárceles.

[4] Tomada de la página de la CEPAL.