Los costos de 10 años de guerra contra las drogas

El 13 de diciembre de 2016, se cumplieron 10 años de la declaración de guerra contra las drogas del ex presidente Calderón, quien como comandante supremo de las Fuerzas Armadas anunció que los militares serían una parte central de lo que después denominó estrategia de seguridad. Enfatizó en que sería una guerra costosa en términos económicos y de vidas humanas. Desplegó miles de soldados en las calles y destinó, con la ayuda del gobierno de los Estados Unidos de América, grandes cantidades de recursos y capital político en una aventura bélica que fue abrazada por todos los partidos políticos que gobernaban algún estado de la República (Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional).1

ejercito

Los resultados de esa errada decisión son notorios, los delitos que supuestamente combatirían no se redujeron (tráfico de armas y de drogas, extorsión), otros se incrementaron (homicidios dolosos, privaciones arbitrarias de libertad en sus diferentes modalidades) y el consumo de drogas no disminuyó.2 Lo más alarmante es que quienes se supone debieron garantizar la seguridad o, al menos parte de ellos, han cometido delitos que se traducen también en graves violaciones a derechos humanos y, al mismo tiempo, son protegidos por las instituciones que debieran prevenirlos, investigarlos, procesarlos y castigarlos.

Desde ese diciembre de 2006 a la fecha han desaparecido por la fuerza más de 28 mil personas, han sido privadas arbitrariamente de la libertad física en contravención de normas internacionales (arraigo) más de 14 mil, han muerto en enfrentamientos o han sido asesinadas más de 150 mil, han sido desplazadas por la fuerza más de 280 mil y al menos se han contabilizado 6 mil víctimas de tortura.3

La impunidad en ese contexto parece ser una pieza clave para el funcionamiento de la política de seguridad. Resulta lugar común afirmar que la ausencia de castigo de los delitos en México es uno de los principales problemas del sistema de justicia. Los ciudadanos no denuncian por la falta de confianza en las instituciones, mientras que en los pocos casos que logran ingresar en la procuración de justicia no son profesionalmente investigados, menos llegan al conocimiento de un juez, las sentencias que se han emitido son irrisorias para el número de delitos cometidos y a las víctimas rara vez se les repara. Este panorama empeora cuando los responsables son agentes del Estado, y se torna aún más crítico cuando militares están involucrados, ya que prácticamente no hay acusados ni sentencias firmes en el país.4

También se debe agregar que funcionarios públicos del más alto nivel pretenden minimizar los delitos al hacerlos parecer como resultado natural de la intervención militar frente a la violencia, temeridad y capacidad de fuego de las organizaciones criminales. Alegan que se trata de hechos aislados cuando se trata de miles de víctimas, ponen en duda el funcionamiento de las instituciones que se encargan de la protección de los derechos humanos y criminalizan a las organizaciones que documentan abusos militares y representan víctimas.

Intentos por legislar lo inconstitucional

A pesar de lo anterior, tanto la administración de Felipe Calderón, como la actual de Enrique Peña Nieto, han insistido en la necesidad de establecer en ley la participación de militares en tareas de seguridad pública, sin hablar de las consecuencias jurídicas y políticas atribuibles a las autoridades municipal, estatal y federal, por haber incumplido con su obligación constitucional de prevenir, investigar y castigar los delitos.5

Esos actos y omisiones han generado una crisis de falta de credibilidad institucional, pero sobre todo de inseguridad, por lo que los mismos funcionarios recurren al uso de las Fuerzas Armadas, al ser la única institución pública que para algunos genera la percepción de ser eficaz y no ser corrupta. No obstante, la evidencia empírica de los últimos diez años demuestra magros resultados en las tareas ilegales que desempeñan y existe abundante información sobre delitos graves contra los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, mismos que permanecen en la impunidad.

Los últimos dos gobiernos federales han señalado que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública tiene sustento constitucional y, al mismo tiempo, han reclamado al Congreso la adopción de marco regulatorio que les ofrezca seguridad jurídica a los militares en esas tareas. Fundamentan la constitucionalidad de la actuación en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia,6 que señala que los uniformados pueden actuar en auxilio de autoridades civiles en materia de seguridad pública, sin que necesariamente se deba recurrir la suspensión de derechos,7 ni que implique una violación a la disposición constitucional que indica que en tiempos de paz las fuerzas armadas solo podrán desempeñar tareas propias de la disciplina militar.8

Por otro lado, los más altos representantes del Ejército defienden que desempeñan esas funciones por su férrea disciplina y obediencia, aclaran que no son sus atribuciones constitucionalmente hablando, confiesan que no están entrenados para desahogar tareas de policías y que además su formación es para la guerra, para abatir enemigos.

Además de obviar los datos duros que constatan la ineficacia de la política de seguridad vigente, lo que incluye la participación militar en la misma, esos altos funcionarios y legisladores abundan en señalar que una ley resolvería los problemas de derechos humanos. Pareciera que torturar con electricidad a una persona indefensa, desaparecer a quien se considera enemigo del Estado o ejecutar sumariamente a sospechosos de pertenecer a organizaciones criminales, son delitos que se cometen por falta de legislación o de capacitación adecuada, cuando es justo al revés. Para perpetrarlos se requiere de una formación y entrenamiento, además de garantías o incluso certeza de que no habrá consecuencias legales de esos actos prohibidos, que algunos incluso consideran patrióticos.

Si bien representantes en ambas cámaras corean sobre la necesidad de legislar en materia de seguridad interior, ninguno de ellos ha querido o podido explicar claramente a la sociedad en que se diferencia ese concepto de la seguridad nacional, la defensa exterior y la seguridad pública. Hasta ahora nadie ha mostrado análisis o estudio alguno basado en evidencia empírica que constate que en el contexto actual de México y el mundo, la actuación militar es la vía adecuada o la mejor opción o al menos la viable para garantizar la prevención, investigación y sanción de delitos y faltas administrativas. Por el contrario, deliberadamente no han querido atender los reiterados llamados de alerta de especialistas nacionales9 y de la comunidad internacional, de que la seguridad no puede ser confiada a las Fuerzas Armadas,10 por tratarse de funciones que por su naturaleza no les corresponde, pero sobre todo por las consecuencias negativas o costos que producen en los derechos humanos de la población. La experiencia comparada nos dice que los militares una vez que salen de los cuarteles, es muy difícil hacerlos regresar. Por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado desde 2009 que en la región la historia nos muestra que la participación de militares en seguridad interior trae aparejadas violaciones a derechos humanos.11 Dicho organismo internacional también ha dicho que:

Un punto especialmente grave a resaltar es que en algunos países de la región la participación de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad interior no se limita al despliegue territorial, mediante la implementación de planes operativos que tienen como objetivo central incrementar la visibilidad de los efectivos mediante técnicas de patrullaje preventivo o disuasivo, sino que esa participación se verifica en actividades de investigación criminal e inteligencia … continúan participando en la investigación de los delitos  ‐en particular en los casos relacionados con narcotráfico y crimen organizado– en funciones de control migratorio y en tareas de inteligencia civil, actividades que, para el buen funcionamiento de un sistema democrático, deben corresponder a fuerzas policiales civiles, sometidas a los correspondientes controles por parte del parlamento y, en su caso, del sistema judicial.12

La participación de militares en tareas que no le son propias como ya lo demostramos, pero ahora con el respaldo legislativo como se observa en la intención de las Cámaras de Diputados13 y Senadores,14 es justo la ruta que aleja al país de dos de las aspiraciones de cualquier sociedad democrática: subordinar el poder militar al civil y someter a la fuerza armada a un régimen constitucional de derecho.15

La inconstitucionalidad de las tareas militares en materia de seguridad

A continuación mencionaremos tres de las principales afrentas a la Constitución derivadas de las discusiones legislativas en materia de seguridad interior.

El primer argumento de inconstitucionalidad es que el Congreso no tiene facultades para legislar sobre seguridad interior. El máximo ordenamiento jurídico señala que el Ejecutivo federal tiene la atribución de preservar la seguridad nacional conforme a la legislación que emita el Congreso, mientras que puede disponer del Ejército, Armada y Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior, sin que la Constitución se refiera a legislación alguna. Por su parte, el Congreso si cuenta con atribuciones para legislar en materia de seguridad nacional y no dice nada la Constitución sobre sus atribuciones para hacerlo en materia de seguridad interior. Esto implica que el Congreso no tiene facultades para legislar en materia de seguridad interior.16

En segundo lugar, ninguna iniciativa legislativa puede eludir las obligaciones constitucionales previstas para suspender derechos humanos y sus garantías. Para efectos de hacer frente a una invasión (defensa exterior), una perturbación grave de la paz pública (seguridad interior) o a cualquier otra situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto (seguridad interior), y cuando se considere necesaria la restricción de ciertos derechos o sus garantías, el Ejecutivo deberá sujetar su decisión a un régimen de suspensión de derechos previsto en la misma Constitución.17 Para que esas medidas sean válidas además deberá recabar la aprobación del Congreso, mientras que la Suprema Corte de Justicia tendrá que verificar la constitucionalidad y validez del decreto. El Ejecutivo federal, conforme a tratados internacionales ratificados por México, tendrá que informar de la suspensión o restricción de derechos, tanto a los Secretarios Generales de la Organización de Estados Americanos como de la Organización de las Naciones Unidas.

Es importante recalcar que la Constitución también estipula un catálogo amplio de derechos humanos que no pueden ser restringidos ni aún en situaciones que escalen a conflicto armado. Sin embargo, una de las iniciativas llega al extremo de autorizar a las Fuerzas Armadas para practicar detenciones en flagrancia,18 haciendo saber a la persona detenida sus derechos y ponerla a disposición de autoridades ministeriales competentes, junto con bienes que le hayan asegurado o bajo su custodia y, además, registrar de inmediato las detenciones practicadas.19

Resultaría inconstitucional, pues, cualquier legislación de seguridad interior que implique dotar de atribuciones al Ejército para vulnerar los derechos de los ciudadanos como por ejemplo a la libertad de circulación y residencia; a no ser molestado en su persona, bienes y propiedades sino mediante mandato judicial que funde y motive el acto; a la privacidad de las comunicaciones; a la vida, integridad física y mental; a la presunción de inocencia; al debido proceso legal y a no ser detenido arbitrariamente.

En tercer lugar, ninguna legislación puede militarizar la seguridad pública. En ese contexto, el artículo 21 constitucional20 señala que la seguridad pública es una función que comprende la prevención, investigación y persecución de delitos, así como de faltas administrativas. Se trata de una responsabilidad compartida de la federación, los estados y los municipios. También ordena dicho artículo que las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, lo cual excluye a las Fuerzas Armadas. Se estipula que el ingreso, formación, selección, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de quienes desempeñan tareas de seguridad pública debe hacerse a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Entre otros aspectos, también se establece que la comunidad deberá coadyuvar  en la evaluación de política de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

Claramente una legislación que dote de atribuciones a las Fuerzas Armadas para actuar como fiscal o ministerio público, para desempeñar tareas de policía o de asesor jurídico de víctimas del delito serían contrarias a diversas obligaciones previstas en el artículo aludido de la Constitución.21

Reflexiones finales

Para concluir, las discusiones legislativas que se tengan para hacer frente a la crisis de seguridad deberán tener en cuenta lo siguiente:

Primero. El Congreso no tiene atribuciones expresas en el artículo 73 para legislar en materia de seguridad interior;

Segundo. Toda legislación que se apruebe no podrá confundir los conceptos de seguridad pública, seguridad nacional y seguridad interior;

Tercero. La legislación que se adopte no podrá autorizar a las fuerzas armadas a desempeñar tareas propias de ministerios públicos o fiscales, policía de investigación, asesoría a víctimas, entre otras funciones propias de las instituciones de procuración e impartición de justicia.

Cuarto. La legislación que se adopte deberá asegurar el respeto pleno de todos los derechos y garantías previstos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México es parte, incluida la prohibición de que los militares participen en tareas de seguridad pública.

Quinto. Toda legislación debe establecer un programa de retiro de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad pública que actualmente desempeña y los recursos que le fueron proporcionados para ello transferirlos de inmediato a las instituciones de seguridad pública para que puedan cumplir con los mandatos previstos en el artículo 21 constitucional.

Sexto. Ninguna ley restringirá ni suspenderá ningún derecho o garantía para su protección para hacer frente a una invasión, o una perturbación grave de la paz pública  o a cualquier otra situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, salvo que se trate de decretos emitidos en el marco del artículo 29 constitucional.

José Antonio Guevara Bermúdez. Director ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C. y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.


1 Para mayo de 2011 se habían llevado a cabo operativos conjuntos en: Baja California (Tijuana), Chihuahua (Juárez), Frontera Sur (Istmo), Guerrero, Michoacán, Sinaloa (Culiacán-Navolato), Triángulo Dorado (Chihuahua-Sinaloa-Durango) y Noreste (Nuevo León-Tamaulipas). Véase página de Presidencia de la República: http://bit.ly/2jbB2fS

2 Véase: Revista R. Suplemento del Periódico Reforma. “Guerra contra el narco. Costó dinero, tiempo, vidas…”, domingo 11 de diciembre de 2016, págs. 10-5 (http://www.reforma.com)

3 Para una aproximación vale la pena conocer informe derivado de su más reciente visita a México (28 de septiembre a 2 de octubre de 2015) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Situación de los Derechos Humanos en México, Washington D.C. 2015, Documento OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44/15

4 El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos después de su más reciente visita a México reflejó en su declaración emitida al final de misma el “predominio de la impunidad y la indiferencia por las víctimas que afectan el país entero”. Véase: http://bit.ly/2iWDh6V

5 La iniciativa reconoce lo siguiente: “a. En ausencia de corporaciones locales y estatales competentes, las Fuerzas Armadas no pueden retirarse, so pena de dejar indefensa a la población frente al crimen organizado; b. La presencia de las Fuerzas Armadas (o de la Policía Federal) ha reducida los incentivos de los actores políticos locales y estatales para construir capacidades propias”.

6 Registro No. 192080
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XI, Abril de 2000
Página: 549
Tesis: P./J. 38/2000
Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional

EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).

La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, quienes por disposición de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

Acción de inconstitucionalidad 1/96. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdaleno.

7 Previsto en el artículo 29 Constitucional el que señala que: “no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.”

8 El artículo 129 señala que: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar […]”.

9 Recomiendo blog en Animal Político de Ernesto López Portillo. Autoridades civiles en fuga, diciembre 8 de 2016: http://bit.ly/2iWJU9p

10 La recomendación 4 señala que: “Seguridad pública en línea con los derechos humanos: Complementar los esfuerzos ya iniciados por el Gobierno para promover un enfoque de seguridad ciudadana en la seguridad pública con mayores medidas para asegurar que las políticas de seguridad pública y las instituciones que las ejecutan cumplan con los estándares internacionales de derechos humanos y garantizar una efectiva rendición de cuentas por violaciones cometidas por miembros de las fuerzas armadas”. Recomendaciones a México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sr. Zeid Ra’Ad Al Hussein, Resultado de su visita oficial al país en octubre de 2015,  http://bit.ly/2iaCgGH

11 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, Washington D.C. diciembre 2009, párr. 100. Documento: OEA/Ser.L/V/II.Doc.57. Para consulta véase: http://bit.ly/2j1HYit

12 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, Washington D.C. diciembre 2009, párr. 104. Documento: OEA/Ser.L/V/II.Doc.57. Para consulta véase: http://bit.ly/2j1HYit

13 Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior de los diputados federales por el Partido Acción Nacional, señores César Camacho Quiroz y Martha Tamayo Morales. Véase: http://bit.ly/2iXFZeF

14 Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior del Senador Roberto Gil Zuarth. Véase: http://bit.ly/2j1MZaD

15 En la iniciativa de Roberto Gil se observa una confesión del Ejecutivo Federal en la que se reconoce la inconstitucionalidad de la participación de militares en seguridad pública y de violentar la propia jurisprudencia en que alegan se apoya: “la presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública se volvió permanente en múltiples estados” y “las fuerzas armadas llegaron a sustituir, no necesariamente complementar, a corporaciones municipales y estatales, dada la debilidad crónica de estas para enfrentar las situaciones de crimen organizado y violencia”. Véase: Exposición de motivos de la Iniciativa del Senador Gil Zuarth

16 El artículo 73 fracción XXIX M señala que el Congreso está facultado: “Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes”.

17 Artículo 29 Constitucional

18 En uso de la facultad constitucional de toda persona para detener en flagrancia las fuerzas armadas han detenido a más de 60 mil personas. Respuesta de la SEDENA a solicitud de información de fecha 5 de enero de 2005. Folio de acceso: 00007224114

19 Fracciones II y V del artículo 29 de la Iniciativa

20 Artículo 21 Constitucional: “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones. b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema. c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos. d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública. e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.”

21 En la iniciativa del Senador Gil se le otorgan atribuciones a las Fuerzas Armadas para: “salvaguardar la integridad de personas, garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos, así como prevenir la comisión de delitos que determinen las leyes”. En ese contexto podrán “recibir las denuncias sobre hechos que pueden ser constitutivos de delito, siempre que éstas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público, debiendo informar por cualquier medio y de forma inmediata de la situación a la autoridad ministerial competente, así como de las diligencias practicadas”; “en auxilio del Ministerio Público y bajo su conducción o mando, en la investigación y persecución de los delitos, en la detención de personas o en el aseguramiento de bienes relacionados con la investigación de los delitos”; “Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y en general, realizar todos los actos necesarios para garantizar la integridad de indicios. En su caso deberá dar aviso a la Policía con capacidades para procesar la escena del hecho y al Ministerio Público”. Esas tareas de investigación también las facultan para “recabar datos generales y en su caso entrevista, de manera voluntaria, a las personas que pudieren aportar algún elemento para investigación en caso de flagrancia o por instrucción del Ministerio Público”; “emitir los informes, partes y demás documentos”; “recolectar, procesar, diseminar y explotar información para prevenir, disuadir, contener y neutralizar afectaciones a la seguridad interior; “realizar inspección de bienes y personas en puestos de revisión en la vía pública”. También, plantea la posibilidad de que las Fuerzas Armadas brinden atención a víctimas, ofendidos y testigos CIVILES, incluyendo “prestar protección y auxilio inmediato; informarles sobre los derechos que goza; procurar que reciban atención médica y psicológica, así como adoptar medidas para evitar que se pongan peligro su integridad física y psicológica. Véase Artículo 29 fracciones I, II, IV, VI, VII, VIII, IX, X incisos a)-d), XI, XII, de la Iniciativa del Senador Gil