El pasado catorce de febrero, la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió una impugnación por demás trascendente, sobre la mecánica que tendrán que seguir los ciudadanos que funjan como funcionarios de casilla el día de la elección.
La consecuencia directa de esa determinación es que el próximo primero de julio al concluir la jornada electoral, en lo que todo mundo denomina como “las elecciones más grandes de nuestra historia”, no sabremos los resultados preliminares de la votación, sino muy probablemente hasta el día siguiente.
El mayor riesgo de no conocer oficialmente los resultados preliminares de las elecciones el día de la jornada electoral es el dudar sobre la certeza de los resultados de la votación y, con ello, poner a prueba la credibilidad de las propias autoridades electorales.
Más aún si consideramos que es una práctica común que una vez concluida la jornada electoral, los candidatos salgan a dar una conferencia pública anticipando su victoria, de acuerdo con sus propios datos. Ello naturalmente genera cierta especulación entre la ciudadanía, más aún cuando las autoridades electorales encargadas de dar los resultados preliminares no cuentan con toda la información que se requiere para ello.
La casilla única
A partir de la reforma electoral del 2014, se redistribuyeron las competencias de las autoridades electorales federales y locales en el país; surgieron los OPLES (organismos públicos locales) en los estados y el INE como un organismo electoral de carácter nacional.
De manera resumida podríamos decir que derivado de esa reforma, las facultades, responsabilidades y atribuciones del INE crecieron de manera importante, en detrimento de los OPLES en los estados.
Como parte de ese nuevo arreglo competencial el INE instrumentó la “casilla única” en la que en elecciones concurrentes, el ciudadano puede ejercer su voto en una sola mesa directiva, tanto para cargos federales como locales.
La idea fundamental de tener una casilla única en las elecciones concurrentes fue el “optimizar” las actividades y procedimientos electorales en la recepción del voto, mejorar los estándares de calidad y disminuir costos.
No obstante, en la práctica la redistribución de competencias y atribuciones entre las autoridades electorales derivado de la reforma electoral ha sido sumamente tortuosa, debido a la dificultad que implica la operación electoral coordinada, además de las diversas imprecisiones de la norma.
Por esa razón, el INE en su carácter de autoridad nacional electoral aprobó en septiembre de 2016 un Reglamento de Elecciones para homologar y sistematizar procesos locales y federales, además de establecer los mecanismos de coordinación necesarios entre los OPLES y el propio INE para la organización de las elecciones.
En su momento, el Reglamento de Elecciones fue impugnado ante el Tribunal Electoral por diversos actores políticos y el INE tuvo que hacer algunos ajustes menores en su redacción y alcances. Sin embargo, desde su creación esa norma administrativa ya se ha aplicado en dos procesos electorales y las elecciones en 2018 no serán la excepción.
Conteos rápidos y PREP
Los conteos rápidos y el programa de resultados preliminares son herramientas con las que cuentan las autoridades electorales para que previo a los cómputos oficiales de la elección, los ciudadanos conozcamos preliminarmente los resultados de la elección.
En el conteo rápido se generan datos a partir de un procedimiento estadístico que considera una muestra probabilística de casillas para dar a conocer las tendencias de los resultados finales de una elección.
En cambio, el PREP es un sistema que opera con datos preliminares a partir de la captura y publicación de los datos contenidos en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas, que se van capturando en un Centro de Acopio y Trasmisión de Datos para darlos a conocer a la población en tiempo real.
Ambas herramientas son indispensables en una elección con la finalidad de disminuir la incertidumbre y la especulación que naturalmente se genera al cerrar las casillas el día de la jornada electoral y todavía no contar con resultados oficiales.
Nuevas modificaciones al Reglamento de Elecciones
En noviembre del año pasado, el Consejo General del INE aprobó diversas modificaciones al Reglamento de Elecciones, en vísperas del proceso electoral 2017-2018.
Las modificaciones más importantes a esa norma administrativa se dirigieron a modificar los mecanismos de operación en la casilla única, en particular respecto de:
a) Apertura previa de urnas: Una vez cerrada la votación, como un primer paso del escrutinio se estableció que los funcionarios de casilla deberán abrir sucesivamente las urnas para revisar su contenido y cerciorarse que no haya votos depositados en una urna equivocada. Ello toda vez que tendremos elecciones concurrentes y, en algunas casillas, se realizará el cómputo de hasta seis elecciones al mismo tiempo y es relativamente común que se encuentren boletas de una elección en una urna que corresponde a otra.
b) Llenado de actas: Una vez concluido el cómputo de la elección Presidencial o de Gubernatura o Jefatura de Gobierno, se procederá de inmediato al llenado y firma del acta de escrutinio y cómputo, para que la información de la misma sea enviada conforme a los procedimientos que se establezcan para los conteos rápidos y el PREP. De manera similar se procederá a realizar el escrutinio y cómputo simultáneo de las elecciones subsecuentes, levantándose de inmediato el acta correspondiente a cada una de ellas.
c) Traslado de paquetes: Al concluir la totalidad de los escrutinios de las elecciones federales o la totalidad del número de elecciones locales, se iniciará el traslado de paquetes a las sedes respectivas, sin esperar a que concluya el escrutinio y cómputo de otro tipo de elecciones (federales o locales). El traslado de los paquetes estará a cargo del funcionario designado por la o el presidente de casilla, quien será eximido de firmar el resto de la documentación de la casilla.
La justificación del INE para modificar el Reglamento de Elecciones se basa en la necesidad de contar con datos oficiales para dar a conocer los resultados preliminares de la elección el mismo día de la jornada electoral.
