En marzo pasado, los partidos y las personas que cumplieron los requisitos para obtener una candidatura independiente presentaron sus solicitudes de registro para las diputaciones por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, así como para las concejalías a los ayuntamientos en el estado de Oaxaca.

La norma electoral local1 establece la obligación a los partidos políticos de que promuevan y garanticen la paridad y alternancia entre los géneros en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso y los ayuntamientos en Oaxaca.

Por su parte, le corresponde al Instituto Electoral Local revisar que los partidos postulen en paridad de género sus candidaturas y, en caso de incumplimiento, pueden requerir a los partidos la sustitución de candidaturas e, incluso, hasta negarles los registros correspondientes. Una vez que el Instituto Electoral de Oaxaca revisó la documentación correspondiente al registro de candidaturas,2 solicitó a diversos partidos políticos que cumplieran con los requisitos referentes a la elegibilidad de sus propuestas, así como a las reglas de paridad de género.

En respuesta, el 17 de abril, seis candidatos postulados por el PVEM y uno en común con el PRI y Nueva Alianza solicitaron su registro en las candidaturas del sexo femenino, con lo cual sus partidos se ajustaban a las reglas en materia de paridad de género.

Vale mencionar que el artículo 16 de los Lineamientos en materia de paridad3 establece lo siguiente: en caso de una postulación de personas transgénero, transexuales o muxes, la candidatura corresponderá al género al que la persona se autoadscriba y esa candidatura será tomada en cuenta para el cumplimiento del principio de la paridad de género.

Amparados en esa disposición legal, los seis candidatos postulados por los partidos antes referidos, solicitaron que de acuerdo con sus preferencias sexuales y toda vez que se adscribían al género femenino, les registraran en candidaturas consideradas para mujeres. Asimismo, considerando el tamaño de su comunidad y las costumbres ortodoxas de la misma, los seis candidatos solicitaron al Instituto Electoral total y absoluta discreción sobre su solicitud ya que podrían ser objeto de discriminación, violencia verbal y social, así como de burlas de personas intolerantes a su condición.

No obstante, justo por esta última petición, el Instituto Electoral de Oaxaca consideró que la solicitud de no hacer público el género femenino de los seis ciudadanos era contrario a los bienes y principios que salvaguardan esas normas, ya que precisamente una de las finalidades de la norma es visibilizar a un grupo en situación histórica de desventaja. Por ello, la autoridad electoral, el 18 de abril, le requirió a esos partidos que realizaran las sustituciones de tales candidatos y se ajustaran a las normas en materia de cuota de género.

A raíz de esos eventos en el Instituto Electoral se inició un procedimiento administrativo sancionador para verificar que las candidaturas de los partidos políticos se ajustaran a las normas en materia de género.4 Incluso, a principios de mayo, integrantes de comunidades trans, muxe y de las diversidades sexuales denunciaron ante el Instituto Electoral que diecisiete candidaturas se habían registrado de manera fraudulenta haciéndose pasar candidatos varones como mujeres para cumplir con la paridad en sus postulaciones.

Uno de los reclamos principales de estos grupos es que a su juicio la identidad muxe no puede definirse en un mero acto subjetivo o privado de auto determinación, sino que ello debe tener un impacto en la vida social (familia, iglesia, escuela, trabajo, entre otros espacios de socialización) y, por tanto, en los asuntos públicos.

Derivado del procedimiento correspondiente, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Local ordenó como medida cautelar, la cancelación del registro de diecisiete candidaturas de partidos y coaliciones por supuestas irregularidades al registrar a hombres que se autoadscribieron como mujeres transgénero.

Inconformes con la determinación del Instituto Electoral de Oaxaca, dos de las personas afectadas por la cancelación de su candidatura solicitaron directamente a la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federación que conociera del caso.

De manera extraordinaria, y en atención a la importancia y transcendencia que puede tener el asunto, el sábado 19 de mayo, la Sala Superior determinó conocer el caso5 y turnarlo a la ponencia del magistrado José Luis Vargas. Por lo que probablemente en los siguientes días tendremos una sentencia que resuelva el caso en definitiva.

El tema tiene especial importancia porque se trata no solamente de normas electorales a nivel local que buscan la paridad de género en la postulación de candidaturas, sino que además le reconocen a la persona el derecho de autoadscribirse a un género en particular. En ese sentido, una de las preguntas a responder por la Sala Superior será si el hecho de que la comunidad trans o muxe no les reconozca como personas pertenecientes a ese colectivo es suficiente para negarles la candidatura o bien si se trata de una libertad de autodeterminación que no requiere necesariamente una afiliación a un colectivo o un reconocimiento público a su condición de género.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Artículo 182, párrafo 4 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca.

2 Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

3 Lineamientos en Materia de Paridad de Género que deberán observar los Partidos Políticos, Coaliciones, Candidaturas Comunes y Candidaturas Independientes en el registro de candidaturas ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

4 Ver Acuerdo IEEPCO-CG-28/2018, respecto del requerimiento efectuado a las coaliciones y partidos políticos, en materia de paridad de género en la elección de concejalías a los ayuntamientos, en el proceso electoral ordinario 2017-2018.

5 SUP-SFA-50/2018

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A finales de abril se empezó a transmitir en radio, televisión, Youtube, algunas salas de cine y en el portal electrónico de la asociación “Mexicanos Primero, Visión 2030, A.C.” un spot denominado: “¿Y si los niños fueran candidatos?”. El spot de aproximadamente un minuto de duración presenta a cuatro niños y una niña personificando a quienes contienden actualmente por la candidatura presidencial, todos ellos haciendo planteamientos vinculados con la educación, y rematando con la siguiente frase: “piensa bien y elige al candidato que apoye la transformación educativa”.

Unos días después de que apareció el spot, diversos ciudadanos y los partidos Morena y Encuentro Social denunciaron ante el INE el promocional por violar las normas constitucionales y legales que prohíben a personas físicas o morales contratar propaganda en radio y televisión con el propósito de influir en las preferencias electorales de los ciudadanos o bien emitir mensajes en favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, además de que en su opinión se afectaba también el interés superior de la niñez.

El procedimiento ante el INE

Ante denuncias de presuntas violaciones a las normas vinculadas con radio y televisión, el INE sigue un procedimiento denominado especial sancionador, cuya tramitación es relativamente rápida, y en el que una vez que escucha a las partes en una audiencia y se recaban las pruebas necesarias. Luego, remite el expediente a la Sala Especializada del Tribunal Electoral para que revise si se tramitó correctamente el asunto y, en su caso, resuelva la cuestión principal que fue planteada.

Adicionalmente el INE, a través de la Comisión de Quejas y Denuncias, integrada por Consejeros Electorales, puede conceder una medida cautelar para suspender provisionalmente alguna conducta denunciada (en este caso la transmisión del spot), de manera tal que se eviten mayores afectaciones a los bienes jurídicos protegidos por las normas electorales.

En el caso, quienes presentaron la denuncia en contra del promocional “¿Y si los niños fueran candidatos?” solicitaron al INE como medida cautelar que ordenara el retiro del promocional en todos los medios antes referidos.

La Comisión de Quejas y Denuncias del INE negó retirar el spot en radio y televisión porque el material no tenía frases o alusiones expresas que tuvieran como finalidad influir en las preferencias electorales a favor o en contra de partidos o candidatos. Tampoco procedía retirarlo de Internet ya que de acuerdo con los Consejeros del INE se trata de un ámbito en el que la libertad de expresión goza de una “protección reforzada” y tampoco se retiró de las salas de cine porque no había constancias en el expediente de que ese material se estuviera transmitiendo por ese medio.

La decisión del Tribunal Electoral

La Sala Superior del Tribunal Electoral echó para abajo esta determinación del INE y concluyó que sí debía otorgar las medidas cautelares, únicamente para suspender la difusión del spot en radio y televisión. Ya que a juicio de la mayoría de los magistrados que integran la Sala, el promocional contiene suficientes elementos que podrían influir en las preferencias electorales.

En principio la niña y los niños están caracterizados y utilizan frases que identifican a quienes actualmente contienden por la presidencia de la República. Por otra parte, las plataformas electorales y las propuestas de las candidaturas presidenciales abordan el tema de la educación como parte de la discusión política actual, lo cual coincide con el tema central del spot, y la frase final que refiere “piensa bien y elige al candidato que apoye la transformación educativa” claramente alude al proceso electoral y al voto de los ciudadanos.

Por esas razones, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior consideraron que el promocional en realidad invitaba a votar por quienes promueven o defienden la transformación educativa, y ello podría afectar la equidad de la contienda electoral. Cabe destacar que dos de los magistrados votaron en contra de la determinación de la mayoría, al estimar que la prohibición constitucional para las personas físicas y morales de contratar en radio y televisión requería una expresión clara o manifiesta de apoyo o rechazo electoral respecto de un partido o candidatura, lo cual no era el caso en el presente asunto.

En ese entendido, para la minoría del Tribunal Electoral, ese spot no ponía en riesgo o vulneraba la equidad a través de manifestaciones notorias, evidentes, claras o directas de apoyo y rechazo a un partido o candidato.

El derecho y el sentido común

La decisión de la Sala Superior se ocupó únicamente de la medida cautelar solicitada por quienes denunciaron el promocional controvertido y no así del fondo del asunto, que en su momento deberá resolver la Sala Especializada del Tribunal Electoral, de acuerdo al esquema de competencias previsto por la ley. Aun cuando la decisión de la Sala Superior no fue unánime, si revisamos las normas constitucionales y legales en materia electoral, el resultado no es sorprendente. Es decir, desde la reforma constitucional y legal del 2007, tenemos un esquema de comunicación político-electoral en el que está estrictamente prohibido para cualquier persona física o moral contratar tiempos en radio y televisión con algún contenido político-electoral.

Cierto, el spot en estudio no contiene frases literales para votar por un determinado candidato, ni hace referencia a algún partido político, pero tratándose de otorgar o no una medida cautelar que tiene por objeto evitar que se genere una mayor afectación a los bienes jurídicos tutelados por la norma, resultaba muy complicado que la Sala Superior hubiera optado por dejar el spot al aire en radio y televisión mientras se resuelve el tema central.

Aunque la sentencia de la Sala Superior está plenamente sustentada en lo que establece la Constitución y la ley, sus efectos parecen ir en contra del sentido común y, más bien, exhiben un modelo de comunicación político-electoral anticuado, poco funcional y que bajo el esquema actual no garantiza las condiciones de equidad en la contienda. Esto es así porque si leemos con atención la sentencia, queda claro que el Tribunal Electoral, al desmenuzar los elementos del promocional, llegó a la conclusión de que se trata de un material con contenido político-electoral que puede influir en las condiciones de equidad en la contienda. No obstante, se permitió que se siga difundiendo en Internet y en las salas de cine, como si fuera una cosa menor.

La razón de ello es que la restricción legal solamente comprende a la radio y a la televisión y jurídicamente no resulta sencillo imponer una medida restrictiva a la difusión de ese promocional en otros medios. Además de las razones legales apuntadas, dadas las características de Internet, resulta complicado para la autoridad electoral ordenar su retiro. Ya que aunque el material se retire del sitio Web de dicha asociación civil, se puede acceder a éste a través de cualquier buscador, en redes sociales, Youtube, además de que se envía y reproduce en cualquier teléfono móvil que cuente con aplicaciones tales como Whatsapp.

Si la Sala Especializada al resolver el fondo del asunto concluye que sí se violaron las normas electorales, tendría que imponer una sanción a la asociación civil y a las concesionarias y permisionarias que difundieron el spot. Pero ¿qué va a pasar si el promocional se sigue difundiendo en las páginas Web de esas empresas e incluso en la de la propia A.C., y en el cine?

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla

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La posibilidad de contar con candidaturas independientes surgió a partir de la reforma constitucional de 2012, y desde entonces se ha venido discutiendo la razonabilidad de los requisitos para acceder a éstas, así como sus condiciones de competitividad frente a los partidos políticos. Entre los asuntos más delicados vinculados con las candidaturas independientes están el umbral de firmas a recabar y la forma de llevar a cabo su recolección, los tiempos oficiales en radio y televisión y el financiamiento público y privado.

Sobre este último tema, la semana pasada la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió un asunto, en el que una vez más reiteró un criterio que prácticamente va en contrasentido con uno de los principios básicos que rigen y justifican el modelo de financiamiento mixto en nuestro sistema electoral. El artículo 41, fracción II, de la Constitución refiere que en la ley se contendrán las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. Esa disposición constitucional ha sido entendida como una regla básica que debe regir todo financiamiento destinado a la política y a las campañas, mejor conocido como principio de prevalencia o preeminencia.

No obstante, el TEPJF ha razonado que ese principio no le resulta aplicable a las candidaturas independientes, ya que las normas están dirigidas exclusivamente a los partidos políticos.1 De manera tal que resulta factible que en el caso de las candidaturas independientes se pueda ingresar más dinero privado que público para llevar a cabo sus actividades de campaña.

Margarita Zavala y otros

Amparados en los criterios antes referidos, Margarita Zavala, Luisa María Calderón, Manuel Clouthier y Pablo Salazar Mendiguchía impugnaron un acuerdo del INE2 en que se estableció los límites al financiamiento privado que podrían recibir las candidaturas independientes en el periodo de campaña para los cargos federales en el proceso electoral 2017-2018. El fondo del asunto residió en que los consejeros del INE, al emitir el acuerdo impugnado por dichos candidatos independientes, aplicaron de manera literal lo dispuesto en el artículo 399 de la Ley Electoral.3

Esa disposición legal establece que el financiamiento privado que reciban las candidaturas independientes, en ningún caso podrá rebasar el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate. Lo que implica una desigualdad enorme respecto de cualquier otra candidatura postulada por un partido político, ya que estas últimas sí tienen posibilidad de llegar al tope de gastos de campaña, mientras que las candidaturas independientes se les impone una restricción legal en el financiamiento privado.

El trato diferenciado en el financiamiento de las candidaturas independientes es más evidente si lo vemos reflejado en números de acuerdo con la tabla que se inserta enseguida:4

Candidatas (os) Tope de gasto de campaña Financiamiento público Límite de financiamiento privado Monto que podrían erogar Porcentaje de gasto que podrían erogar
Margarita Ester Zavala Gómez del Campo $429,633,325.00 $7,160,555.00 $42,963,332.50 $50,123,887,50 11.67%
Manuel Jesús Clouthier Carrillo $10,024,777,00 $2,045,872.00 $1,002,477.70 $3,048,349.70 30.41%
Pablo Abner Salazar Mendiguchia $18,617,443.00 $2,045,872.00 $1,861,744.30 $3,907,616.30 20.99%
Luisa Maria de Guadalupe Calderón Hinojosa $1,432,11,00 $387,057.00 $143,211.10 $530,268.10 37.03%

De la tabla anterior es claro que ninguna de las candidaturas independientes que acudieron a impugnar el acuerdo del INE tendría la posibilidad de siquiera llegar al 38% del tope del financiamiento, que en el caso de una candidaturas de partido político podría llegar hasta el máximo. Ello implica naturalmente una desventaja de las candidaturas independientes frente a sus demás competidores en los partidos políticos. Por esa razón, el TEPJF razonó que la norma resultaba desproporcional y determinó inaplicar el artículo 399 de la Ley al caso concreto y, con ello, revocar el acuerdo del INE para que emitiera uno nuevo en el que se les permitiera a las candidaturas independientes alcanzar los topes de campaña correspondientes a su elección y así competir en igualdad de condiciones con las candidaturas de partidos políticos.

Las consecuencias de tener mayor financiamiento privado que público

El viernes pasado, el Consejo General del INE acató la sentencia del TEPJF y emitió un nuevo acuerdo, en el que fijó como límite de financiamiento privado la diferencia entre el tope de gastos de campaña y el financiamiento público. De manera tal, que a través del financiamiento privado cualquier candidatura independiente pudiera alcanzar el tope de gastos al igual que una candidatura de partido. Sin embargo, lo interesante del tema se dio en la discusión que sostuvieron los Consejeros Electoral del INE al aprobar el acuerdo.

En primer lugar, respecto del alcance de las facultades del INE para que a partir de un ejercicio interpretativo pudieran dejar de aplicar una norma que beneficiara o potenciara un derecho fundamental como es el ser votado. Por otra parte, la preocupación que manifestó la consejera Zavala, en el sentido de que al hacer prevalecer el dinero privado en las campañas de los independientes se corría el riesgo de que la política buscara un beneficio particular, lo cual es contrario al interés público si no se cuenta con los límites respectivos. Así también, el consejero Baños advirtió que aun cuando se ampliaron los límites al financiamiento privado, la obligación de reportar cómo se obtienen esos ingresos y su fiscalización por parte el INE seguía igual.

Un tema adicional que no se trató en la discusión y que involucra tanto al INE como al TEPJF son los efectos de las decisiones de las autoridades electorales. Es decir, el TEPJF está facultado para inaplicar una norma, que en el argot jurídico es conocido como una facultad de control concreto de constitucionalidad, pero no puede dar efectos generales a esa disposición.

Sin embargo, de facto, en este caso a través del mandamiento ordenado al INE se estaría dejando de lado lo dispuesto por el artículo 399 de la Ley y abriendo la posibilidad a todas las candidaturas independientes a nivel federal para que obtengan un financiamiento privado superior al 10% del tope de gastos de campaña. En suma, en el tema de las candidaturas independientes estamos ante una verdadera “caja de Pandora” que el legislador tendrá que atender en la próxima reforma electoral para dar mayor claridad al esquema de las candidaturas independientes y evitar mayores riesgos en la operación electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. SUP-REC-193/2015 y SUP-JRC-582/2015.

2 INE/CG281/2018

3 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4 Fuente: Sentencia SUP-JDC-222/2018 y Acumuladas p. 42.

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El lunes por la noche, la Sala Superior del Tribunal Electoral determinó que Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón, alias “El Bronco”, había cumplido con los apoyos necesarios requeridos por la ley para obtener la candidatura sin partido a la presidencia de la República.1 Se trata de una decisión clave que impacta en primer lugar en la contienda presidencial pero también a otras elecciones federales y locales, en las que candidatos sin partido, que no lograron obtener su registro por las mismas razones, acudieron a los tribunales electorales.

La decisión del Tribunal Electoral no ha sido bien recibida por la opinión pública, minutos después de que fue aprobada en redes sociales y otros medios de comunicación, no han parado de circular variopintas críticas a esta decisión del tribunal. Estamos, sin duda, pues, ante una sentencia histórica que no solamente tendrá un impacto en la política del país, sino que también repercute en la legitimidad y en el futuro del Tribunal Electoral.2

Más allá de sus implicaciones políticas, la decisión del Tribunal Electoral llama la atención porque revela un cambio sustantivo en la narrativa o argumentación jurídica que venía construyendo sobre las finalidades y respecto el procedimiento mismo para acceder a una candidatura independiente.

La aplicación móvil del INE

En agosto del año pasado, el INE aprobó una serie de reglas para verificar el porcentaje de apoyo ciudadano de candidatos independientes a cargos federales (Lineamientos de Verificación). En ese paquete de normas administrativas se incluyó la implementación de una aplicación móvil o “app” para que los aspirantes a una candidatura independiente pudieran recabar el apoyo ciudadano en el porcentaje previsto por la norma.

Según la exposición de motivos de las normas aprobadas por el INE, la finalidad de la app era evitar el uso del papel que habitualmente se usa en las fotocopias de las credenciales de elector de las personas que desean apoyar determinada candidatura ciudadana. Así también, la app permitiría conocer de manera breve el número de apoyos recibidos por los aspirantes, garantizar la protección de datos personales y reducir los tiempos de la autoridad para verificar los porcentajes de apoyo ciudadano.

No obstante sus aparentes bondades, los Lineamientos de Verificación fueron impugnados por diversas personas porque consideraron que el INE excedió sus facultades reglamentarias al expedirlos, además de que la utilización de la app no era una medida proporcional para recabar apoyos.

En su momento, la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió el asunto3 y precisó que la app no era un requisito adicional que debieran cumplir los aspirantes. De ahí que resultaba válido que se implementaran esos mecanismos para dotar de mayor agilidad y certeza la obtención, resguardo y verificación de los apoyos que obtiene una candidatura independiente. Así también que la utilización de la app tiene un fin legítimo, idóneo, necesario y proporcional.

Por lo que en ese criterio, el Tribunal Electoral validó el uso de la app como mecanismo para recabar los apoyos para las candidaturas independientes a nivel federal, lo que posteriormente se replicaría también para las candidaturas sin partido a nivel local.

¿Problemas con la app?

Aunque el uso de la app pudiera parecer un tema menor, en realidad se trata de un cambio radical en la forma de recabar los apoyos ciudadanos y, por lo tanto, repercutió en las estrategias de los aspirantes a una candidatura independiente.

Previo a la aprobación de los Lineamientos de Verificación del INE, la forma en que se entregaba la documentación a la autoridad electoral era de manera impresa. Esto es, una cédula de apoyo ciudadano firmada por una persona, a la que se anexaba una copia simple de su credencial de elector. De ahí que no fuera infrecuente el tráfico y venta de bases de datos consistentes en copias simples de credenciales de elector. Una vez con ese insumo, un equipo de personas podría ensamblar las copias de las credenciales con los formatos o cédulas de apoyo ciudadano, “supuestamente” llenadas y firmadas por la persona que se tratara.

Por ello la irrupción de un mecanismo electrónico que descarta las copias simples de las credenciales de elector y aquellos apoyos con otras inconsistencias, implicaba para algunos aspirantes a candidatos independientes, el quedar fuera de la boleta electoral.

Validar las revisiones de la autoridad electoral

Por otra parte, apenas el mes pasado, la Sala Superior resolvió dos asuntos relacionados con la forma en que se recaban apoyos ciudadanos y cómo debe revisarlos la autoridad electoral. El primero de ellos se trató de una contradicción de criterios entre las Salas Regionales de Monterrey y de ciudad de México,4 en el que se discutía si las comunicaciones o notificaciones de la autoridad electoral, respecto de las inconsistencias encontradas en los registros de apoyo, generaban una afectación jurídica a los aspirantes a una candidatura independiente.

En ese asunto, la Sala concluyó con carácter de jurisprudencia y criterio prevaleciente, que los oficios a través de los cuales se hizo del conocimiento de los interesados la modificación de sus registros por inconsistencias o mediante los cuales se les otorgó un plazo para hacer valer su garantía de audiencia, no son actos definitivos, ni afectan de manera irreparable los derechos de los aspirantes.

En el otro asunto,5 el Tribunal resolvió que la presentación de fotografías en blanco y negro en la aplicación móvil, desvirtúan la finalidad de la aplicación y generan incertidumbre respecto de la obtención del apoyo ciudadano. Más aun, de acuerdo con lo razonado en esta sentencia, si se tomaran en cuenta las manifestaciones de apoyo recibidas con capturas de fotocopias de las credenciales de elector, se generaría una serie de acciones que podrían ser contrarias a derecho porque no se tendría certeza de que los aspirantes o sus auxiliares o gestores efectivamente se hubieran apersonado ante los ciudadanos.

Así el Tribunal Electoral concluyó que la justificación de las exigencias legales para recabar los apoyos ciudadanos radica en esencia, en que el registro de una candidatura independiente sea reflejo de la voluntad ciudadana, de modo que se justifique su participación. Por ello concluyó la Sala que si el respaldo de la ciudadanía debe ser auténtico, es indispensable que se adopten los mecanismos necesarios para asegurar la veracidad de las manifestaciones de apoyo que justifiquen que una persona contienda en un proceso electoral de manera independiente.

Los alcances del derecho de audiencia

La decisión del Tribunal Electoral de validar los apoyos ciudadanos de “el Bronco” tuvo como telón de fondo el derecho de audiencia. Según lo argumentado en la sentencia, el INE no le permitió a “el Bronco” revisar la totalidad de las inconsistencias que presentaron sus apoyos, aun cuando acudió en doce ocasiones a las oficinas de la autoridad electoral a verificar las mismas. Ello porque “el Bronco” y su equipo acudieron todas esas veces sin conocer previamente el procedimiento de calificación de apoyos y las causas de invalidación de cada uno de ellos, lo que les impidió preparar una defensa completa para solventar las observaciones.

Asimismo, aun y cuando los representantes de “el Bronco” pidieron durante sus comparecencias ya no revisar los apoyos irregulares consistentes en fotocopias de la credencial de elector, sino centrarse en otras irregularidades subsanables, la Sala Superior consideró que ello no implicaba una renuncia a su derecho de audiencia ya que se trataba de una etapa preliminar y no de la revisión final. Por lo que de acuerdo con el criterio de la Sala, al término de la revisión, el INE le debió haber permitido nuevamente al equipo de “el Bronco” revisar todos los apoyos que no pasaron la etapa preliminar.

Por último, la Sala conminó a los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, a no realizar acciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos. Ya que la mayoría de los magistrados estimaron que esos funcionarios tuvieron una actuación irresponsable al convocar a una rueda de prensa, en la que se expusieron las irregularidades derivadas de la revisión practicada a los apoyos de los aspirantes a candidatos independientes.

En cuanto a los efectos, la Sala le ordenó al INE que emitiera dentro de las 24 horas siguientes un dictamen en el que se estime que “el Bronco” cumplió con el número de apoyos ciudadanos para la candidatura presidencial, dejar intocados los apoyos recibidos y estimar totalmente concluido el procedimiento de verificación de apoyos. Así también que una vez que verifique que se cumplen con los demás requisitos legales, le otorgue al aspirante su registro como candidato independiente a la presidencia de la República.

Una argumentación contradictoria

Hasta el domingo de la semana pasada, el Tribunal Electoral había venido resolviendo los asuntos vinculados con el registro de los independientes apoyado en una narrativa jurídica que privilegiaba el principio de certeza al recabar los apoyos ciudadanos.

Si revisamos los precedentes en los que el Tribunal Electoral avaló la legalidad de los Lineamientos de Verificación y la aplicación móvil, así como el procedimiento de revisión de apoyos del INE, nos daremos cuenta que el eje central de los razonamientos del tribunal se apoyó en la necesidad de que todas esas acciones fueran veraces, reales y apegadas a los hechos.

No obstante, en el caso de “el Bronco”, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior optaron por dejar del lado el principio de certeza y optaron por construir un criterio sui géneris. En esta nueva interpretación jurisdiccional, partir de una revisión formalista se descalificó la forma en que se le otorgó su derecho de defensa o audiencia al Bronco, y apoyados en una interpretación que se autocalifica como “garantista” determinaron validar las inconsistencias detectadas. A pesar de que en asuntos similares el Tribunal Electoral ya había validado las reglas para verificar los apoyos, las revisiones preliminares y finales de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores e incluso la forma de otorgar el derecho de audiencia a los aspirantes, ante la detección de inconsistencias e irregularidades en sus apoyos.

Inexplicablemente el Tribunal Electoral dejó de lado el principio de certeza y optó por validar en automático el cumplimiento del requisito legal de apoyos en favor de “el Bronco”, en vez de regresar el asunto al INE para, en su caso, se le otorgara nuevamente (por treceava vez) su derecho de audiencia.

Esa decisión recuerda a lo resuelto por ese mismo Tribunal cuando conoció de los casos por rebase de tope de campaña en la elección a la gubernatura en Coahuila, en los que ante diversas violaciones formales, optó por eliminar de los topes de campaña los gastos en controversia, en vez de regresar el asunto al INE para una nueva verificación.6

Lo resuelto este lunes por la Sala Superior necesariamente va a impactar a otros juicios similares que están pendientes de resolución en las Salas Regionales y en los tribunales locales. Repercute en la credibilidad de la justicia electoral; como bien lo explica Irma Méndez de Hoyos, las practicas electorales que afectan la confianza en las instituciones, tienen un efecto perjudicial sobre la satisfacción con la democracia, el cumplimiento de la ley y, en última instancia, en la estabilidad política del país.7

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 El efecto de la sentencia fue ordenar al INE que verificara en un plazo de diez días si el Bronco cumple con los demás requisitos para en su caso otorgarle el registro como candidato.

2 Ver debate “¿Cuáles son los retos del tribunal electoral en este proceso electoral 2018?” en El juego de la Suprema Corte.

3 Ver SUP-JDC-841/2017 y acumulados.

4 Ver SUP-CDC-2/2018

5 Ver SUP-JDC-98/2018

6 Ver “La incertidumbre en la fiscalización electoral. Caso Coahuila” en El juego de la Suprema Corte.

7 Ver. Méndez de Hoyos, Irma, “La manipulación del marco legal de las elecciones en América Latina entre 2000 y 2012: Una aproximación metodológica” Foro Internacional, 229 VII, 2017 (3) 640-685, Julio-Septiembre 2017.

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En las elecciones intermedias de 2009 y 2015 y en las presidenciales de 2012, hubo una importante campaña “anulacionista” del voto, cuya narrativa principal consistió en hacer patente la ausencia de alternativas auténticas para la ciudadanía, la oposición al sistema de partidos, así como la incapacidad de los partidos de tomar en cuenta. O, de asumir como propios y transformar en políticas efectivas, los intereses de la mayoría.1 En respuesta a tales propuestas anulacionistas, el movimiento #NoTEAnules,2 cuyo promotor más visible fue el académico Roberto Duque Roquero, hacía hincapié en que las normas electorales en México no le dan validez al voto nulo y, por ello, anular el voto sólo beneficia a los grandes partidos que cuentan con maquinarias electorales bien aceitadas.

Tanto en una como en otra postura, el punto de partida era la voluntad ciudadana para definir qué hacer con su voto. Sin embargo, a diferencia de las elecciones anteriores, para este 1º de julio de 2018, enfrentamos un escenario en el que pueden generarse un importante número de votos nulos por error o involuntariamente debido a diversos factores que se explican a continuación. De manera general, las normas electorales3 contemplan dos supuestos en los que un voto puede considerarse como nulo: a) aquellos expresados por un elector en una boleta que depositó en la urna, sin haber marcado algún cuadro que contenga el emblema de un partido político o de una candidatura independiente o b) cuando se marquen dos o más cuadros sin existir coalición entre los partidos cuyos emblemas han sido marcados.

En este último supuesto es donde se puede presentar el mayor número de votos nulos involuntarios o por error. De acuerdo con el “Estudio muestral de las boletas electorales utilizadas en las elecciones federales de 2012”4 realizado por el entonces IFE, el común denominador en la anulación de los votos en las elecciones federales fue sin duda la confusión o equivocación por parte del electorado al momento de emitir su sufragio. Asimismo, en ese estudio se identifican dos elementos contextuales que podrían explicar el incremento en los votos nulos por error durante 2012: primero, el registro de una coalición parcial de forma diferenciada en las tres elecciones federales (presidente, diputados y senadores) que pudo haber creado confusión entre los electorales y; segundo, elecciones coincidentes en quince entidades de la República. Ambos factores no solamente se repiten en la elección del 2018, sino que su magnitud es considerablemente mayor.

Coaliciones parciales y flexibles a nivel federal

A nivel federal, todos los partidos con registro forman parte de alguna de las tres coaliciones registradas ante el INE pero ninguna de esas alianzas electorales es total. Ello implica que si bien todos los partidos que integran cada una de las coaliciones postulan a un mismo candidato presidencial, en las senadurías y diputaciones de mayoría relativa sólo participan parcialmente como se muestra en el siguiente cuadro:

Nombre de la Coalición

Partidos que la integran

Presidencia de la República

Senadurías por mayoría relativa

Diputaciones de mayoría relativa

Todos por México

PRI, PVEM, Nueva Alianza (PANAL)

Total

32 fórmulas

133 fórmulas

Coalición por México al Frente

PAN, PRD, Movimiento Ciudadano

Total

29 fórmulas

269 fórmulas

Juntos haremos historia

PT, Morena, Encuentro Social

Total

72 fórmulas

292 fórmulas

Según el estudio muestral sobre las boletas electorales al que ya se hizo mención, se advierte una mayor incidencia de voto nulo involuntario o por error en elecciones de diputados y senadores, que en las elecciones presidenciales, sobre todo tratándose de coaliciones parciales.

Por ejemplo, del universo de 300 diputados federales electos por mayoría relativa, la coalición “Todos por México” postulará en conjunto 133 fórmulas (propietario y suplente); y en los 164 distritos electorales federales restantes, cada uno de los partidos que integran esa coalición postularán candidatos propios, como es el caso de los tres distritos uninominales en Aguascalientes. Esto significa que en Aguascalientes el PRI, PVEM y PANAL postularán de manera individual fórmulas de candidatos para una diputación federal; mientras que las coaliciones “Juntos haremos historia” y la “Coalición por México al Frente” irán con sus fórmulas en alianza electoral.

Si el elector desconoce esa información, y se guía por la propaganda electoral de las coaliciones presidenciales, es posible que marque en la boleta dos o tres logos del PRI, PVEM y PANAL. En tal caso, ese voto será nulo ya que en esos distritos electorales no existe la coalición entre los partidos seleccionados. Lo mismo sucedería en el caso de la elección de senadurías por mayoría relativa en los distritos correspondientes.

Elecciones coincidentes, coaliciones y candidaturas comunes locales

Las elecciones de 2018 son las más grandes y complejas de nuestra historia porque no solamente se renuevan diputaciones federales, senadurías y la presidencia de la República, sino también gubernaturas, diputaciones locales y alcaldías. De tal manera que en 30 entidades federativas habrá proceso electoral local y a la par se elegirán los cargos federales correspondientes.

En el estudio realizado por el entonces IFE sobre las boletas electorales del 2012 se hace hincapié en los procesos electorales locales y en las elecciones federales coincidentes como factor de confusión al momento de emitir el sufragio:

… Por otra parte, en Campeche, Colima, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Yucatán y el Distrito Federal se celebraron elecciones locales para elegir distintos cargos públicos. En siete de ellos se eligió el cargo de Gobernador o Jefe de Gobierno (en el caso del Distrito Federal), en 14 se eligieron diputados locales y en los 15, autoridades municipales (o jefes delegacionales). En algunos casos, se registraron coaliciones locales constituidas de forma distinta a las registradas para la elección federal y operaron de forma diversa tanto para los cargos a elegir como para el ámbito territorial local.

Estas situaciones pudieron complicar la difusión de la información sobre cómo y por quién votar y, a su vez, causar confusión en los electores a la hora de emitir su voto en cada tipo de elección. Además de la información cruzada que recibieron los ciudadanos en 154 distritos en donde hubo diferencias en las coaliciones para diputados y senadores en las elecciones federales, en 68 de ellos también se suma la información adicional sobre las alianzas entre partidos que se formaron para contender a nivel local…5  [El resaltado es propio]

Ahora bien, en 2018 se duplica el número de elecciones concurrentes que hubo en 2012; es decir, de 15 pasamos a 30, lo cual lógicamente podría magnificar el problema de votos nulos involuntarios o por error debido a algunas diferencias entre coaliciones federales y locales. Por ejemplo, en Chiapas se registró una coalición local denominada “Todos por Chiapas”, originalmente integrada por el PRI, PVEM, PANAL y los partidos locales Podemos mover a Chiapas y Chiapas Unido. A principios de febrero el PVEM anunció su salida de la coalición, aunque al final no se concretó. En caso de que ello hubiera ocurrido, quienes hubieran marcado el logo del PVEM junto con el de otro partido habrían anulado su voto.

En Baja California Sur, el PRI y el PVEM registraron una coalición dejando fuera al PANAL. En Sonora el tribunal local dejó sin efectos la coalición PAN-PRD, por lo que de quedar firme su decisión esos partidos tendrían que postular diferentes candidatos para los cargos de elección popular.  Por otra parte, a nivel local además de las coaliciones, existen otras figuras como las candidaturas comunes, en las que dos o más partidos pueden postular candidatos en proporciones menores a los que requiere una coalición legalmente y que pueden ser atractivas para la competencia electoral.

Todo ello muestra claramente que la política nacional no siempre empata con la local y, por tal motivo, existe un amplio mosaico y variedad entre las elecciones locales y las federales. De ahí que, dada la coincidencia entre 30 procesos locales y los federales de este año, los electores no la tendrán fácil al momento de votar, si no están previamente bien informados.

Campañas de información sobre cómo votar

La anulación del voto involuntariamente o por error tiene un importante componente en el acceso a la información de la que dispone el electorado al emitir su sufragio. De ahí que resulten cruciales las estrategias que lleven a cabo las autoridades electorales para difundir información sobre cómo votar.

De acuerdo con las normas electorales, al INE le corresponde la capacitación electoral para los procesos electorales federales y locales y a los Organismos Públicos Locales (OPLES) la educación cívica en cada una de los estados o entidades federativas.6 No obstante, desde 2016, el INE coordinó con los OPLES la Estrategia Nacional de Cultura Cívica (ENCCÍVICA 2017-2023), por lo que en principio los objetivos y fines de educación cívica de todas las autoridades electorales en el país deberían estar alineadas.

El problema de la insuficiencia o falta de información disponible para el votante ante un escenario de errores al votar ya se había presentado en las elecciones de 2012. Dos semanas previas a la jornada electoral, el entonces IFE llevó a cabo una campaña de información sobre cómo votar, en cumplimiento a lo que le fue ordenado por la Sala Superior en la sentencia del recurso de apelación SUP-RAP-229/2012 en la que se razonó lo siguiente:

Emitir un voto válido implica necesariamente la existencia de un elemento volitivo por parte del sufragante a fin de que su elección no sea anulada, y además, requiere la orientación e información necesaria por parte de la autoridad administrativa electoral, respecto de la forma en que el ciudadano pueda expresar válidamente su voto en cada elección

… En ese sentido, si de conformidad con lo dispuesto en los artículos 265, 276 y 277, del Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales, el elector debe marcar en la boleta respectiva únicamente el cuadro correspondiente al emblema del partido político por el que sufraga, pudiendo marcar más de uno, cuando se trate de partidos políticos coaligados, siendo nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la señalada, resulta evidente, que la autoridad administrativa electoral tiene la obligación de realizar los actos tendentes a difundir la orientación e información necesaria, clara y precisa, respecto del contenido de las boletas electorales, dado las múltiples opciones para emitir válidamente el sufragio que se han evidenciado permite la legislación electoral aplicable, a fin de evitar que se genere confusión en los electores, además de propiciar, en la medida de lo posible, la emisión del voto válido, que no sea nulificado por la autoridad electoral, ya sea administrativa o jurisdiccional, por haberse emitido en forma distinta a lo preceptuado por la ley… [El subrayado es propio]

Es decir, ante un escenario complejo, en el que hubo elecciones locales y federales concurrentes y variedad de alianzas electorales, el Tribunal Electoral consideró que era necesaria la intervención de la autoridad administrativa electoral para difundir la orientación e información necesaria para evitar la anulación del voto ciudadano. De ahí que tanto el INE como los OPLES tendrán que contemplar en su capacitación electoral, programas educación cívica y propaganda institucional, la información suficiente y diferenciada para que el electorado de cada región y estado del país esté enterado de cómo votar. Una tarea por demás ardua y complicada, cuyos resultados se verán después del 1º de julio de 2018.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. José A. Crespo, “Horizonte político/Voto duro vs. voto nulo”, en Excelsior, 25 de mayo de 2009, y Dresser Denise, “Mitos sobre el voto nulo”, en Reforma, 25 de mayo de 2015.

2 https://www.youtube.com/watch?v=wv-UpXHRtXQ

3 Artículo 288, párrafo segundo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4 http://bit.ly/2oMzGwA

5 Ver. IFE, Estudio muestral de las boletas electorales utilizadas en las elecciones federales de 2012: Características del voto nulo en las elecciones de Presidente, senadores y diputados, Julio de 2013, p.8.

6 Artículo 41, base V, apartado C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y  32.1, inciso a) fracción I, y 104.1, ambos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

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El pasado catorce de febrero, la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió una impugnación por demás trascendente, sobre la mecánica que tendrán que seguir los ciudadanos que funjan como funcionarios de casilla el día de la elección.

La consecuencia directa de esa determinación es que el próximo primero de julio al concluir la jornada electoral, en lo que todo mundo denomina como “las elecciones más grandes de nuestra historia”, no sabremos los resultados preliminares de la votación, sino muy probablemente hasta el día siguiente.

El mayor riesgo de no conocer oficialmente los resultados preliminares de las elecciones el día de la jornada electoral es el dudar sobre la certeza de los resultados de la votación y, con ello, poner a prueba la credibilidad de las propias autoridades electorales.

Más aún si consideramos que es una práctica común que una vez concluida la jornada electoral, los candidatos salgan a dar una conferencia pública anticipando su victoria, de acuerdo con sus propios datos. Ello naturalmente genera cierta especulación entre la ciudadanía, más aún cuando las autoridades electorales encargadas de dar los resultados preliminares no cuentan con toda la información que se requiere para ello.

La casilla única

A partir de la reforma electoral del 2014, se redistribuyeron las competencias de las autoridades electorales federales y locales en el país; surgieron los OPLES (organismos públicos locales) en los estados y el INE como un organismo electoral de carácter nacional.

De manera resumida podríamos decir que derivado de esa reforma, las facultades, responsabilidades y atribuciones del INE crecieron de manera importante, en detrimento de los OPLES en los estados.

Como parte de ese nuevo arreglo competencial el INE instrumentó la “casilla única” en la que en elecciones concurrentes, el ciudadano puede ejercer su voto en una sola mesa directiva, tanto para cargos federales como locales.

La idea fundamental de tener una casilla única en las elecciones concurrentes fue el “optimizar” las actividades y procedimientos electorales en la recepción del voto, mejorar los estándares de calidad y disminuir costos.

No obstante, en la práctica la redistribución de competencias y atribuciones entre las autoridades electorales derivado de la reforma electoral ha sido sumamente tortuosa, debido a la dificultad que implica la operación electoral coordinada, además de las diversas imprecisiones de la norma.

Por esa razón, el INE en su carácter de autoridad nacional electoral aprobó en septiembre de 2016 un Reglamento de Elecciones para homologar y sistematizar procesos locales y federales, además de establecer los mecanismos de coordinación necesarios entre los OPLES y el propio INE para la organización de las elecciones.

En su momento, el Reglamento de Elecciones fue impugnado ante el Tribunal Electoral por diversos actores políticos y el INE tuvo que hacer algunos ajustes menores en su redacción y alcances. Sin embargo, desde su creación esa norma administrativa ya se ha aplicado en dos procesos electorales y las elecciones en 2018 no serán la excepción.

Conteos rápidos y PREP

Los conteos rápidos y el programa de resultados preliminares son herramientas con las que cuentan las autoridades electorales para que previo a los cómputos oficiales de la elección, los ciudadanos conozcamos preliminarmente los resultados de la elección.

En el conteo rápido se generan datos a partir de un procedimiento estadístico que considera una muestra probabilística de casillas para dar a conocer las tendencias de los resultados finales de una elección.

En cambio, el PREP es un sistema que opera con datos preliminares a partir de la captura y publicación de los datos contenidos en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas, que se van capturando en un Centro de Acopio y Trasmisión de Datos para darlos a conocer a la población en tiempo real.

Ambas herramientas son indispensables en una elección con la finalidad de disminuir la incertidumbre y la especulación que naturalmente se genera al cerrar las casillas el día de la jornada electoral y todavía no contar con resultados oficiales.

Nuevas modificaciones al Reglamento de Elecciones

En noviembre del año pasado, el Consejo General del INE aprobó diversas modificaciones al Reglamento de Elecciones, en vísperas del proceso electoral 2017-2018.

Las modificaciones más importantes a esa norma administrativa se dirigieron a modificar los mecanismos de operación en la casilla única, en particular respecto de:

a) Apertura previa de urnas: Una vez cerrada la votación, como un primer paso del escrutinio se estableció que los funcionarios de casilla deberán abrir sucesivamente las urnas para revisar su contenido y cerciorarse que no haya votos depositados en una urna equivocada. Ello toda vez que tendremos elecciones concurrentes y, en algunas casillas, se realizará el cómputo de hasta seis elecciones al mismo tiempo y es relativamente común que se encuentren boletas de una elección en una urna que corresponde a otra.

b) Llenado de actas: Una vez concluido el cómputo de la elección Presidencial o de Gubernatura o Jefatura de Gobierno, se procederá de inmediato al llenado y firma del acta de escrutinio y cómputo, para que la información de la misma sea enviada conforme a los procedimientos que se establezcan para los conteos rápidos y el PREP. De manera similar se procederá a realizar el escrutinio y cómputo simultáneo de las elecciones subsecuentes, levantándose de inmediato el acta correspondiente a cada una de ellas.

c) Traslado de paquetes: Al concluir la totalidad de los escrutinios de las elecciones federales o la totalidad del número de elecciones locales, se iniciará el traslado de paquetes a las sedes respectivas, sin esperar a que concluya el escrutinio y cómputo de otro tipo de elecciones (federales o locales). El traslado de los paquetes estará a cargo del funcionario designado por la o el presidente de casilla, quien será eximido de firmar el resto de la documentación de la casilla.

La justificación del INE para modificar el Reglamento de Elecciones se basa en la necesidad de contar con datos oficiales para dar a conocer los resultados preliminares de la elección el mismo día de la jornada electoral.

De acuerdo con las reglas para la casilla única previstas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) los cómputos de las urnas correspondientes a las elecciones locales y federales en las casillas únicas deben hacerse de manera simultánea. Sin embargo, en la práctica debido a la presión de los propios funcionarios de casilla y de los representantes de los partidos políticos algunas veces esos cómputos se llevan a cabo de manera sucesiva lo que retrasa la llegada de la información de los resultados electorales a los centros de información.

Oficialmente las casillas cierran a las 18:00 horas, pero su cierre puede extenderse si todavía hay personas formadas esperando emitir su sufragio. Esto quiere decir que los cómputos de la votación tendrían que iniciar alrededor de las 19:00 o 20:00 horas y, en aquellas casillas en las que se llegan a computar hasta seis elecciones manera simultánea, podríamos esperar que los resultados se tuvieran hasta bien entrada la madrugada, tomando en cuenta que el escrutinio y cómputo de votos y el llenado de las actas correspondientes lleva un tiempo considerable.

Ello sin tomar en consideración la dificultad que implica computar votos de elecciones locales en las que algunos partidos pueden ir en coalición o en candidatura común y que a nivel federal los mismos partidos pueden formar parte de otras coaliciones o ir por su cuenta, lo que evidentemente tiene diferentes consecuencias al momento de sumar los votos de una u otra elección.

Una decisión difícil

En contra de esas modificaciones los partidos Movimiento Ciudadano, PAN y Morena acudieron al Tribunal Electoral alegando fundamentalmente que el INE se excedía en sus facultades, ya que el Reglamento de Elecciones modificaba los procedimientos previstos por la LEGIPE.

Los partidos alegaron la violación a los principios de certeza y seguridad, ya que bajo las nuevas reglas, los funcionarios de las mesas directivas de casilla harían un escrutinio previo para revisar que las boletas depositadas en las urnas correspondieran con el tipo de elección, situación que provoca abrir en dos ocasiones las urnas. Lo cual es una carga no prevista en la ley que pone en riesgo la secrecía del voto y, por tanto, la medida no es objetiva, idónea, necesaria y proporcional para otorgar certeza al escrutinio y cómputo en casilla

Por otra parte, se impugnó que el nuevo mecanismo para el traslado de paquetes electorales en casilla única, en el que se inicia el traslado de paquetes a sede distrital, sin esperar a que concluya el escrutinio y cómputo de otro tipo de elecciones se opone a lo previsto por la LEGIPE. Así también, los partidos alegaron que las normas del Reglamento de Elecciones no pueden exceptuar al funcionario designado por el presidente de casilla para el traslado de paquetes, de firmar el resto de la documentación de casilla.

El proyecto de sentencia originalmente presentado por el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón proponía confirmar las adecuaciones al Reglamento de Elecciones, esencialmente al considerar que esas normas no alteraban sustancialmente el procedimiento de la casilla única y que respondían a la necesidad de adecuar las normas a la realidad, considerando la experiencia del INE, la complejidad de los procesos electorales concurrentes, además el apego a los principios de efectividad y eficacia de las autoridades electorales.

No obstante, la mayoría de los magistrados integrantes de la Sala Superior no acompañaron la propuesta de Rodríguez y determinaron invalidar las nuevas normas del Reglamento de Elecciones. Pues en su opinión, establecen un procedimiento no previsto en la Ley, que pone en riesgo la certeza que debe regir en los resultados que se obtienen a través del escrutinio y cómputo que se lleva a cabo en las mesas directivas.

Independientemente del sentido de la decisión adoptada, llama la atención que tratándose de un tribunal constitucional de última instancia en materia electoral, en el estudio del caso no se haya abordado la tensión entre el principio de reserva de ley de la autoridad electoral y la necesidad de contar con resultados preliminares de los conteos rápidos y del PREP. Más aún, cuando tanto la emisión de reglas en materia de resultados preliminares y conteos rápidos está prevista como facultad del INE en el apartado B del artículo 41 de la Constitución.

Es decir, en la sentencia se hace fundamentalmente un contraste de las normas del Reglamento de Elecciones y lo previsto por la LEGIPE para concluir que unas reglas difieren de otras y, por tanto, lo que debe prevalecer es el procedimiento establecido por el legislador. Se trata de un examen de legalidad de la norma que se limita a contrastar lo previsto en el Reglamento de Elecciones y en la LEGIPE a partir de su nivel jerárquico normativo, esto es que la Ley está por encima del Reglamento.

En la sentencia no se estudia si la legislación secundaria (Reglamento de Elecciones) al establecer un procedimiento diferente al previsto por la norma está protegiendo algún derecho político-electoral o algún principio protegido por la norma. Más todavía cuando las razones del INE para modificar su Reglamento de Elecciones esencialmente apuntaban a que el procedimiento para la casilla única previsto en la LEGIPE quedaba rebasado con las actuales circunstancias de la elección concurrente del primero de julio y que esas limitaciones lo hacen impracticable.

En ese caso, la discusión que pudimos haber esperado del Tribunal Electoral es un análisis o una revisión sobre si estamos ante una norma que esté más allá de lo razonable o que afecta un bien jurídico mayor o, bien, si por el contrario no es el caso, y el ejercicio reglamentario del INE excedió sus atribuciones.

Dada la magnitud del fallo de la Sala Superior es importante que el INE despliegue una campaña de información eficiente y bien pensada, en la que se dé a conocer a los electores que el próximo primero de julio no tendremos resultados preliminares el mismo día como venía ocurriendo en cada proceso electoral y que ello se debe a las normas electorales fijadas por el legislador, y no a un ánimo de beneficiar o perjudicar a alguna candidata o candidato en particular.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla

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Francisco Zorrilla: La tarea fundamental para cualquier tribunal es construir su legitimidad. Ello requiere confianza en la labor e independencia de sus integrantes, y cierta aceptación de la ciudadanía y demás autoridades en sus decisiones. Hasta ahora, en el caso del TEPJF, ambos elementos han sido puestos en duda.

En noviembre de 2016, se renovó completamente el pleno de la Sala Superior (SS). Un día antes de la entrada en funciones de sus entonces nuevos integrantes, se publicó una reforma aprobada por el Congreso al artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para prolongar la duración del periodo de encargo de cuatro magistrados electorales. Ello motivó la presentación de dos acciones de inconstitucionalidad, en las que se alegaron diversas violaciones constitucionales.

El proyecto de sentencia original del ministro Gutiérrez Ortiz Mena proponía la inconstitucionalidad de la reforma y sostenía que se trataba de una afectación sustantiva a la independencia judicial, dando lugar a que una modificación legislativa pudiera influir en el quehacer del TEPJF.1 No obstante, por una mayoría de 6 contra 5 ministros de la Suprema Corte se convalidó la reforma, dejando tras de sí una intensa discusión pública sobre la afectación a la autonomía del TEPJF.

Por otra parte, la SS ha resuelto diversos casos controversiales que han llamado la atención pública. En el asunto conocido como “Cancha Pareja”,2 la SS modificó el criterio que había sostenido por casi una década y adoptó una interpretación mucho más restrictiva respecto de los alcances de la facultad reglamentaria del INE.

Luego vinieron las sentencias sobre el rebase de tope de gastos de la elección para gobernador en Coahuila,3 que dejan más dudas que certeza sobre el origen y destino de los gastos realizados en una campaña electoral.

Por último, la decisión de diciembre pasado,4 en la que se concluyó que el INE no tiene facultades para sancionar el reparto de tarjetas en campaña, tuvo tal rechazo en la opinión pública, que en un hecho inédito, los magistrados de la SS tuvieron que salir a dar una conferencia para tratar de justificar su decisión.

De ahí que el gran reto y oportunidad para la SS sea reconstruir la credibilidad de una institución que funge como órgano terminal en materia electoral y que decidirá el futuro de varias elecciones en 2018.

Paula Sofía Vázquez: Coincido en que el mayor reto no viene de los contenidos de las sentencias del TEPJF en sí, sino de su actuación. Se perdió la oportunidad de remontar la crisis de la crisis de legitimidad preexistente a través de la renovación de la Sala Superior con la modificación de los periodos de encargo que ya comentaba Francisco. En la percepción, del “ciudadano de a pie”, el TEPJF es una institución cara y que da pocos resultados; en la percepción de algunos partidos políticos y de un sector de la clase política –sus “actores”-, es una institución con una independencia y una imparcialidad cuestionada.

Ahora, cómo hacer de este reto una prueba superada, que es la pregunta inicial. La estrategia, tendría en mi opinión que correr por dos vías. Por un lado, construir legitimidad a partir de sus sentencias. Ahí hace falta la generación de criterios congruentes, no tanto con los de la integración anterior, tienen la posibilidad de continuarlos o desmarcarse, sino entre sí. Que los actores, y la sociedad en general, tengan certeza sobre la orientación de la Sala sobre un tema u otro, con independencia de quienes sean los actores del mismo. Por otro lado, la actuación pública de los integrantes de la Sala Superior. Aquí creo que hace falta un acercamiento de los magistrados con la sociedad, de forma conjunta —no como esfuerzos separados, discordantes entre sí, que parecen más competencia interna que política institucional— para hacer “pedagogía electoral” explicando las razones detrás de sus decisiones y los efectos de las mismas.

Finalmente, en el caso de sus sentencias, creo que habrá temas que tendrán un especial impacto en el balance que se haga de su actuación al final del proceso. Creo que uno de los temas más delicados será la propaganda electoral en medios. Las redes sociales han provocado, de facto, que las regulaciones en la materia, si bien se mantengan en lo relacionado con radio y televisión, no cumplan “cabalmente” con su objetivo. Los spots, con independencia de su mantenimiento y transmisión en radio y televisión se replican y repiten en Youtube, Twitter, Facebook y demás. Muchas comunicaciones son y serán contenido hecho expresamente para difusión en redes. Esto, partiendo de la creciente judicialización de las elecciones, va a provocar un raudal de impugnaciones de todos los partidos. No caer en la tentación de la regulación, pero buscar mantener el principio de equidad en la contienda, será uno de los principales retos.

Arturo Espinosa Silis: Como dicen Francisco y Paula, la autoridad encargada de validar o no la elección presidencial debe buscar ganar legitimidad, especialmente pensando que esta será la primera de dos elecciones presidenciales que la mayoría de los actuales integrantes de la Sala Superior les toque calificar.

Es cierto que en los últimos años la legitimidad del TEPJF se ha perdido, esto es producto de procesos electorales previos en los que sus decisiones han sido cuestionables, de criterios que muchas veces han sido contradictorios. Además de que la integración actual de la Sala Superior fue nombrada a través de un proceso de designación cuestionable del cual los magistrados no son culpables, lo son los partidos que modificaron la ley a su gusto, pero sólo a ellos -los integrantes de la Sala- les corresponde demostrar que más allá de la forma en como fueron designados, saben asumir su papel de jueces constitucionales y, para ello, las elecciones de este año, por la relevancia y magnitud que tienen, son el momento ideal para recobrar esa legitimidad que en algún momento tuvo el TEPJF. Misma que fue ganada a partir de sentencias con una extraordinaria argumentación y de criterios que contribuyeron a mejorar la calidad de las elecciones y a expandir el ejercicio de los derechos político-electorales.

Los retos para la autoridad electoral sin duda son muchos, pero a mi parecer son tres los que identifico como principales:

1) La certeza en las sentencias y criterios, que a pesar de lo compleja de la legislación electoral las decisiones del tribunal den certidumbre a todos los actores del proceso electoral. Que dónde existe una regla clara que deba aplicarse se haga a todos por igual y, en aquellos supuestos en que quepa la interpretación, se de una que sea favorable al ejercicio de los derechos, el debate público y la calidad de nuestra democracia.

2) La relación entre el TEPJF y el INE preocupa que a partir de sentencias recientes parece que la confrontación que viene dándose desde hace unos años sea de lo que se hable en este proceso electoral. Considero que ambas autoridades, por la importancia del papel que juegan en proceso electoral, deben buscar actuar de manera complementaria y coordinada.

3) Debe haber una apertura a la crítica por parte del TEPJF, a la crítica objetiva y constructiva que sirva para socializar y debatir sus resoluciones. Es necesario que los magistrados participen y fomenten los espacios de reflexión y análisis donde se genere un intercambio respecto de las sentencias que emitan y los criterios que generan.

Francisco Zorrilla: Me parece que los tres coincidimos en la necesidad de que el TEPJF fortalezca su legitimidad para poder llevar a cabo las funciones que tiene encomendadas. El reto es lograrlo en un entorno adverso, a unos meses de las elecciones más complejas de nuestra historia.

Como ya lo señalaba Sofía, la ciudadanía percibe al TEPJF como una institución cara y poco eficiente, aunado a los cuestionamientos de algunos actores políticos sobre su independencia e imparcialidad. El desgaste que sufrió la Sala Superior a raíz de la controversial ampliación del periodo de encargo de cuatro de sus integrantes afectó sin duda a la institución en su conjunto.

Aunado a lo anterior, como nunca antes en nuestra historia, las normas electorales son particularmente complejas y, ello, ha generado amplios espacios de discrecionalidad que han tenido que ser acotados mediante la intervención de la autoridad administrativa y de los propios tribunales electorales. De ahí que sea fundamental, como bien lo comentan Sofía y Arturo, que el TEPJF cuide la consistencia y congruencia en sus criterios jurisprudenciales.

Por otra parte, el enfrentamiento entre la Sala Superior del TEPJF y el INE parece debilitar ambas instituciones. De acuerdo con Mitofsky, la credibilidad del INE vive su peor momento en 14 años y, si tomamos en cuenta que en el “imaginario ciudadano” el INE aglutina a todas las demás instituciones electorales, entonces, podemos darnos una idea de la magnitud del problema.

En ese sentido, los posicionamientos personales de los integrantes de ambas instituciones, sin considerar al órgano en su conjunto, no parecen contribuir a fortalecer su rol de árbitros electorales.

Más aun, coincido con Sofía en que el acercamiento de los magistrados a la ciudadanía debiera partir de un esfuerzo conjunto y no quedarse en el ámbito individual.

El TEPJF no tiene funciones de “educación o civismo electoral” a diferencia del INE. Sin embargo, en vísperas del proceso electoral más grande de nuestra historia, sí resulta sensato que los integrantes del TEPJF, en un esfuerzo conjunto y ordenado, expliquen recurrentemente su función y transparenten su actuación.

El cuidado en el formato y lenguaje de las sentencias, el uso de infografías informativas y la difusión de las entrevistas de las partes con los magistrados contribuyen significativamente al entendimiento ciudadano de la labor del tribunal. Una comunicación permanente y adecuada entre tribunal y ciudadanía parece una medida necesaria para recuperar la legitimidad perdida.

Paula Sofía Vázquez: Coincidimos en que el mayor reto del TEPJF es (re)construir legitimidad, generar certeza y tener una política institucional que acerque más su trabajo a la ciudadanía. Coincido también con Francisco y Arturo, que el golpeteo institucional entre el TEPJF y el INE, además de no abonar en la certidumbre que requiere el proceso, desgasta a ambas instituciones y, debido a la configuración institucional, deslegitima al INE que queda siempre como el actor “débil”. Este contexto abre la puerta a que actores irresponsables, de todos los bandos y todos los colores, construyan sus narrativas de poca probidad en la elección, parcialidad, falta de profesionalismo y, en última instancia, de fraude. En este sentido, el TEPJF tiene que buscar una alternativa de legitimación que no pase por corregirle la plana al INE, con distintos criterios (desde hacer interpretaciones muy garantistas cuando el INE tuvo una actuación estrictamente apegada a lo legal o viceversa).

Ahora, en cuanto a la definición de temas a partir de las sentencias, además de las relacionadas con la autoridad institucional, que son hasta ahora las más llamativas (#canchapareja, modificaciones al Reglamento de elecciones para dar rapidez a los escrutinios y cómputos en casilla), también creo que un tema a seguir será la búsqueda de nulidades por rebase de tope de gastos de campaña. Ya como advirtió el propio TEPJF, es muy probable que se intente en más de una elección por una buena parte de los candidatos que queden en segundo lugar. En este contexto, es necesario que el INE y el TEPJF coordinen esfuerzos en materia de fiscalización y, sobre todo, definan con claridad cuáles serán los criterios sobre qué se contabilizará y cómo, sobre todo en temas como la compra de publicidad en redes sociales, call centers u otras estrategias de este estilo.

Por último, queda también el reto de la relación entre el TEPJF y los partidos políticos. La anterior integración protagonizó algunas primeras planas debido a reuniones privadas con algunos candidatos. En este sentido, resulta indispensable que el TEPJF genere criterios universales y transparentes respecto de las reuniones que llegue a tener con los candidatos.

Arturo Espinosa Silis: Es claro que los tres vemos como una necesidad imperante que el TEPJF reconstruya su legitimidad, frente a los actores políticos y a la ciudadanía. Me parece que Paula tocó un punto clave, la narrativa de fraude que, independientemente de las preferencias electorales, todos los partidos políticos y sus integrantes van construyendo a partir de acusaciones sin fundamento sobre la actuación “supuestamente ilegal” del contrario y la falta de intervención de la autoridad electoral para evitarla.

La experiencia de procesos electorales anteriores hace casi inevitable que esto no suceda, la irresponsabilidad de los actores políticos, quienes en muchas ocasiones ponen a la autoridad electoral entre la espada y la pared, es a través de los medios de comunicación que controlan la narrativa y presionan para que las cosas se resuelvan acorde a sus intereses. Recordemos las declaraciones de Jorge Luis Preciado previo a la resolución de la impugnación de la elección de gobernador en Colima, en donde señaló que si algún integrante de la Sala Superior aspiraba a ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se debía anular la elección, de lo contrario no habría forma.

El TEPJF debe enfocarse a realizar su trabajo, resolver las controversias que se presenten a la luz de los hechos de cada caso, las pruebas que se ofrezcan y lo que determine la ley o la interpretación que sea más favorable a la protección del ejercicio de los derechos político-electorales y la salvaguarda de los principios esenciales de cualquier elección, ser imparcial y aplicar mismos criterios a todos por igual; sin embargo, como en todo litigio las partes nunca estarán conformes por completo, a quien se le dé la razón seguramente dirá que la sentencia es justa y quien recibió el fallo en contra dirá lo opuesto.

De ahí que la pregunta es: ¿cómo puede legitimarse el TEPJF? Más allá de sus sentencias, las cuales son el elemento esencial, me parece que la justicia electoral debe garantizar la máxima publicidad, que permita que todos los interesados conozcamos los detalles de las impugnaciones, no sólo las sentencias, sino que podamos conocer las demandas es fundamental, pues muchas veces la explicación a lo que se resolvió viene de la demanda, saber qué pruebas se presentaron, es más, si acaso había elementos para justificar un posible fraude o alguna irregularidad, y además conocer de manera interactiva y a detalle las estadísticas de las impugnaciones, saber quién presente demandas o recursos únicamente por dar un golpe mediático y quién lo hace a partir de un sustento.

Las autoridades electorales deben ser partícipes de la narrativa que rodea a la elección, no siendo los protagonistas de ella y reaccionando impulsivamente ante cualquier declaración, sino permitiendo que especialistas, opinólogos, académicos y, en general, la ciudadanía que esté interesada podamos estudiar, analizar y hablar de estos temas, de forma que podamos conocer cada detalle de su trabajo y así formarnos una opinión objetiva y realista, ya será nuestra responsabilidad comunicar con veracidad o ser cómplices de la narrativa del fraude.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM. Twitter: @pauletta_sofia

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 Ver.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 99/2016 Y SU ACUMULADA 104/2016

2 SUP-RAP-232/2017 y acumulados.

3La incertidumbre en la fiscalización electoral. Caso Coahuila”.

4 SUP-RAP-6323/2017 y acumulados

5 México: confianza en instituciones 2017

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En los Estados Unidos se espera un año electoral muy ocupado, y con una gran complejidad política tomando en cuenta las divisiones tan profundas que ha mostrado el electorado estadounidense en las últimas elecciones.

En este sentido, a partir de marzo se celebrarán en diversos estados elecciones primarias para elegir a los candidatos que competirán en las diversas elecciones en el 2018. Tan solo a nivel estatal se renovarán 87 de 99 congresos locales y, a su vez, se llevarán a cabo elecciones especiales para elegir a congresistas en algunos distritos electorales de Michigan, Ohio, Pennsylvania y Arizona.

Sin embargo, el 6 de noviembre es la fecha crucial de las elecciones norteamericanas, en las que se renuevan los 435 espacios de la cámara de representantes, un tercio de los senadores y 36 gubernaturas, además de los delegados en el Distrito de Columbia y en tres territorios estadounidenses.

En medio de la batalla electoral estadounidense está la Corte Suprema de los Estados Unidos, cuyas decisiones podrían definir el rumbo de las elecciones y la política de ese país.

Los mapas electorales

En efecto, a principios de este año, la Corte Suprema anunció que conocería de diversas impugnaciones relacionadas con redistritaciones en los mapas electorales de Texas, Maryland y Wisconsin que podrían afectar o discriminar a minorías y/o que estarían favoreciendo en algunos casos al partido demócrata y, en otros, al partido republicano.1

De tal manera, que el mes pasado esta Corte suspendió la orden dictada por un panel de tres jueces federales, que obligaba a la legislatura estatal de Carolina del Norte a trazar un nuevo mapa electoral para la elección de los distritos correspondientes a la cámara de diputados, porque en opinión del panel la distritación actual favorece desproporcionadamente a los republicanos.2

Estos asuntos son el telón de fondo de un debate que tendrá lugar en los próximos meses en la Suprema Corte y que durante varias décadas se ha venido discutiendo en ese tribunal, sin llegar a establecerse un criterio definitivo. El fondo del asunto consiste en determinar si los jueces norteamericanos pueden conocer sobre demandas que aleguen excesiva parcialidad en la redistritación electoral o, más bien, se trata de asuntos que deben resolverse en el ámbito político.

Apenas en octubre de 2017, durante una audiencia pública de la Corte, el chief justice, John Roberts, expresaba su preocupación sobre cómo se afectaría la percepción pública sobre la integridad de la Corte Suprema si los jueces se empezaran a pronunciar sobre qué mapa electoral era más favorable para uno u otro partido. Ya que tendrían que decidir caso por caso y, por tanto, definir si en determinada elección el triunfo corresponde a los demócratas o a los republicanos. Lo cual incentiva la percepción de que la Corte resolvió de esa forma no por razones técnicas o jurídicas, sino porque prefiere a un partido por sobre otro.3

En cambio, la justice Ruth Ginsburg señaló que en su opinión en la manipulación de las circunscripciones electorales se afectaba el derecho a votar de los ciudadanos. Si las legislaturas hacían mapas electorales a modo, entonces, ¿cuáles serían los incentivos de la gente para ir a votar?4

Gerrymandering

La manipulación de las circunscripciones electorales en los Estados Unidos no es algo nuevo y se le conoce oficialmente como “gerrymandering” en referencia al entonces gobernador de Massachusetts Elbridge Gerry. Quien en 1812 modificó las circunscripciones electorales de forma desproporcionada a favor de su partido, adoptando el mapa electoral de tal estado la forma de una salamandra. Desde entonces la Corte Suprema estadounidense se ha pronunciado sobre un importante número de casos y sus criterios han ido transformándose en el tiempo.

Primero con la adopción de la doctrina de las cuestiones políticas como no justiciables Luther v Borden 48 US (1849) y, luego, en la década de los años sesenta del siglo pasado, en que se consideró que los asuntos sobre redistritación electoral sí podían ser del conocimiento de los tribunales Baker v. Carr 369 US 186 (1962).5

Posteriormente vendría la doctrina de “un hombre, un voto” Wesberry v Sanders 376 US 1 (1964) y Reynolds v. Sims 377 US 533 (1964) al estimar que el principio de proporcionalidad poblacional derivaba del artículo I, sección 2, de la Constitución de ese país, cuya interpretación hacía que los representantes fueran electos de manera tal que el voto de una persona valiera tanto como el de cualquier otra.6

De manera general, podríamos decir que los asuntos más relevantes que han llegado a la Corte estadounidense relacionados con la manipulación de circunscripciones electorales se dividen en dos grandes vertientes. Aquellos vinculados con manipulaciones distritales motivadas por temas raciales o de minorías y aquellos con fines políticos.

Redistritar con fines raciales

En 1965, el Congreso estadounidense aprobó la Ley del Derecho al Voto (Voting Rights Act) que comprende entre otros temas, una serie de medidas legales dirigidas a combatir la discriminación racial al votar en los Estados Unidos. Entre las medidas legales implementadas está la eliminación de pruebas de alfabetismo como requisito para votar y otras similares.

La primera controversia legal que se presentó en contra de esta ley ante la Corte Suprema fue al año siguiente a su aprobación en South Carolina v. Katzenbach, 383 U.S. 301 (1966), en la que la Corte consideró conforme a derecho, el que la autoridad federal pudiera conocer de los cambios a los mapas electorales en ciertos estados, antes de que entraran en vigor.7 Por otra parte, la sección 4 de la Ley del Derecho al Voto establece una “fórmula de cobertura” para identificar las regiones del país que mantienen pruebas u otros requisitos previos para votar y que tienen un bajo registro de votantes. Asimismo, la sección 5 de la ley contempla la suspensión temporal de cualquier legislación estatal en materia electoral que sea aprobada en determinadas regiones de los Estados Unidos, hasta en tanto pueda ser revisada por las autoridades federales, para determinar si esas normas discriminan a los votantes por cuestiones raciales.

Originalmente la medida prevista en la sección 5 de la Ley debía expirar después de cinco años de aprobada la norma. Sin embargo, 50 años después, esa norma sigue en vigor y el Congreso autorizó su vigencia hasta el año 2031.

Sin embargo, en 2013 la Corte resolvió el caso Shelby County v. Holder 570 U.S. 2 (2013). Y, en una votación cerrada, decidió invalidar la sección 4 de la ley que establece la fórmula de cobertura. De acuerdo con la opinión mayoritaria de los justices, la fórmula está basada en datos de hace 40 años y, por lo tanto, no es posible aplicar la revisión previa a los distritos electorales por parte de la autoridad federal, hasta en tanto el Congreso no apruebe una nueva fórmula de cobertura.

El razonamiento de los justices que integraron la mayoría en el caso sostiene que, no hay duda de que las condiciones que originaron la creación de la fórmula de cobertura ya no son las mismas en las jurisdicciones o en los estados comprendidos, ya que de los datos estadísticos se advierte que los votantes afroamericanos registrados, exceden a los blancos en cinco de seis estados originalmente comprendidos por esa medida.

En cambio, la justice Ginsburg en su voto disidente sostuvo que en aquellos lugares en los que se registra mayor discriminación al votar, se requieren de medida profilácticas para prevenir la discriminación deliberada al votante por cuestiones raciales, de manera similar a la necesidad de que la construcción de edificios en California requiera medidas antisísmicas debido a los temblores de la zona.

Redistritar con fines políticos

A mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, la Corte Suprema resolvió el caso Davis v. Bandemer, 478 US 109 (1986) en el que reconoció que los tribunales de ese país tienen competencia para conocer sobre redistritaciones con fines partidistas. El voto mayoritario en esa decisión sostuvo que los casos de manipulaciones distritales con fines partidistas deben analizarse según el principio de igualdad. Sin embargo, los justices no establecieron un estándar para definir cuándo una redistritación resulta ilegal o contraria a la Constitución.

Dieciocho años después, la Corte volvió a conocer de un asunto vinculado con redistritaciones con fines partidistas en el estado de Pennsylvania. En el caso Vieth v. Jubelirer, 541 U.S. 267 (2004), la Corte adoptó una decisión dividida. Por una parte, cuatro justices sostuvieron que las manipulaciones distritales con fines partidistas no deberían ser del conocimiento de los tribunales, ya que no existen estándares manejables y discernibles para juzgar cuándo un mapa electoral viola la Constitución; en cambio, otros justices ministros sostuvieron lo contrario. El empate lo destrabó el justice Anthony Kennedy al inclinarse por considerar que esos asuntos sí los pueden conocer los tribunales pero que ninguno de los estándares propuestos era suficientes para demostrar la inconstitucionalidad de la redistritación electoral. Posteriormente, el justice Stephen Breyer afirmaría sobre ese caso lo siguiente:

…Si tuviera hoy tres deseos para convertir mis votos disidentes en opiniones mayoritarias, colocaría este caso en la lista. La razón es que la práctica de la manipulación de circunscripciones electorales no ha disminuido; y esa manipulación, al aislar a los legisladores de una contienda electoral fidedigna, con frecuencia los ha persuadido de tomar posiciones más extremas, haciendo más difícil gobernar la nación como un todo…8

En 2006, se presentaría un nuevo caso ante la Corte en League of United Latin American Citizens v. Perry, 548 U.S. 399 (2006), en el que un grupo de ciudadanos controvirtió la redistritación aprobada por el legislativo del estado de Texas porque diluía la fuerza de un grupo minoritario. La posición de la mayoría, redactada por el justice Kennedy, sostuvo que la redistritación realizada por el legislativo de Texas no tenía las características para generar un estándar que le permitiera a la Corte advertir una redistritación con fines partidarios contrarios a la Constitución. No obstante, se reconoció que las nuevas circunscripciones electorales sí se hicieron de manera tal que se les impidiera a los votantes de origen latino la posibilidad de elegir un candidato propio y, con ello, se violaba la Ley del Derecho al Voto.

¿Por qué la Corte puede cambiar el panorama político estadounidense?

Si revisamos con atención los precedentes más relevantes de la Corte Suprema estadounidense de los últimos cincuenta años relacionados con problemas en las circunscripciones electorales por cuestiones raciales o partidarias, nos daremos cuenta que muchos de esos casos han sido resueltos por una mayoría apretada de votos de los justices que integran ese órgano.

El ala conservadora de la Corte ha sido reticente a que los tribunales conozcan de juicios vinculados con temas electorales, ya que considera que esos asuntos pertenecen más bien al ámbito político. Por otra parte, los ministros más liberales han expresado su preocupación al estimar que la definición de circunscripciones electorales sí puede afectar los derechos ciudadanos salvaguardados por la Constitución.

Ahora bien, debido a una coyuntura histórica y política, durante su mandato el presidente Trump tiene la posibilidad de designar a prácticamente la mitad de los jueces federales que integran la judicatura9 y, probablemente, a algún nuevo integrante de la Suprema Corte.10 Todos ellos presumiblemente con perfil conservador. Ese cambio en la integración del poder judicial estadounidense puede alejar definitivamente a las cuestiones electorales del conocimiento de los tribunales. Ya en la audiencia oral del caso Gill v. Whitford, pendiente de resolverse en la Corte, una de las partes hacía ver a los justices que si la Corte no establecía una solución judicial a estos casos, para el censo de 2020, se tendría un festival de gerrymandering en diferentes entidades federativas como nunca se ha visto en la historia de ese país.11

Una decisión de ese tipo permitiría a los partidos en el poder perpetuarse aun en contra del voto popular. Más aun, el excluir del conocimiento de los jueces a las cuestiones sobre distritaciones electorales en Estados Unidos implicaría un retroceso en las conquistas obtenidas por diversas minorías en los años sesenta y setenta del siglo pasado en materia de derechos civiles y, en este sentido, podría reavivar los conflictos raciales en todo el país, con las consecuencias que ello implica.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 http://bit.ly/2Eo4ahn

2 http://reut.rs/2BerGLK y http://abcn.ws/2Er31pq  Cabe destacar que en junio de 2016 la Corte suspendió también la decisión de una corte federal de invalidar un plan para redistritar el estado de Wisconsin.

3 https://bloom.bg/2BJpehr

4 Ibidem.

5 Ver. González Oropeza, Manuel, Reforma Judicial Revista Mexicana de Justicia, “La geografía electoral a la luz de la justicia constitucional”, Número 12, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. 2016.

6 Idem.

7 En Shaw v. Reno 509 U.S. 630 (1993) la Corte sostuvo que las redistritaciones basadas en cuestiones raciales deben de analizarse bajo el estándar de escrutinio estricto, de acuerdo con la cláusula de igualdad contenida en la Constitución.

8 Breyer Stephen, Cómo hacer funcionar nuestra democracia. El punto de vista de un juez, Fondo de Cultura Económica, México, 2017.

9 Ver. https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=7170

10 En abril de 2017, el Senado norteamericano confirmó la designación del ministro Neil Gorsuch, propuesto por el Presidente Trump. La designación fue aprobada por mayoría de 54 contra 45 votos. Ver. http://bit.ly/2nPPf59

11 Ver. http://bit.ly/2C0shxq

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Las normas electorales establecen que cualquier contenido político-electoral en radio y t.v. necesariamente debe pasar por la aduana del Instituto Nacional Electoral (INE). Ello implica ajustarse a los tiempos, formatos, horarios, estándares técnicos y a los lugares de transmisión que determine la autoridad electoral.

Si bien en un principio el INE no puede vetar o validar los contenidos de los spots que le entregan los candidatos y partidos, éstos sí pueden llegar a violar las reglas electorales y terminar en una sanción para candidatos, partidos, personas físicas y morales, además de los concesionarios y permisionarios de radio y t.v. En cambio, la información y la propaganda que circulan en Internet gozan de una mayor libertad, aun cuando sus contenidos puedan ser idénticos a los transmitidos en radio y t.v. De tal manera que no requieren ajustarse a los 30 segundos de duración del spot, pueden ser visualizados en cualquier momento y lugar, en diferentes formatos, en una computadora o en cualquier dispositivo móvil e, inclusive, en cualquier televisión digital.

Por otra parte, debido a las características técnicas en el manejo de información de las redes sociales y en Internet, no siempre quedan claras las fronteras y responsabilidades legales de las empresas que manejan la información y los sujetos que las contratan.

Las diferencias entre los contenidos político-electorales en radio y t.v., y los que circulan en Internet generan asimetrías en la información que reciben los mexicanos que tienen acceso a Internet y los que no cuentan con ese servicio. No se trata de un asunto de preferencias o meramente tecnológico, sino de la calidad, cantidad y variedad de información a la que pueden acceder alrededor del 60% de la población, en detrimiento de aquellos que solamente cuentan con los spots que se transmiten en la radio y la televisión.

A diez años de la implementación del sistema de comunicación político-electoral, los mecanismos del modelo ya no garantizan un acceso en condiciones de equidad a los medios de comunicación, debido al crecimiento acelerado y expansivo en el uso del Internet. Más bien, el sistema de espotización político-electoral parece estar afectando los derechos de acceso a la información de millones de ciudadanos que no cuentan con Internet y, por ello, no tienen acceso a la variedad de contenidos que sí circulan en esa plataforma tecnológica.

¿Cómo funcionan los spots de radio y t.v.?

El origen del modelo de comunicación política-electoral en radio y t.v. está en las elecciones del 2006. La narrativa política que alimentó la reforma electoral del año siguiente a las elecciones se concentró en la cada vez mayor influencia de las televisoras y radiodifusoras en los procesos electorales, y en la posibilidad de que quienes controlan los medios de comunicación pudieran favorecer a una o más opciones políticas, o bien obstaculizar el acceso de otras a los medios de comunicación al establecer diferentes precios y/o condiciones para el acceso a spots y otros espacios.1

Durante el año 2006, el gasto de los partidos en radio y t.v. alcanzó los mil 900 millones de pesos, equivalente al 95% del financiamiento público para gastos de campaña, sin considerar los problemas de fiscalización de los partidos políticos, al no poder acreditar 248 mil de los 600 mil spots transmitidos en esa elección.2 La solución al problema vino con la reforma constitucional en materia electoral de noviembre de 2007, en la que se le otorgó al entonces IFE la administración exclusiva de los tiempos del Estado en materia político-electoral para todos los sujetos públicos y privados.

Ello generó importantes costos para la autoridad electoral, ya que tuvo que adquirir la tecnología necesaria para dictaminar o revisar las caracterísiticas de los spots, pautarlos y darles seguimiento en todas las estaciones de radio y televisión que conforman el catálogo de emisoras, además de contratar al personal suficiente para llevar a cabo esas tareas. Tan solo en el primer año de la reforma, el IFE tuvo que invertir 1,141.4 millones de pesos para dar cumplimiento con su entonces nueva obligación legal.3

La reforma se combatió por partidos, empresas y grupos de “intelectuales” a través del juicio de amparo y por la vía electoral. Uno de esos asuntos llegó al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual determinó por siete votos contra cuatro, no analizar las posibles violaciones al procedimiento de reforma constitucional y, por lo tanto, la reforma electoral quedó intocada.4

Por otra parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió diversos juicios en los que concluyó que el impedimento para que partidos, candidatos, personas físicas o morales contraten propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, no contraviene las libertades de expresión, información, comercio o imprenta.5 Las justificaciones del TEPJF se basaron en que las restricciones para la contratación de propaganda político-electoral se prevén en la propia Constitución y, por ello, pueden restringirse o suspenderse en los términos que establezca la propia norma fundamental.

Así desde el 2007 tenemos un modelo de comunicación político-electoral basado fundamentalmente en la difusión de spots, en el que desde el inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral, el INE cuenta con 48 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión para pautar o asignar spots de candidatos, partidos y autoridades electorales.

En este esquema, el reparto del número de spots entre autoridades electorales, candidatos y partidos políticos varía según se trate del periodo de precampaña, intercampaña o campaña, además de otros factores como la votación que hayan recibido los partidos en el periodo inmediato anterior. Asimismo, todos los canales de radio y t.v. en el país están obligados a transmitir materiales de 30 segundos, según los mapas de cobertura que comprenda su señal y el periodo del proceso electoral en que se encuentren.

Para las elecciones del 2018, estamos hablando de 200 días ininterrumpidos de transmisión de spots (del 14 de diciembre de 2017 al primero de julio de 2018 para campañas federales). Es decir, 6.6 meses en los que estaremos expuestos a 59 millones de spots, lo que significa un promedio de 295,000 spots por día durante más de medio año.6

Las peculiaridades del Internet

A diferencia de la radio y la t.v., el Internet es un medio de comunicación interactivo, en el que los usuarios no solamente reciben, sino que también pueden generar y transmitir información. Debido a las características técnicas de la red, la Organización de Naciones Unidas lo ha considerado como un medio fundamental para que las personas ejerzan su derecho a la libertad de opinión y expresión.7 De ahí que, desde principios de la década pasada, a nivel internacional se ha venido dando un debate sobre la neutralidad de la red, entendida como el principio por el cual los proveedores de servicios de Internet y los gobiernos deben tratar a todo tráfico de datos por igual, sin discriminarlo, degradarlo o priorizarlo.

En materia electoral, la Sala Superior del TEPJF había venido sosteniendo el criterio de que el Internet posibilita un ejercicio cada vez más democrático, abierto, plural y expansivo de la libertad de expresión y, por ello, cualquier medida que pueda impactarlo, debe estar orientada a salvaguardar la libre interacción entre los usuarios, como parte de su derecho humano a la libertad de expresión. Por ejemplo, en materia de redes sociales, el TEPJF ha sostenido que cualquier información que se publique en esos medios requiere la intención del usuario para ingresar al sitio en donde se encuentra el contenido informativo y, por lo tanto, su acceso es voluntario.8

Pero si bien las redes contribuyen a lograr una sociedad mayor y mejor informada y facilitan la libertad de expresión y asociación, no son espacios ajenos o al margen de las normas y restricciones previstas en la Constitución.9

No obstante, hasta ahora no ha habido una sola sentencia en materia electoral, en la que se prohíba expresamente la difusión de algún contenido en Internet. Incluso en algunos casos controversiales, siempre se ha privilegiado la libertad en la difusión de la información a fin de salvaguardar las libertades de expresión y los derechos político-electorales de los ciudadanos.10

Así también, la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que el Estado debe tomar todas las medidas necesarias para fomentar la independencia en las tecnologías de la información y la comunicación, además de asegurar el acceso de los mismos a los particulares. De ahí que las restricciones que pueden considerarse legítimas y proporcionales en el caso de los medios de comunicación tradicionales, no suelan serlo cuando se aplican al Internet.11

Dos formas de hacer campaña

Debido a las grandes disparidades en la regulación por una parte de la radio y la t.v. y por otra del Internet, la información político-electoral fluye no solo a distintas velocidades, sino con contenidos y alcances diferentes.

Resulta difícil imaginar que Jaime Rodríguez (el Bronco) hubiera llegado a ser el primer gobernador sin partido en Nuevo León, si únicamente hubiera hecho uso de los spots en radio y t.v. que le correspondían como candidato independiente. Si revisamos los materiales de su campaña en Youtube, salta a la vista la riqueza de este medio para transmitir ideas y propuestas políticas, además de la posibilidad de contar historias con una narrativa política propia, más allá de los 30 segundos del spot.12 Otro ejemplo: en las últimas elecciones alemanas, Christian Lindner, el presidente del partido Liberal (FDP) desplegó una campaña muy exitosa con un solo spot en Internet. La campaña tuvo especial empuje entre los jóvenes y su partido regresó al parlamento federal alemán, después de cuatro años de ausencia.13

En México todavía no inician las precampañas para la elección del 2018, y ya se pueden encontrar materiales en Internet de prácticamente todos los probables candidatos(as) que cuentan su vida, logros y propuestas políticas.

De acuerdo con datos del INEGI, en 2007 México contaba con 18.5 millones de usuarios de Internet; para el segundo trimestre de 2016 ya somos 65.5 millones, equivalente al 59.5% de la población en el país.14

Además según la Encuesta Nacional de Consumo de Contenidos Audiovisuales del Instituto Federal de Telecomunicaciones 2016, el teléfono celular es el dispositivo más utilizado para ver contenidos de Internet. Casi el 65% de los suscriptores móviles cuentan con Internet en su celular y el 50% de los hogares en México cuentan con ese servicio. México ocupa el tercer lugar a nivel mundial en crecimiento de fibra óptica para este servicio, después de Australia y Nueva Zelanda.15

Usuarios de Internet por tipo de uso

Actividad

Proporción

Para comunicarse

88.9%

Para obtener información

84.5%

Para acceder a contenidos audiovisuales

81.9%

Para entretenimiento

80.1%

Para acceder a redes sociales

75.8%

Para apoyar la educación/capacitación

51.8%

Los periódicos, revistas o libros

45.3%

Para descargar software

30%

Para interactuar con el gobierno

22.2%

Para ordenar o comprar productos

15.9%

Para operaciones bancarias en línea

9.9%

Fuente: INEGI

Sin embargo, los números siguen mostrando que los medios de comunicación más extendidos son todavía la radio y la t.v. Alrededor del 96% de los entrevistados en la Encuesta Nacional de Consumos Audiovisuales cuenta con un televisor, con un promedio de 1.9 aparatos por hogar. Así también el 74% de las personas con televisión reportó consumir contenidos de t.v. abierta y el porcentaje de personas que escuchan radio se ubicó en 41%.

Las diferencias también saltan a la vista en cuanto a la disponibilidad de tecnologías en las entidades federativas, en donde Oaxaca y Chiapas registran los valores más reducidos y solo Sonora y Baja California Sur se ubican por encima del promedio en el porcentaje de hogares con Internet. Así también, de acuerdo con los datos del INEGI, la proporción de usuarios de tecnologías de la información hace evidente que el uso del Internet es un fenómeno predominantemente urbano.16

¿Hacia a dónde vamos?

Las normas electorales en radio y t.v. surgieron a partir de la coyuntura del conflicto postelectoral del 2006. En ese entonces, se generaron los consensos políticos necesarios para modificar la Constitución y las normas electorales, de manera tal que solo los partidos y candidatos tuvieran acceso a estos medios bajo el ojo vigilante de la autoridad electoral.

Si ponemos atención a los datos estadísticos, nos daremos cuenta que hace diez años, el número de usuarios en Internet no era significativo, en comparación con la cobertura prácticamente universal de la radio y la televisión. Por esa razón, en el año 2007, la propuesta de que todos los espacios con contenido político-electoral fueran controlados por la autoridad electoral en aras de mantener las condiciones de equidad en las elecciones tenía cierto sentido. Sin embargo, diez años más tarde, el número de usuarios en Internet es de casi el 60% de la población en México, y los patrones de consumo de la ciudadanía respecto de cómo se informa, cómo se entretiene y de dónde obtiene su información han cambiado de manera importante.

La política y las elecciones no están ajenas a esos cambios y prueba de ello es su presencia cada vez mayor en redes sociales y en otros espacios en Internet. Por ello resulta absurdo continuar con un modelo de comunicación político-electoral densamente regulado en radio y televisión, que bajo el esquema del spot tiene posibilidades limitadas para comunicar e informar a la ciudadanía y, por el contrario, a base de repeticiones constantes de los materiales genera saturación y hartazgo sobre los temas electorales.

Si revisamos nuevamente los datos del INEGI veremos que alrededor de 43.7 millones de mexicanos no cuentan con acceso al Internet; por lo tanto, la información sobre temas político-electorales que recibe por medios electrónicos solo viene de la radio y la televisión. Así también, los datos apuntan a que esa población se concentra principalmente en ciertos estados de la República con importantes niveles de marginación y pobreza.

En ese sentido, el sistema de comunicación político-electoral genera importantes distorsiones entre la información que reciben los mexicanos que no cuentan con acceso a Internet y aquellos que pueden acceder a contenidos e información diferente a la transmitida en los spots de radio y t.v.

Por otra parte, las sentencias de los tribunales mexicanos muestran claramente las dificultades de hacer cumplir las normas mexicanas en las redes sociales y en el Internet. Una empresa como Facebook puede establecer en sus políticas de uso, que la propaganda que se contrate y vea en México debe entenderse con Facebook Irlanda y no con Facebook México.17 O bien, otra empresa como Google que maneja motores de búsqueda, puede alegar que las demandas por daño moral respecto de la información que administra para servidores en México, deben presentarse ante los tribunales federales o estatales del condado de Santa Clara, California, en Estados Unidos de Norteamérica por tener ahí su domicilio oficial, y no en México.18

Adiós a la neutralidad

El 14 de diciembre es una fecha clave no solamente por el inicio de la avalancha de spots en México, sino porque en la Unión Americana se prevé que se apruebe la propuesta de la Comisión Federal de Comunicaciones para terminar con las protecciones legales que garantizan un acceso igualitario al Internet y lo consideran como un servicio básico para la ciudadanía.

Sin neutralidad en la red, los grandes operadores de Internet pueden discriminar entre los tipos, contenidos y la calidad del servicio que ofrecen.19 Se trata pues, de establecer reglas para el uso de Internet, resolver cómo y quienes deben financiar la expansión de su estructura y capacidad, cómo deben circular sus contenidos, y sus consecuencias legales.

En México, el artículo 145 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) establece los principios en materia de neutralidad en la red, y actualmente el Instituto Federal de Telecomunicaciones está preparando los lineamientos para su implementación, previa consulta pública.

Convendría mucho que en su momento se incluyera en la discusión sobre la neutralidad de redes a la materia electoral, como parte de una reforma necesaria y urgente al sistema de comunicación político-electoral en México.

Los derechos de las audiencias previstos por la LFT deberían aplicarse también para los contenidos político-electorales, y generar un sistema uniforme que distinga entre la publicidad y el contenido de un programa, o que evite la transmisión de propaganda político-electoral en horarios de programación infantil, y/o que se incluyan los avisos parentales correspondientes.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 Ver. Murayama, Ciro, En Democracia sin garantes. Las Autoridades vs. la reforma electoral. Córdova, Lorenzo y Salazar Pedro, Coords, “Reforma para la consolidación democrática vs. Contrarreforma desde el interés privado”, UNAM, México, pp. 1-27.

2 Datos consultables en: Casar, María Amparo, nexos, Anatomía de una reforma electoral, primero de agosto de 2009.

3 Información disponible en el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral CG42/2008 del 31 de marzo de 2008.

4 Amparo en Revisión 2021/2009, Pleno, Suprema Corte de Justicia de la Nación.

5 SUP-RAP-201/2009 y Acumulados.

6 Zepeda, Aurora, Excelsior, Rumbo al 2018, “¿Traes paraguas? Se anuncia lluvia de 59 millones de spots, primero de diciembre de 2017.

7 ONU. Informe del Relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, Sr. Frank La Rue. 16 de Mayo de 2011, párrafo 20.

8 SUP-JRC-185/2017.

9 SUP-REP-123/2017.

10 Por ejemplo, las sentencias de los expedientes SRE-PSC-107/2017 y SUP-JDC-865/2017 de las Salas Especializada y Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respectivamente.

11 Amparo en Revisión 1/2017, Segunda Sala, Suprema Corte de Justicia de la Nación.

12 https://www.youtube.com/watch?v=iGwHG1-unqI

13 Ver. https://redaccion.nexos.com.mx/?p=8235

14 INEGI, Datos Nacionales, Estadísticas a propósito del día mundial del Internet (17 de mayo),14 de mayo de 2015 y 15 de mayo de 2017, Aguascalientes, Ags.

15 Informe IFT “Las telecomunicaciones a más de 3 años de la reforma constitucional en México. Evolución de los sectores regulados (2t 2013-1T 2017)

16 INEGI, Comunicado de Prensa Núm. 122/17, 14 de marzo de 2017, Aguascalientes, Ags.

17 Ver. SUP-JDC-545/2017 y SUP-RAP-204/2017 y Acumulados.

18 Ver. Juicio de Amparo 422/2016 del Juzgado Décimo Primero de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México, en la que se negó el amparo a la empresa Google, respecto de la sentencia de la Octava Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México, que se asumió como competente para conocer de un juicio por daño moral de un ciudadano mexicano en contra de la empresa.

19 Faus, Joan, El País, Economía, “Estados Unidos presenta el plan para desmantelar la neutralidad de la Red”, 21 de noviembre de 2017.

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La renuncia de José Antonio Meade a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ha distraído a la opinión pública de varios sucesos por demás relevantes. Uno de ellos es la sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la que decidió finalmente la suerte de las elecciones a gobernador en el estado de Coahuila. Se trata de una decisión clave para los procesos electorales que tendrán lugar en 2018 en dos temas medulares: fiscalización electoral y rebase a tope de gastos de campañas. En este sentido, aquí se presenta un texto cuyo autor, experto en materia electoral, ofrece un retrato por demás claro y sólido respecto una actuación desastrosa más de los actuales magistrados electorales. 

El viernes pasado, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) confirmó la declaración de validez de la elección a la gubernatura del estado de Coahuila, y la entrega de constancia de mayoría a Miguel Ángel Riquelme Solis, postulado por la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

Durante la sesión, los magistrados que integran la Sala resolvieron varios asuntos vinculados con el cómputo de la elección, infracciones a las normas electorales, la fiscalización y sobre las denuncias de un rebase de topes de gastos de campaña.

La decisión del TEPJF llega 173 después del día de la elección y a siete de que tome posesión el nuevo gobernador de esa entidad, según lo establece la Constitución de Coahuila.

El retraso para determinar al ganador de los comicios en ese estado se debe en gran medida a la dificultad de fiscalizar los gastos de campaña y a las consecuencias de rebasar los topes establecidos por la autoridad electoral local.

No obstante, las conclusiones de la fiscalización a las campañas dejan más dudas que certeza sobre el origen y destino de los gastos realizados. El caso de la revisión de los topes de gasto en Coahuila revela de cuerpo completo un sistema de fiscalización tremendamente complejo, de difícil acceso para el ciudadano, en el que intervienen diversas autoridades electorales y en el que existen importantes espacios de discrecionalidad para la toma de decisiones.

Unas reglas muy complejas

Como parte de las reformas en materia electoral del 2014,1 se modificó la Constitución para establecer la posibilidad de anular elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes, entre otros casos, cuando se exceda el gasto de campaña en 5% del monto autorizado.2

El límite o tope de gasto de campaña es una cantidad máxima de dinero que puede gastar el partido y sus candidatos para determinada elección. La lógica que siguen los topes de gastos es generar condiciones de equidad en el uso del dinero entre partidos y candidatos, de manera tal que todos los participantes en la contienda electoral se ajusten a un rango de gasto y así la competencia sea más equitativa.

Para acreditar el rebase del tope de gastos de campaña de una candidatura se requieren elementos objetivos y materiales, y que las violaciones sean determinantes, lo que según el texto constitucional se puede presumir cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primer y segundo lugar sea de menos del 5% de votos.

En esos casos, la autoridad electoral se debe decretar la nulidad de elección y convocar a una extraordinaria en la que no podría participar la persona sancionada.

Por otra parte, como producto de esas mismas reformas electorales, se redistribuyeron las competencias entre las autoridades electorales y se creó la figura de los Organismos Públicos Electorales (OPLES) en los estados y el nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) con competencias federales y nacionales.

Así, al INE le corresponde fiscalizar el origen, monto, destino y aplicación de recursos de candidatos y partidos a nivel federal y local. En cambio, los OPLES conservan algunas atribuciones vinculadas estrechamente con el financiamiento, como es el caso de la definición de los topes de gastos de precampaña y campaña.

El INE revisa por etapas los informes de los ingresos y gastos de los candidatos a cargos de elección popular y de los partidos políticos, de manera que primero emite un “dictamen consolidado” de carácter contable y, posteriormente, una resolución en la que explica y detalla si se infringieron las reglas de fiscalización y, en su caso, sanciona y determina las responsabilidades correspondientes.

Adicionalmente, el INE cuenta con la posibilidad de investigar el origen de los recursos erogados en las campañas (a través de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización) ya sea motivado por una denuncia en contra del partido o candidato o, bien, de manera oficiosa cuando lo estime conveniente, con la finalidad de tener certeza sobre la legalidad de los recursos que fueron reportados ante la autoridad electoral.

Rebasar o no rebasar el tope de gastos

El 13 de octubre del 2016, el Instituto Electoral de Coahuila fijó el tope de gastos de campaña para la elección para gobernador en $19´242,478.57.

Una vez que transcurrieron los periodos de precampaña y campaña, se llevaron a cabo las elecciones en ese estado el 4 de junio y el 14 de julio siguiente el INE aprobó el dictamen consolidado de la revisión de gastos y la resolución correspondiente,3 en el que se concluyó, entre otros aspectos, que el candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro” a la gubernatura del estado de Cohauila había rebasado el tope de gastos de campaña.

A partir de ahí, la determinación sobre si la coalición y su candidato habían rebasado el tope de gastos tuvo cinco modificaciones, hasta la decisión final del pasado viernes, cuando la Sala Superior concluyó que no se rebasaron los topes originalmente aprobados.

Definición del tope de gastos de campaña

IEC/CG/069/2016

Instituto Electoral de Coahuila

INE/CG313/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG447/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG465/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG501/2017

Instituto Nacional Electoral

SUP-JDC-1014 y SUP-JDC-398/2017 Acumulados

Sala Superior del TEPJF

13 de octubre de 2016

14 de julio de 2017

5 de octubre de 2017

20 de octubre de 2017

30 de octubre de 2017

24 de noviembre de 2017

$19,242,478.57

7.91%

10.52%

1.61%

9.21%

No hubo rebase

Las variaciones en el monto final del dinero gastado en la campaña se debieron a los ajustes que tuvo que hacer el INE a partir de la información obtenida de algunos procedimientos sancionadores sobre gastos no reportados por la coalición y también debido a una batalla legal ante el TEPJF sobre los alcances de la fiscalización electoral.

En este ir y venir del tema entre el INE y el TEPJF se generaron precedentes y criterios interesantes que dejan dudas sobre la eficiencia del sistema de fiscalización, el rol de las autoridades electorales y la eficacia del sistema en su conjunto.

Problemas para acreditar los gastos

En contra del primer dictamen y resolución sobre los gastos de campaña a la gubernatura en Coahuila, el candidato ganador y los partidos que lo postularon, impugnaron la determinación del INE ante el TEPJF.

Las demandas se enfocaron en controvertir las conclusiones del INE, en las que determinó que el candidato y la coalición que lo postuló incurrieron en diversas irregularidades contables y omisiones al no reportar gastos por diversos conceptos tales como alimentos, spots de video transmitidos en el estadio “Santos”, spots de T.V., bardas, muros, y gastos de propaganda en Internet y redes sociales.

Uno de los temas que despertaron mayor interés de los gastos revisados por la Sala fue la conclusión 45, en la que el INE estimó que no se habían atendido las observaciones por concepto de gastos de publicidad en la red social Facebook.

a) Facebook Irlanda

Durante la revisión de los informes de los partidos y candidatos, la Unidad Técnica de Fiscalización del INE tiene la posibilidad de solicitar información a terceros sobre las operaciones efectuadas con los proveedores.

En el caso, con la finalidad de confirmar diversas operaciones detectadas en Facebook, el INE solicitó información a Facebook México y Facebook Irlanda de acuerdo con lo reportado en sus informes.

En el caso de Facebook México, la empresa refirió que no estaba en la posibilidad de entregar la información requerida por el INE, ya que esa información no está en su poder, no es de su propiedad y está fuera de su control y acceso. Según los términos de servicio de Facebook, la entidad de control de datos responsable de la información y de operar el servicio para los usuarios y anunciantes mexicanos es Facebook Irlanda.

Por otra parte, Facebook Irlanda contestó al INE enviando una traducción oficial, en la que reconoció que hubo una contratación de publicidad relacionada con diversas direcciones electrónicas, que el cliente compró sus anuncios usando más de un tipo de moneda (pesos mexicanos, dólares americanos y/o euros) dentro del periodo del 1º de diciembre de 2016 al 5 de junio de 2017.

De ahí que ante la falta de información en lo reportado en los informes, el INE concluyera que ni la coalición, ni el proveedor que contrató para ellos la publicidad en Facebook, acreditaron los pagos por publicidad que en su momento reconoció Facebook Irlanda.

No obstante, el TEPJF determinó echar para abajo la decisión del INE,4 ya que no existían los elementos ciertos e indubitables del pago a Facebook y su monto, además de la temporalidad que ello comprendió. Como resultado de lo anterior, se ordenó al INE que no contabilizara la totalidad de lo informado por Facebook Irlanda al caso concreto para el rebase de topes de gastos de campaña. Es decir, se ordenó descontar $1´413,709.67 del tope de gastos de campaña del candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

La decisión llama la atención porque tal y como lo razonó uno de los magistrados disidentes en su voto particular, si existen dudas sobre un gasto o ingreso en materia de fiscalización de los recursos de los partidos, lo procedente es aclararlo. Es decir, lo ordinario hubiera sido ordenarle al INE que solicitara nuevamente información más precisa a Facebook Irlanda para contar con todos los datos correspondientes y no simplemente eliminar ese gasto de la contabilidad.

b) Representantes generales y de casilla

Los partidos y los candidatos independientes pueden acreditar representantes generales (RGS) y de casilla (RCS) ante la autoridad electoral para que estén presentes durante toda la jornada electoral.

Al igual que sucede con otros gastos en la campaña, la participación de los RGS y RCS representa una erogación que debe sumarse al tope de gastos de campaña de partidos y candidatos y reportarse en el sistema electrónico de fiscalización del INE.5

No obstante, los primeros días de junio de este año, la Unidad de Fiscalización del INE informó a los partidos que en caso de que la participación de sus representantes fuera voluntaria, gratuita y desinteresada, el formato correspondiente para reportar esa acción no se adjuntaría al sistema electrónico de fiscalización, sino que quedaría bajo su resguardo para su posterior análisis.

Al revisar los informes de gastos, el INE no encontró los documentos que acreditaran la gratuidad de los servicios de algunos representantes y, por ello, se requirió a los partidos la documentación comprobatoria. Como resultado de ello, los partidos involucrados remitieron al INE una serie de escritos de las personas que fungieron como RCS y RGS fechados después del día de la elección, en los que manifestaban que su función había sido de manera gratuita.

El INE estimó que el gasto no se comprobó efectivamente ya que la emisión de las cartas y recibos con posterioridad a la fecha de la elección podía implicar una comprobación amañada del gasto y la fabricación de pruebas que en su momento no fueron obtenidas.

Sin embargo, contrario a lo razonado por el INE, la Sala Superior consideró que el hecho de que los comprobantes de gasto de los RGS y RCS se hubieran emitido con posterioridad a la fecha de la elección no era razón suficiente para no tener por acreditado el gasto.6

Al igual que en el caso de los gastos en Facebook Irlanda, el expediente no se regresó al INE para que se recabara la información y se hicieran mayores requerimientos. En la resolución del TEPJF se razonó que era un imperativo pronunciarse sobre la validez de la elección a gobernador en el estado de Coahuila antes del 1º de diciembre y, por ello, era indispensable resolver sobre el rebase de topes de gastos, de ahí que se le ordenara al INE descontar $375,74.93 respecto a los gastos por concepto de RGS y RCS.

En el voto particular del magistrado Reyes Rodríguez se pone en duda el criterio de la mayoría de los demás magistrados de la Sala, ya que sostiene que se tuvo certeza que el partido no tuvo bajo su resguardo los recibos de los representantes, y, por lo tanto, no se generaron entre el 4 y el 7 de junio, lo que actualizaba una violación a las reglas de fiscalización.

En ese sentido, el magistrado disidente razona que la decisión del TEPJF es contraria a los principios de integridad electoral, al permitir propiciar o realizar “malas prácticas” que fomenten la opacidad, dificulten el proceso de fiscalización o imposibiliten la actividad probatoria.

c) Gastos en producción y post-producción de 84 videos

Entre los varios procedimientos sancionadores en materia de fiscalización que inició el INE con la finalidad de investigar el origen de los recursos erogados en la campaña para gobernador en Coahuila, se inició una investigación en contra de la coalición “Por un Coahuila Seguro” por la omisión de reportar cuatro videos.

No obstante, durante la sustanciación del procedimiento, el INE advirtió que se omitió reportar la producción de 84 videos y, en consecuencia, sancionó.

Los involucrados acudieron nuevamente al TEPJF, que al conocer del asunto determinó revocar la determinación del INE, ya que el procedimiento originalmente se había iniciado por 4 videos y no por 84, lo que se trataba de hechos novedosos y ello violaba las garantías de proceso de los involucrados, concretamente su derecho de defensa.7

Una vez más, la Sala Superior razonó que lo ordinario en una violación de ese tipo sería reponer el procedimiento; esto es, regresar el asunto al INE para que les diera derecho de audiencia los probables infractores. Sin embargo, eso no era necesario en el caso ya que las erogaciones, correspondientes a la producción y post-producción, ya habían sido objeto de revisión durante la revisión del informe de gastos de campaña. Por lo tanto, le ordenó al INE que para efectos de determinar el monto total de gastos de campaña para gobernador de Coahuila, le descontara a la coalición y a su candidato el monto de $1´461,600.00.

Al igual que en el asunto anterior, en su voto particular, el magistrado Reyes Rodríguez reiteró no compartir el proyecto, ya que los conceptos fiscalizados por el INE se refieren a la producción y post-producción, y los documentos y contratos reportados por los involucrados consisten en la colocación de publicidad, por lo que se trata de conceptos diferentes. Así que si existen dudas sobre un gasto o un ingreso en materia de fiscalización, lo procedente es aclararlo y no eliminarlo.

d) Tarjetas y desplegados

Durante la sesión del 24 de noviembre en la Sala Superior también se discutieron otros asuntos vinculados con la fiscalización de las campañas en Coahuila, que revelan las ambigüedades y amplios espacios interpretativos de las autoridades electorales para aplicar las normas.

El 14 de julio el INE determinó sancionar a la coalición “Por un Coahuila Seguro” y a su candidato por la utilización de recursos para la elaboración y adquisición de tarjetas de cartón denominadas “Mi Monedero Rosa”, “Mi Monedero” y “Mi Tarjeta de Inscripción” que se entregaron a la ciudadanía formando un registro, y que ofertaban un beneficio futuro en forma de programas sociales.

En su momento, se impugnó la sanción del INE ante el TEPJF, y la mayoría de los magistrados concluyó que el gasto en las tarjetas de cartón sí cumplió con los fines de financiamiento público para campaña porque se trata de una propuesta de campaña.8

Sin embargo, la postura minoritaria en el asunto sostenía que la Sala Superior se abstuvo de analizar la licitud de esa propaganda y solo revisó si estaba reportada en el sistema de fiscalización. Ello ya que presentaron un beneficio vinculado con un registro en un formato que contiene datos personales, contraviene las normas electorales que prohíben a partidos y candidatos la oferta o entrega de algún beneficio directo, indirecto o inmediato, en especie o en efectivo.

Por otra parte, los magistrados también discutieron si un desplegado publicado en diversos diarios por militantes, candidatas del PRI y presidentas municipales de Coahuila debía contabilizarse en el tope de gastos de campaña del candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

Ello porque el entonces candidato de la coalición “Alianza por Coahuila” realizó diversas declaraciones en un acto de campaña en ciudad Acuña, en las que aludió directamente a las lideresas del PRI, en términos despectivos.

La Sala concluyó que no podía contabilizarse como propaganda, ya que la publicación está amparada por la libertad de expresión y, por ello, el desplegado tenía como finalidad expresar su oposición o rechazo a lo manifestado por el candidato de la coalición “Alianza por Coahuila” y no así un beneficio en favor de otra candidatura.

Tanto las tarjetas como el desplegado son acciones en principio ordinarias durante el periodo de campaña que pueden o no tener una repercusión respecto de la normativa electoral, pero los límites sobre su legalidad no son claros y por lo tanto resultan discutibles.

El problema de la fiscalización se magnifica si consideramos que el próximo año el INE estará fiscalizando 30 campañas locales, las de diputados federales y senadores, además de la elección presidencial.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de Reforma Constitucional en Materia Político-Electoral. El 23 de mayo de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de instituciones y Procedimientos Electorales, así como la Ley General en Materia de Delitos Electorales,  iniciando su vigencia el día 24 de mayo de 2014.

2 Ver. Artículo 41, fracción VI, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3 Ver. Resolución INE/CG313/2017 respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila de Zaragoza.

4 Ver. SUP-JDC-545/2017 y SUP-RAP-204/2017 Acumulados.

5 Ver. SUP-RAP-686/2017.

6 Ver. SUP-RAP-687/2017, SUP-JDC-688/2017, SUP-RAP-689/2017, SUP-RAP-692/2017, SUP-RAP-694/2017 y SUP-JDC-904/2017 Acumulados.

7 Ver. SUP-RAP-719/2017 y Acumulados.

8 Ver. SUP-RAP-202/2017.

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