De acuerdo con las reglas para la casilla única previstas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) los cómputos de las urnas correspondientes a las elecciones locales y federales en las casillas únicas deben hacerse de manera simultánea. Sin embargo, en la práctica debido a la presión de los propios funcionarios de casilla y de los representantes de los partidos políticos algunas veces esos cómputos se llevan a cabo de manera sucesiva lo que retrasa la llegada de la información de los resultados electorales a los centros de información.
Oficialmente las casillas cierran a las 18:00 horas, pero su cierre puede extenderse si todavía hay personas formadas esperando emitir su sufragio. Esto quiere decir que los cómputos de la votación tendrían que iniciar alrededor de las 19:00 o 20:00 horas y, en aquellas casillas en las que se llegan a computar hasta seis elecciones manera simultánea, podríamos esperar que los resultados se tuvieran hasta bien entrada la madrugada, tomando en cuenta que el escrutinio y cómputo de votos y el llenado de las actas correspondientes lleva un tiempo considerable.
Ello sin tomar en consideración la dificultad que implica computar votos de elecciones locales en las que algunos partidos pueden ir en coalición o en candidatura común y que a nivel federal los mismos partidos pueden formar parte de otras coaliciones o ir por su cuenta, lo que evidentemente tiene diferentes consecuencias al momento de sumar los votos de una u otra elección.
Una decisión difícil
En contra de esas modificaciones los partidos Movimiento Ciudadano, PAN y Morena acudieron al Tribunal Electoral alegando fundamentalmente que el INE se excedía en sus facultades, ya que el Reglamento de Elecciones modificaba los procedimientos previstos por la LEGIPE.
Los partidos alegaron la violación a los principios de certeza y seguridad, ya que bajo las nuevas reglas, los funcionarios de las mesas directivas de casilla harían un escrutinio previo para revisar que las boletas depositadas en las urnas correspondieran con el tipo de elección, situación que provoca abrir en dos ocasiones las urnas. Lo cual es una carga no prevista en la ley que pone en riesgo la secrecía del voto y, por tanto, la medida no es objetiva, idónea, necesaria y proporcional para otorgar certeza al escrutinio y cómputo en casilla
Por otra parte, se impugnó que el nuevo mecanismo para el traslado de paquetes electorales en casilla única, en el que se inicia el traslado de paquetes a sede distrital, sin esperar a que concluya el escrutinio y cómputo de otro tipo de elecciones se opone a lo previsto por la LEGIPE. Así también, los partidos alegaron que las normas del Reglamento de Elecciones no pueden exceptuar al funcionario designado por el presidente de casilla para el traslado de paquetes, de firmar el resto de la documentación de casilla.
El proyecto de sentencia originalmente presentado por el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón proponía confirmar las adecuaciones al Reglamento de Elecciones, esencialmente al considerar que esas normas no alteraban sustancialmente el procedimiento de la casilla única y que respondían a la necesidad de adecuar las normas a la realidad, considerando la experiencia del INE, la complejidad de los procesos electorales concurrentes, además el apego a los principios de efectividad y eficacia de las autoridades electorales.
No obstante, la mayoría de los magistrados integrantes de la Sala Superior no acompañaron la propuesta de Rodríguez y determinaron invalidar las nuevas normas del Reglamento de Elecciones. Pues en su opinión, establecen un procedimiento no previsto en la Ley, que pone en riesgo la certeza que debe regir en los resultados que se obtienen a través del escrutinio y cómputo que se lleva a cabo en las mesas directivas.
Independientemente del sentido de la decisión adoptada, llama la atención que tratándose de un tribunal constitucional de última instancia en materia electoral, en el estudio del caso no se haya abordado la tensión entre el principio de reserva de ley de la autoridad electoral y la necesidad de contar con resultados preliminares de los conteos rápidos y del PREP. Más aún, cuando tanto la emisión de reglas en materia de resultados preliminares y conteos rápidos está prevista como facultad del INE en el apartado B del artículo 41 de la Constitución.
Es decir, en la sentencia se hace fundamentalmente un contraste de las normas del Reglamento de Elecciones y lo previsto por la LEGIPE para concluir que unas reglas difieren de otras y, por tanto, lo que debe prevalecer es el procedimiento establecido por el legislador. Se trata de un examen de legalidad de la norma que se limita a contrastar lo previsto en el Reglamento de Elecciones y en la LEGIPE a partir de su nivel jerárquico normativo, esto es que la Ley está por encima del Reglamento.
En la sentencia no se estudia si la legislación secundaria (Reglamento de Elecciones) al establecer un procedimiento diferente al previsto por la norma está protegiendo algún derecho político-electoral o algún principio protegido por la norma. Más todavía cuando las razones del INE para modificar su Reglamento de Elecciones esencialmente apuntaban a que el procedimiento para la casilla única previsto en la LEGIPE quedaba rebasado con las actuales circunstancias de la elección concurrente del primero de julio y que esas limitaciones lo hacen impracticable.
En ese caso, la discusión que pudimos haber esperado del Tribunal Electoral es un análisis o una revisión sobre si estamos ante una norma que esté más allá de lo razonable o que afecta un bien jurídico mayor o, bien, si por el contrario no es el caso, y el ejercicio reglamentario del INE excedió sus atribuciones.
Dada la magnitud del fallo de la Sala Superior es importante que el INE despliegue una campaña de información eficiente y bien pensada, en la que se dé a conocer a los electores que el próximo primero de julio no tendremos resultados preliminares el mismo día como venía ocurriendo en cada proceso electoral y que ello se debe a las normas electorales fijadas por el legislador, y no a un ánimo de beneficiar o perjudicar a alguna candidata o candidato en particular.
Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla