El sábado por la noche la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió en una apretada votación (4-3) validar la elección a la gubernatura del estado de Puebla. Unos días antes de esta discusión, el magistrado encargado de elaborar el proyecto, lo dio a conocer públicamente mediante su cuenta de Twitter y, esencialmente, propuso anular la elección porque a su juicio, las irregularidades acreditadas no permitían conocer la voluntad del electorado poblano.

El argumento central de tal proyecto de sentencia se basa en la violación a la cadena de custodia de los paquetes electorales que afectaron de manera grave el principio de certeza, lo cual impide conocer de manera real, si su contenido es el fiel reflejo de la voluntad ciudadana.1

Con independencia de la polémica suscitada por la decisión finalmente adoptada por la mayoría de los integrantes del Pleno de la Sala Superior; paralelamente, se ha generado cierto desconcierto respecto de las razones para anular o validar esa elección. Concretamente respecto de la conveniencia de recurrir a una figura jurídica propia del derecho penal para aplicarla en materia electoral. Ello porque se alega que las normas electorales, no están diseñadas para cumplir con un canon de juicio criminal, ni que el proceso electoral pueda o deba llevarse a ese extremo.2

El propósito de este texto es explicar el por qué la figura de la cadena de custodia tiene sentido en materia electoral y la necesidad de acompañarse, en su caso, de un ejercicio robusto en materia probatoria.

¿Qué es la cadena de custodia?

La cadena de custodia es una figura mayormente utilizada en el derecho penal, que consiste en un procedimiento que garantiza preservar la autenticidad de las pruebas para poder reconstruir los hechos, esclarecer un crimen y generar convicción en quien vaya a juzgar y dictar sentencia en el caso. Se trata, en suma, de un procedimiento riguroso de preservación y procesamiento de evidencias que garantiza que las pruebas no se alteren, dañen, contaminen o destruyan. La cadena hace referencia a la serie de eslabones o etapas que tienen que ver con las personas que tuvieron contacto con las pruebas y si en algún momento se llegó a alterar la evidencia.

En materia penal tiene características propias y una lógica diferente a la que puede tener en asuntos de carácter civil, administrativo o electoral. Es decir, en materia penal existe un rigor especial debido al tipo de evidencias que se deben preservar y, por ello, se aplican técnicas de fijación de evidencia, estudios balísticos, toxicológicos, hemáticos y protocolos para tratar muestras de cabellos, fluidos, dientes, huesos entre otros.

La cadena de custodia penal busca preservar ciertos valores como son el investigar los delitos, castigar al responsable, evitar condenar al inocente y generar convicción plena en el razonamiento del órgano jurisdiccional al dictar su fallo.

Sin embargo, la lógica fundamental de la cadena de custodia tiene que ver con preservar la credibilidad y garantizar la autenticidad de las pruebas. En ese sentido, su uso es aplicable a cualquier rama del derecho en la que se presenta una controversia sobre los hechos.

¿Cómo aplicar la cadena de custodia al ámbito electoral?

El TEPJF ha entendido la cadena de custodia como una garantía de los derechos de todos los involucrados en el proceso electoral, en la que se asegura la certeza de los resultados del día de la votación a través del diligente manejo, guardado y traslado de los paquetes electorales; y se cuida así la evidencia que prueba quién debe acceder al poder y por qué es legítimo que lo haga.3

Es decir, la preservación de las pruebas de lo que pasó en una elección se deposita fundamentalmente en los materiales electorales y, por tanto, es una responsabilidad de la autoridad electoral llevar a cabo todas aquellas acciones y protocolos necesarios para tratar de manera diligente esas documentales.

El Reglamento de Elecciones, aplicable a autoridades locales y federales, regula todo aquello relacionado con la documentación y materiales electorales, las instalaciones para su resguardo, y los mecanismos de recolección de la documentación electoral al término de la jornada electoral, entre otros aspectos.

Así, los eslabones de la cadena de la cadena de custodia electoral se dan previo y al concluir la jornada electoral, durante la sesión de cómputo respectivo, en el traslado de paquetes a otra sede para realizar cualquier diligencia y, por su puesto, en el almacenamiento del material en las bodegas de la propia autoridad electoral.

¿Analizar la credibilidad de las pruebas?

De acuerdo con el académico Raymundo Gama, la cadena de custodia se rompe cuando existe un indicio que pueda llegar a poner en duda la autenticidad de los elementos probatorios preservados. Entonces se debe verificar si hay indicios razonables de que, previo a la jornada electoral y hasta la práctica de la diligencia de apertura, el paquete electoral pudo estar expuesto a una manipulación o alteración indebida y que ello derivó en un cambio en los resultados de la votación.4 Es decir, no se trata de un ejercicio mecánico, en el que podamos afirmar que porque no se siguió a pie juntillas un determinado procedimiento o porque hay alguna alternación a un paquete o porque se presentó algún retraso en el traslado de los mismos, automáticamente la prueba deje de tener credibilidad. Más aún, si tomamos en cuenta que esas irregularidades podrían derivar en una nulidad de casilla o de elección.

Las nulidades en materia electoral no se generan ante cualquier irregularidad pues ello obstaculizaría la renovación periódica de los poderes. Inclusive al análisis de esos casos resulta aplicable el principio general de derecho de conservación de los actos públicos válidamente celebrados. Lo que significa que el voto del electorado no debe ser viciado por irregularidades o imperfecciones menores que sean cometidas por un órgano electoral no especializado.

Para establecer si una irregularidad es o no determinante en el resultado de la votación recibida en una casilla o de una elección se aplican criterios como el aritmético o el cualitativo, además de que se puede analizar si de manera general la violación afectó alguno de los principios constitucionales que rigen las elecciones.

La argumentación judicial en sede electoral

La complejidad de los casos que involucran la violación a la cadena de custodia en materia electoral radica en argumentar cómo o de qué forma los indicios y pruebas ponen en duda la certidumbre de los resultados electorales. Es decir, primero se tiene que identificar qué eslabón de la cadena se vio afectado, si esa violación afecta a la confiabilidad de la prueba y, en su caso, la repercusión que ello puede tener en los resultados de la votación.

Por ejemplo, en el caso de las Choapas, Veracruz, la Sala Regional Xalapa determinó anular la elección municipal debido a que el Consejo Municipal no hizo constar que la bodega que contenía los paquetes electorales se hubiera cerrado y sellado en la presencia de los representantes de los partidos políticos, y que éstos hubieran firmado los sellos para evitar que los mismos se pudieran reemplazar.

Así también porque se advirtieron diversas inconsistencias en el traslado de los paquetes electorales y el Consejo General del Instituto Local no hizo constar en qué condiciones se recibieron los paquetes electorales.5

En otro asunto, la Sala Regional Xalapa anuló la elección del Ayuntamiento de Sayula de Alemán en Veracruz, ya que no se garantizó la cadena de custodia en el traslado de diecinueve votos reservados, que harían la diferencia en la votación de esa elección y, por ello, se afectaba sustancialmente el principio de certeza.6

Tanto en las Choapas como en Sayula de Alemán se presentaron situaciones de incertidumbre que ponían en duda la credibilidad de los resultados electorales. En las Choapas se trató de un cúmulo de irregularidades por parte de las autoridades electorales que vistas en conjunto generaban incertidumbre sobre el manejo de la documentación electoral, y que aunado al estado en que se encontraban los paquetes electorales, se podía concluir su alteración.

Por su parte, en Sayula de Alemán ante diversos hechos de violencia y, dadas las circunstancias del caso, un pequeño número de votos quedó fuera de la cadena de custodia, pero dado lo cerrado de la votación, no se generaba certeza sobre el sentido de la voluntad ciudadana.

En cambio, en otro asunto, la Sala Regional Toluca determinó modificar los resultados de la votación de una diputación por mayoría en Pátzcuaro Michoacán, ya que aun cuando se registraron hechos de violencia y se incendiaron diversos paquetes electorales; las copias de los resultados de esas casillas se conservaron en copia certificada y al carbón y, por tanto, eran pruebas creíbles para incluirlas en el cómputo distrital.7

Es decir, aun cuando los paquetes electorales correspondientes a tres casillas se incendiaron, la observancia de la cadena de custodia permitió que la reconstrucción de la votación en esas casillas pudiera ser tomada en cuenta para darle la vuelta a los ganadores por esa diputación local. Más recientemente, la Sala Superior determinó anular la elección del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León al estimar que no existía certeza sobre la integridad de los paquetes electorales desde la clausura de la casilla hasta la llegada al Consejo Municipal, lo que violó la cadena de custodia y contravino el principio de certeza y autenticidad del sufragio.8

Tanto en el caso Monterrey como en el asunto de la nulidad a la gubernatura de Puebla, el Pleno de la Sala Superior discutió cómo y en qué supuestos la inobservancia de los protocolos a la cadena de custodia en materia electoral puede generar incertidumbre respecto de los resultados de la votación. En su caso, si se podían considerar otras medidas o evidencias para subsanar la falta de documentación y para proteger la autenticidad de los resultados.

Se trat, pues, de casos difíciles que naturalmente generan polémica y posiciones diferenciadas al interior de los órganos jurisdiccionales pues requieren de un ejercicio importante de argumentación probatoria.

El derecho difícilmente puede verse como un conjunto de insularidades que no tienen vasos comunicantes entre sí. El uso de la figura de la cadena de custodia en materia electoral tiene una racionalidad propia, y requiere un ejercicio riguroso a fin garantizar la autenticidad de las pruebas ante situaciones de incertidumbre, teniendo en cuenta las reglas, principios y particularidades de la materia electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver párrafos 1122 y 1124 del proyecto de sentencia presentado por el Magistrado José Luis Vargas Valdez.

2 Cruz Angulo, Javier, El Sol de México, “Posible anulación de la elección de Puebla”, 6 de diciembre de 2018.

3 Ver. SUP-JDC-1706/2016 y Acumulados.

4 Gama Leyva, Raymundo, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 21 Serie comentarios a las sentencias del Tribunal Electoral vertiente Salas Regionales, Aplicación de la Cadena de Custodia en Materia Electoral. Caso Albino Zertuche, México, 2014, pp. 55 y 56.

5 Ver sentencia con la clave alfanumérica SX-JRC-255/2013.

6 Ver sentencia con la clave alfanumérica SX-JRC-105/2017.

7 Ver sentencia con clave alfanumérica ST-JRC-150/2015, ST-JRC-150/2018 y ST-JDC-690/2018 Acumulados.

8 Ver sentencia con clave alfanumérica SUP-REC-1638/2018 y Acumulados.

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En noviembre de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una de las reformas constitucionales más importantes en materia electoral cuyos efectos normativos siguen presentes hasta la fecha en el sistema jurídico mexicano. Uno de los aspectos más controversiales de esa reforma fue la adopción del actual modelo de comunicación política, a partir del cual todos los contenidos en radio y televisión de carácter político-electoral deben pasar por la aduana del INE y no pueden ser contratados directamente con los concesionarios o permisionarios.

Probablemente debido a la gran polémica que levantó la incorporación del nuevo modelo de comunicación política, algunos otros aspectos de esa reforma no recibieron en ese momento gran atención pública, como lo fue la introducción del principio de imparcialidad o neutralidad que prohíbe de manera general a los poderes públicos el uso de recursos públicos con fines electorales.

En la exposición de motivos de la modificación al artículo 134 constitucional, se refiere que uno de los objetivos de la reforma es lograr la imparcialidad de los servidores públicos respecto de la competencia electoral, y evitar que éstos hagan uso de su cargo para promover sus ambiciones personales en el ámbito político. Por ello expresamente se incorporó la obligación de suspender la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo de las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral; la prohibición de difundir propaganda personalizada de servidores públicos, y el deber de los servidores públicos de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que se encuentren bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la contienda.

Sobre este último tema, recientemente la Sala Superior emitió un par de criterios que modifican sustancialmente la línea jurisprudencial sostenida por el Tribunal Electoral en los últimos once años, y que generan una importante distinción entre los servidores públicos al servicio del Poder Legislativo y del Ejecutivo.

¿Cómo entender la imparcialidad en el legislativo?

El ocho de febrero de este año José Antonio Meade, entonces precandidato presidencial del PRI realizó una gira en el estado de Chihuahua. Al llegar al aeropuerto fue recibido por un grupo de legisladores y legisladoras federales y locales, quienes lo acompañaron a una rueda de prensa y posteriormente a un mitin del Comité Directivo Estatal del PRI. Derivado de lo anterior, el PAN presentó una queja ante el INE al considerar que los legisladores transgredieron el principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos al haber asistido a esos eventos en día y hora hábil.

En su momento, la Sala Especializada del Tribunal Electoral consideró que sí se acreditaba la infracción por lo que hace a un par de diputados federales, y a dos diputadas locales al haber asistido a un evento partidista en día hábil, sin que hubieran solicitado licencia para ello. No obstante, esa determinación fue impugnada nuevamente ante la Sala Superior, la cual emitió un nuevo criterio sobre el principio de imparcialidad.

De acuerdo con lo razonado en la sentencia , los servidores públicos del Legislativo tienen las mismas restricciones constitucionales que cualquier otro servidor público, en el sentido de que no deben utilizar recursos públicos ya sea humanos, materiales y/o económicos para influir en la contienda electoral. Sin embargo, según la Sala Superior, el Legislativo tiene una bidimensionalidad especial, ya que le compete la discusión de proyectos de ley en las sesiones del Congreso a partir de su afiliación o simpatía partidista y, por tanto, puede interactuar con la ciudadanía sobre la viabilidad de políticas públicas bajo cierta ideología política.

En ese sentido, para el Tribunal Electoral el hecho de que los legisladores concurran a un acto o evento proselitista en días y horas hábiles no implica por sí mismo una violación al principio de imparcialidad, en atención a las actividades que desempeñan.

¿Puede ser imparcial el ejecutivo?

En la misma sesión que se resolvió el caso de los legisladores, la Sala Superior también conoció de otro asunto en el que se controvertía la violación al principio de imparcialidad por parte de dos servidores públicos adscritos al Poder Ejecutivo. En abril de este año se trasmitió un spot con cobertura nacional en radio y televisión en el que aparecen, entre otras personas, Miguel Ángel Mancera Espinosa y Javier Corral Jurado hablando sobre Ricardo Anaya.

Derivado de lo anterior tanto el PRI como MORENA presentaron quejas al considerar que se había hecho un uso indebido de la pauta de radio y televisión y de recursos públicos.

La Sala Especializada resolvió el asunto, y consideró que no se transgredía el principio de imparcialidad con la aparición de esos servidores públicos en el promocional, ya que cuando se transmitió el spot, Mancera no tenía el carácter de servidor público, y Corral lo hizo en ejercicio de su libertad de expresión. Sin embargo, la decisión de la Sala Especializada fue revocada por la Sala Superior al estimar que, si bien el mensaje denunciado no solicitaba en forma expresa el voto a favor del entonces candidato presidencial Ricardo Anaya, ni aludía a su plataforma electoral, la simple aparición de los servidores públicos tuvo un impacto en la equidad de la contienda.

El criterio de la Sala Superior se construye supuestamente según las funciones de ejecución y mando del Poder Ejecutivo. A partir de ello, el Tribunal Electoral concluye que los servidores públicos adscritos al Ejecutivo deben tener una limitación más estricta ya que sus cargos les permiten disponer de forma directa de recursos humanos, financieros y materiales con los que cuenten la administración pública, y por la naturaleza de su encargo y posición relevante y notoria, tienen más posibilidad de influir en la ciudadanía con sus expresiones.

Así según lo razonado por la Sala Superior, este caso debe distinguirse del Legislativo, ya que los legisladores no tienen funciones de dirección y mando, sino que tienen a su cargo una función deliberativa como dimensión de la democracia representativa que generalmente se relaciona con la ideología correspondiente a un partido político.

Algunas consecuencias

Desde la reforma electoral del 2007, y ante la ausencia de una ley reglamentaria que establezca cómo debe entenderse el principio de imparcialidad o neutralidad en el servicio público, el Tribunal Electoral ha venido construyendo una línea jurisprudencial relativamente consistente respecto de la asistencia de los servidores públicos a actos proselitistas.

Los primeros criterios consideraban que la sola presencia de los servidores públicos en actos proselitistas transgredía ese principio; posteriormente, se flexibilizó la postura permitiendo que se pudiera acudir a esos eventos en días inhábiles; luego en días hábiles pero fuera de la jornada electoral y, posteriormente, se consideró que no era válido que los servidores públicos asistieran a eventos proselitistas en días hábiles aún con licencia.

En todos estos casos, la línea jurisprudencial del Tribunal Electoral se ocupó de las circunstancias relacionadas con la asistencia a determinados eventos, es decir, si se trataba de días hábiles o no, con permiso o licencia, dentro o fuera de la jornada laboral etc. No obstante, en los asuntos antes reseñados se da un paso adicional, y con independencia de las circunstancias que envuelven a cada caso, la Sala Superior asume una postura novedosa a partir de las funciones que realizan los servidores públicos.

De manera tal, que derivado de la naturaleza del encargo, si es del Ejecutivo o del Legislativo, se podrá construir una presunción legal, de que determinado servidor público está o no violando la Constitución con su asistencia a un evento partidista.

No obstante, como bien lo refirieron los magistrados disidentes del criterio mayoritario, el texto constitucional no distingue entre los servidores públicos del Ejecutivo y del Legislativo. Por otra parte, el argumento mayoritario en el sentido de que los servidores públicos del Ejecutivo siempre tienen mayor visibilidad que aquellos en el Legislativo es endeble ya que el Poder Legislativo, debido a sus labores de gestión está en constante acercamiento y comunicación con la ciudadanía que representa.

Asimismo, no parece corresponder con la realidad la afirmación de que únicamente el Legislativo a través de la ideología o programas partidistas tiene una bidimensionalidad especial que le permite que en ejercicio de su función pública tengan un acercamiento a labores partidistas. Es decir, los servidores públicos que son electos en el Ejecutivo también pueden ser postulados por los partidos políticos y, por tanto, también pueden imprimir esa ideología o programas partidistas en la administración pública.

En todo caso, se trata de una distinción relevante que impactará en los siguientes procesos electorales ya que los servidores públicos pertenecientes al Ejecutivo enfrentarán mayores limitaciones que aquellos en el Legislativo, a partir de una distinción “controversial” respecto de la naturaleza de sus funciones y el alcance de sus facultades.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Decreto que reforma los artículos 21, 85, 97, 108, 116, 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución.

2 Ver. SUP-REP-162/2018, SUP-REP-165/2018, SUP-REP-166/2018 y SUP-REP-167/2018 Acumulados.

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La semana pasada la Sala Superior del Tribunal Electoral ordenó el recuento total de votos para la elección a la gubernatura en Puebla. Se trata de una decisión importante que surge a partir del cúmulo de errores e inconsistencias cometidos por el propio Instituto Electoral de Puebla, responsable de organizar la elección local.

El nuevo escrutinio y cómputo de votos empezará este martes 25 de septiembre en la Ciudad de México debido al retraso que tuvieron las autoridades electorales en el almacenamiento de los paquetes electorales.1 Paradójicamente, el domicilio en el que tendrá lugar el recuento de votos se ubica en la demarcación Coyoacán, cuya elección a la Alcaldía fue anulada hace unos días por la Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral.

En todo caso, la problemática electoral poblana no termina con el conteo total de votos. Una vez que se verifiquen los datos correctos de la votación y se asienten en las actas correspondientes, el Tribunal Electoral del estado de Puebla tendrá que resolver los medios de impugnación que en su momento se presentaron en contra de los resultados de la elección.

¿Cuáles fueron los errores o inconsistencias del Instituto Electoral Local?

El Consejo General del Instituto Electoral Local elige en enero del año de la elección a quienes integrarán los Consejos Distritales, que entre otras funciones, deben efectuar el cómputo de la elección a la gubernatura en su distrito y remitir esos datos al Consejo General.2

De acuerdo con los medios de impugnación que presentó el partido MORENA ante el Tribunal Electoral de Puebla, durante las sesiones de cómputo distritales advirtieron un comportamiento atípico en los resultados de la votación que arrojaba importantes diferencias entre los resultados asentados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas y los obtenidos en las diligencias de recuento. Al revisar el caso, la Sala Superior del Tribunal Electoral determinó que el trabajo llevado a cabo por el Instituto Electoral a través de sus Consejos Distritales generó una falta de certeza generalizada en los resultados de la elección por tres razones:

1. Al menos en la mitad de los 26 distritos del estado existen datos contradictorios porque el número de paquetes electorales que supuestamente fueron objeto de recuento, no coincide con los que se recontaron.
2. En otros 11 distritos, no se especifican las casillas que se computaron o bien, si se mencionan, no vienen los resultados de la votación
3. Finalmente, en 2 distritos más se debe llevar a cabo el recuento porque la diferencia entre el primer y segundo lugar fue menor a un punto porcentual.

Aunado a lo anterior, en los distritos electorales 05 y 12, el Tribunal Electoral Local todavía no había resuelto si procedía el recuento de votos.

De ahí que ante el cúmulo de irregularidades detectadas, la Sala Superior haya determinado revocar todas las sentencias del Tribunal Electoral de Puebla que se ocuparon del recuento de votos, ya que la autoridad local omitió analizar las irregularidades contenidas en las actas de cómputo distrital de la elección para la gubernatura del estado.

En este caso, aun cuando en la legislación local no existe una hipótesis legal de recuento de votos por errores graves de la propia autoridad electoral; la Sala Superior determinó que ante la falta de certeza generalizada en los resultados de la elección sí procedía el recuento total de votos.

¿Por qué subsiste un problema de legalidad en la elección?

Después de la elección del primero de julio, se presentaron diversos medios de impugnación en los que se demandó esencialmente la nulidad de la votación en diversas casillas y de la propia elección.

En materia electoral, la declaración de nulidad deja sin efectos la votación recibida en una casilla o en toda una elección cuando se compruebe la existencia de irregularidades que sean de tal gravedad que no sea posible sostener la validez de los resultados electorales.

Las irregularidades o causales de nulidad por las que se puede anular la votación no solamente se pueden dar el día de la jornada electoral, sino también en la etapa de preparación de la elección, resultados y declaraciones de validez de las elecciones. En este caso, el partido MORENA como parte de sus demandas de nulidad solicitó un recuento total de votos. Ese tipo de peticiones deben de resolverse antes de entrar al análisis de las nulidades alegadas (resoluciones interlocutorias), ya que de ser procedente el recuento, algunas de las causales de nulidad podrían quedar sin efecto, como por ejemplo la relativa al error o dolo en la computación de los votos.

No obstante, el hecho de que se lleve a cabo un recuento total de votos, no deja sin efectos todas las causales de nulidad; que de ser acreditadas, pueden dejar sin efectos la votación recibida en algunas casillas o incluso en la propia elección a la gubernatura del estado.

Por ejemplo, la norma local establece como causal de nulidad de casilla el que se instale en un lugar distinto al señalado por el Consejo Distrital sin causa justificada o bien que se haya ejercido violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores, siempre que ello haya sido determinante para el resultado de la elección.3

Asimismo el Código Electoral local dispone que una elección será nula, entre otros supuestos, si se declara la nulidad en por lo menos el veinte por ciento de los distritos del estado o cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones substanciales en la jornada electoral o si se reciben recursos de procedencia ilícita.4

En razón de lo anterior, los resultados del cómputo de votos en sede jurisdiccional (el recuento lo realizan las Salas Regionales Ciudad de México y Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación) deberán ser remitidos al Tribunal Electoral del estado de Puebla para que resuelva sobre las nulidades que originalmente le fueron planteadas.

El Tribunal Electoral Local tiene hasta el diez de octubre para dictar sentencia respecto de la nulidad de la elección de la gubernatura del estado, y previsiblemente su determinación volverá a ser impugnada ante la Sala Superior del Tribunal Electoral.5

¿Hacia a dónde vamos?

El caso de la elección a la gubernatura de puebla está lejos de terminar. Sin embargo, el hecho de que se tenga que llevar a cabo un recuento total de votos debido a las inconsistencias e irregularidades cometidas por la propia autoridad electoral local, alimenta sin duda alguna la narrativa política para una nueva reforma electoral.6

Cabe recordar que a partir de una justificación muy similar, en 2014 se llevó a cabo una gran reforma constitucional y legal que, entre otras cosas, redistribuyó el sistema de competencias entre las autoridades electorales, y concentró gran parte de las atribuciones en el entonces nuevo Instituto Nacional Electoral. Entre esas nuevas competencias, al INE le corresponde, después de un largo proceso de selección, el elegir a las y los Consejeros Estatales que integrarán los Organismos Públicos Locales “OPLES” de las entidades federativas.

La idea detrás de todo ello era el evitar la “injerencia” de los poderes estatales en la conformación de los Institutos Electorales Estatales ahora OPLES, y uniformar los estándares en la organización de las elecciones.7

Actualmente con una nueva integración del Congreso y en vísperas de que entren en funciones las administraciones de diversos gobiernos estatales y federal, respectivamente; la lectura de la problemática electoral puede ser diferente a la de hace algunos años.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver “Posponen para este martes el inicio del conteo total de paquetes electorales de Puebla”, Proceso.

2 Artículos 114, 115, 116, 117 y 118 fracción IX del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

3 Artículo 377 fracciones I y VI del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

4 Artículos 378 fracciones I y V y 378 BIS fracción III del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

5 Artículo 373 fracción III inciso a) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

6Van por reforma a los Oples”, El Heraldo de México.

7 Ver “Ya viene el 2018… pero, ¿cómo está funcionando nuestro sistema electoral?”, El juego de la Suprema Corte, Nexos.

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A finales de agosto la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió un asunto vinculado con la fiscalización de los gastos de campaña de dos candidatos al Senado de la República por el estado de Nuevo León postulados por Movimiento Ciudadano y el PAN.1

Desde entonces el tema ha sido objeto de gran polémica en diversos medios de comunicación y foros especializados porque la decisión de la Sala Superior trasciende la materia electoral, y aborda temáticas especializadas vinculadas con los derechos de autor, propiedad intelectual y el uso de marcas comerciales.

Con independencia de lo anterior, la sentencia del Tribunal Electoral muestra claramente una problemática recurrente en el sistema de fiscalización electoral que limita seriamente sus alcances. Se trata de un sistema de fiscalización a contrarreloj en el que trascurren dos procesos de manera paralela, y que deben de concluir en una misma fecha. Por una parte, el INE revisa la contabilidad que registran las candidaturas y los partidos políticos a través de un sistema electrónico en el que se aplican diversas reglas específicas y contables para verificar y compulsar la información ahí asentada, y que concluirá en un dictamen y resolución del informe de campaña. Y, al mismo tiempo, la autoridad electoral nacional debe investigar las quejas relacionadas con los gastos de campaña en las que se aleguen violaciones a las reglas de fiscalización; siempre y cuando esas quejas o denuncias se presenten hasta quince días antes de que el Consejo General del INE resuelva sobre el dictamen y resolución de los informes de campaña. Es decir, se trata de procedimientos de investigación tramitados en forma de juicio, que deben resolverse a más tardar con los dictámenes y resoluciones de los ingresos y gastos de campaña.2

Un tercer asunto importante que se deriva de esta sentencia es una modificación a un criterio que venía sosteniendo el Tribunal Electoral, y que puede tener un impacto considerable para los procesos electorales venideros.

El contexto de las impugnaciones

• En su momento el PRI presentó diversas quejas en contra de Samuel Alejandro García Sepúlveda y Víctor Oswaldo Fuentes Solís, entonces candidatos al Senado de la República por el estado de Nuevo León debido al uso de diseños de personajes de marcas comerciales, marcas comerciales en playeras de fútbol, y la difusión de sus candidaturas a través de Facebook. La intención del escrito de queja era que se añadieran esos supuestos beneficios económicos al tope de gastos de campaña de esos candidatos, y ello poder anular su elección.3

El pasado 6 de agosto, el INE resolvió los procedimientos de queja correspondientes, y determinó que no hubo un uso indebido de las marcas, imágenes y otros conceptos y; por tanto, no se comprobó la existencia de aportaciones en especie ni un rebase de topes de gastos de campaña.

La razón fundamental en que basó el INE sus determinaciones fue que no se acreditó un beneficio económico de los candidatos, en todo caso, son los titulares de las marcas quienes deben iniciar la acción legal en contra de una conducta ilícita.4

• Por otra parte, el PRI y Álvaro Suárez Garza impugnaron los resultados de la elección de senadores en Monterrey ante la Sala Regional del Tribunal Electoral alegando, entre otras causales de nulidad de la elección, el rebase de topes de gastos de campaña de los candidatos.

En su momento, la Sala Regional Monterrey consideró que no le asistía la razón al PRI y a los demás impugnantes ya que a través de ese juicio no se podía sustituir el Tribunal Electoral en autoridad fiscalizadora. En todo caso, ello le corresponde al INE y, hasta ese entonces, no había emitido su dictamen y resolución sobre los ingresos y gastos de campaña de las candidaturas impugnadas.

En contra de las decisiones del INE en los procedimientos de queja, y de la Sala Regional en los juicios de nulidad de elección,5 el PRI y demás inconformes acudieron a la Sala Superior del Tribunal Electoral. En esencia lo que reclamaron fue que ambas autoridades electorales no fueron exhaustivas en su análisis e investigación al valorar las pruebas que ofrecieron, ya que los candidatos denunciados habían hecho uso de una estrategia de posicionamiento político, al promover sus candidaturas a partir de la vinculación con marcas comerciales y personas famosas (influencers) y así generar la percepción de que esas marcas y personas apoyaban sus candidaturas.

Uso indebido de marcas, derechos de autor y propiedad intelectual

La Sala Superior determinó que el PRI y demás inconformes tenían razón ya que la Sala Regional Monterrey resolvió el juicio sin allegarse de mayor información para resolver, antes de contar con el dictamen de fiscalización del INE sobre el rebase de topes de gastos, y previo a que el INE emitiera una resolución sobre las quejas en materia de fiscalización que se presentaron ante la autoridad administrativa.

Por otra parte, la Sala Superior también estimó que el actuar del INE fue incorrecto ya que no advirtió que en realidad los denunciados implementaron una estrategia sistemática para hacer un uso indebido e ilegal de marcas y de imágenes objeto de la propiedad industrial. Además que los candidatos se vieron beneficiados en la obtención de votos o en la generación de un vínculo aparente o real entre las candidaturas y las marcas o personajes.

Derivado de ello, el Tribunal Electoral consideró que los candidatos denunciados y los partidos que los postularon recibieron apoyo económico, político o propagandístico prohibido por las normas electorales al tratarse de personas morales y, por ello, le ordenó al INE que cuantificara esos gastos para efectos de un posible rebase de topes de gastos de campaña.

Cumplimiento forzado

Aunque el INE cumplió con la sentencia de la Sala Superior, en su acuerdo de cumplimiento se puede leer claramente entrelíneas su desacuerdo con la determinación adoptada por el Tribunal Electoral.6

Para empezar, se problematiza respecto del método para cuantificar cada una de las publicaciones y contabilizar los comentarios, y se llega a la propuesta de establecer un costo por seguidor; así se consideraron los “me gusta”, “me divierte”, “me sorprende”, “me entristece” y “me enoja”. No obstante, como bien advierte el propio INE, esos datos no garantizan la existencia de una persona o usuario y mucho menos que la información con la que se haya creado la cuenta sea cierta, ya que las redes sociales son susceptibles de contar con cuentas controladas por un software —mejor conocidas como “bots”.

Así, también de acuerdo con lo razonado por el INE, no existe ningún elemento objetivo para imputar monto alguno de beneficio económico respecto de las marcas o imágenes ya que los titulares de esas marcas negaron que hubieran recibido un pago o que hubieran otorgado una licencia.

No obstante, en acatamiento a la sentencia de la Sala Superior, el INE determinó cuantificar el supuesto beneficio obtenido, y sumarlo al tope de gastos de campaña para la candidatura a senador por el estado de Nuevo León del partido Movimiento Ciudadano quedando de la siguiente forma:

Candidato Total de egresos determinado durante la campaña correspondiente al Proceso Electoral Federal 2017-2018 en el Dictamen con clave INE/CG1095/2018

(A)

Monto del beneficio determinado en el presente Acuerdo

(B)

Total del gasto determinado

(C=A+B)

Tope de Gastos de campaña Diferencia
Samuel Alejandro García Sepúlveda Senador por MR $10,141,219.57 $196,728.84 $10,337,948.41 $17,185,332.00 $6,847,383.59

Al final, ni con los gastos añadidos por el supuesto uso ilegal de marcas comerciales y bienes regulados por los derechos de autor y propiedad intelectual se rebasó el tope de gastos de campaña. Vale mencionar, que el 27 de agosto la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió el incidente de incumplimiento de sentencia presentado por el PRI y el PVEM y determinó que el INE sí se pronunció respecto al tema de la reputación de las marcas dentro del plazo ordenado, sin que para ello y por mandato de la propia ejecutoria pudiera utilizar cualquier otra fórmula o parámetro auténticamente comercial.

Un balance crítico

La decisión del Tribunal Electoral en el caso de las senadurías en Monterrey es el segundo asunto de relevancia en materia de fiscalización y topes de gastos de campaña que resuelve la actual integración de la Sala Superior.

En octubre de 2017, la Sala conoció de una serie de impugnaciones vinculadas con el rebase de tope de gastos de campaña para la elección de gobernador en Coahuila.7 En esos casos, como en el que se comenta en este espacio, se discutió entre otras cuestiones, sobre el tiempo que requería la autoridad electoral para llevar a cabo un procedimiento de fiscalización que verdaderamente sirviera como mecanismo de control y rendición de cuentas, y no fuera simplemente un trámite administrativo más.

De ambos asuntos se advierte claramente que el problema de fiscalizar a contrarreloj es el llegar a conclusiones deficientes que dejan más dudas que claridad respecto de los ingresos y gastos de una campaña electoral.

En el sistema electoral de fiscalización coexiste una tensión entre la necesidad de verificar que quienes ganaron la elección ajustaron sus ingresos y gastos a la norma previo a que asuman el cargo y; por otra parte, la obligación de verificar o investigar si los datos reportados son veraces y con ello garantizar la efectividad de la fiscalización.

Un sistema de fiscalización que apresura sus conclusiones a la toma y protesta del cargo haría imposible una investigación como la que se le sigue al presidente Trump en los Estados Unidos, entre otras cosas, por financiamiento ilegal en su campaña o una reedición de los famosos casos Pemexgate y Amigos de Fox.

El tema es todavía más preocupante si consideramos la importancia y poder de cooptación de ciertos grupos que naturalmente tendrían interés en la política del país tales como los empresariales, potencias extranjeras y hasta el crimen organizado.

Por otra parte, la decisión del Tribunal Electoral en el caso de los senadores de Monterrey resulta sorprendente ya que invade atribuciones específicas de otras autoridades administrativas.

En materia de propiedad industrial, la autoridad administrativa competente para determinar el uso indebido o sin consentimiento de una marca es el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) a través de un procedimiento administrativo en el que se investigan las presuntas infracciones a la Ley de Propiedad Industrial.

Para ello se requiere además que los afectados presenten una queja o denuncia y con ello que acrediten su interés jurídico para defender su marca o producto.8 Cabe destacar en este asunto las empresas dueñas de las marcas que aparecen en las playeras y en los artículos denunciados negaron haber obtenido alguna remuneración o que hubieran otorgado licencia para sus productos.

Así el Tribunal Electoral invadiendo las competencias del IMPI, sin tener pruebas de la utilización indebida de las marcas comerciales, a partir de una suposición, le ordenó al INE que cuantificara el beneficio obtenido por los candidatos involucrados.

Por último, la decisión de la Sala Superior parece romper parcialmente con un criterio reiterado del Tribunal Electoral, en el sentido de que a quienes les corresponde la investigación de conductas irregulares es a las autoridades administrativas y no a las jurisdiccionales en materia electoral.9

De manera casi inverosímil, la Sala Superior sostiene que en el caso del análisis de informes de ingresos y egresos, así como la sustanciación de quejas en la materia, todos los participantes en la contienda electoral, así como las Salas del Tribunal Electoral “coadyuvan” con la autoridad fiscalizadora recabando elementos de prueba que consideren deben ser conocidos por aquella.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. SUP-REC-887/2018 y Acumulados.

2 Ver artículo 40 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, aprobado el diecinueve de noviembre de dos mil catorce en sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral mediante el Acuerdo INE/CG264/2014, modificado a su vez con los Acuerdos INE/CG1048/2015 e INE/CG319/2016.

3 Cabe destacar que los topes de gastos son los límites legales máximos de erogaciones en dinero o en especie en que pueden incurrir las candidaturas en una campaña. Asimismo, desde el año 2014 el exceso en el tope de gastos de campaña en un cinco por ciento es una causal de nulidad de la elección prevista en la Constitución.

4 Ver. Resoluciones INE/CG1087/2018 e INE/CG1088/2018.

5 Juicios de Inconformidad SM-JIN-1/2018 y sus acumulados.

6 Ver Acuerdo INE/CG1222/2018 aprobado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.

7 https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=7095

8 Ver artículos 1, 3, 213, 214 y 215 de la Ley de Propiedad Industrial.

9 Ver por ejemplo sentencias en los casos ST-JRC-210/2015 y SUP-JIN-359/2012.

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De acuerdo con la Constitución mexicana,1 la pérdida del registro de un partido político nacional ocurre cuando no obtenga al menos el 3% de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión.

A primera vista, la norma es clara al establecer la hipótesis en la que un partido debe perder el registro, es decir, fija un porcentaje numérico que está directamente relacionado con la votación recibida por cada uno de los partidos políticos.

Sin embargo, en la práctica su interpretación ha generado en cada proceso electoral un sinfín de discusiones respecto de cómo entender el porcentaje, la votación que debe tomarse en cuenta y hasta los efectos que ocasiona la pérdida de registro.

Las elecciones denominadas como las más grandes de nuestra historia del pasado primero de julio no han sido la excepción. El martes siguiente al día de la elección, durante una conferencia de prensa, los consejeros del INE adelantaron a los medios de comunicación que, de acuerdo con los datos que entonces tenían del PREP,2 los partidos Nueva Alianza (NA) y Encuentro Social (PES) perderían su registro legal.3

El domingo que concluyeron los cómputos distritales, la información sobre la posible pérdida de registro de esos partidos políticos se confirmó. En respuesta, tanto el secretario general del PES como el líder nacional de NA anunciaron que impugnarían los resultados por diversas irregularidades en el conteo de votos que les impidieron registrar más sufragios a su favor.4 Una vez que el Tribunal Electoral resuelva todas las impugnaciones que se hayan presentado en contra de los resultados de la elección, tendremos los números definitivos de todas las elecciones federales y, entonces, se podrá definir con certeza si esos partidos se encuentran por debajo del umbral legal mínimo de votos previsto por la norma para conservar su registro.

Conflictos interpretativos

El cuatro de julio, el académico Roberto Duque Roquero difundió a través de Youtube5 un video en el que afirmaba que a partir de los datos entonces disponibles del PREP, no serían dos, sino cinco los partidos políticos nacionales que perderían su registro.

Ello ya que cinco partidos políticos no alcanzaron al menos el 3% de la votación válida efectiva en cada una de las elecciones federales en las que participaron. Es decir, algunos de esos cinco partidos obtuvieron porcentajes superiores al 3% en la elección de diputados federales pero no en la presidencial o de senadores y viceversa.

La postura de Duque Roquero se basa en una interpretación gramatical que realiza a las normas aplicables al caso y, a partir de ahí, pone en entredicho la postura oficial del INE que únicamente contempla la posible pérdida de registro de dos partidos políticos nacionales. Al día siguiente de la difusión del video, el consejero presidente del INE se refirió indirectamente al posicionamiento de Duque Roquero en los siguientes términos:

…Creo que vale la pena también un llamado a la responsabilidad a los académicos para que éstos, que son tiempos de celebración no sean tiempos de ocurrencias, la ley es clara y entiendo que alguien pueda no gustarle lo que dice la ley, pero eso es un asunto que tiene que tratarse en un ámbito distinto al electoral…6

El asunto no terminó ahí, ya que unos días más tarde, Roberto Duque publicó nuevamente otro video7 en el que refrendó su posición original sobre la pérdida de registro de cinco partidos políticos, y demandó una disculpa pública del consejero presidente del INE, al haberse referido indirectamente a su interpretación con el calificativo de “ocurrencias”.

La consulta realizada por Encuentro Social

En marzo de este año, el PES le planteó una consulta al INE respecto de cómo debía interpretarse el porcentaje de votación para que un partido político mantuviera el registro, así como otras cuestiones relacionadas con las asignaciones de diputaciones federales por el principio de representación proporcional.

En respuesta a tal consulta, el consejo general del INE aprobó en mayo siguiente un acuerdo8 en el que concluyó que los partidos políticos nacionales conservan su registro al obtener al menos el 3% de la votación válida emitida, indistintamente, en la elección de diputados federales o en la de Senadores o en la de presidente de la República.

La postura oficial del INE parte de una interpretación gramatical, sistemática y funcional de las normas aplicables,9 y resalta que desde el año 1993 hasta la expedición de la Ley General de Partidos Políticos en 2014, prácticamente se ha mantenido la misma construcción semántica de la causa de pérdida de registro de un partido político nacional. Es decir, la redacción de la norma no se ha modificado.

Asimismo el criterio del INE se apoya en un par de criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral en los casos de Sonora y Durango, en el sentido de que basta que un partido político nacional obtenga el 3% de la votación valida emitida en alguna de las elecciones en las que compita para que pueda ser susceptible de conservar su registro, y acceder a las prerrogativas que prevé la ley.10

Así, resulta claro que la controversia sobre qué elecciones se deben tomar en cuenta para que un partido político pueda perder su registro se ha presentado en repetidas ocasiones.

El emblemático caso del PT

El 7 de junio de 2015, se llevó a cabo la jornada electoral en la que se eligieron diputados federales al Congreso de la Unión.

En agosto siguiente, el PT le planteó una consulta al INE para que se le precisara qué debe entenderse por “votación válida emitida” ya que en su opinión el concepto no era claro, en tanto que sólo resultaba aplicable para la asignación de diputaciones de representación proporcional, y no establecía definición alguna sobre la preservación del registro del partido político.

En su momento, el INE atendió la consulta11 y precisó que la “votación válida emitida” hace referencia a la asignación de diputados por representación proporcional y, de igual manera, resulta aplicable para determinar si un partido pierde o conserva su registro. La respuesta del INE se impugnó ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, que confirmó la determinación y en esencia concluyó que para efectos de determinar si un partido tenía derecho a la asignación de diputados plurinominales y/o conservar su registro, se debía atender a la “votación válida emitida”.12

A partir de los resultados definitivos, y tomando en consideración lo resuelto por la Sala Superior, el INE concluyó que los partidos políticos nacionales del Trabajo y Humanista no obtuvieron al menos el 3% de la votación válida emitida y, por tanto, no tenían derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.

El 6 de noviembre de 2015, el Consejo General del INE declaró la pérdida de registro del PT13 al no haber obtenido al menos el 3% de la votación válida emitida en esa elección. Nuevamente en contra de esa decisión del INE, el PT acudió ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, la cual determinó revocar la decisión del INE. Según el Tribunal Electoral, la pérdida de registro de un partido político se traduce en la afectación directa del derecho humano de asociación en materia política de los militantes que lo integran. A partir de una interpretación pro persona, la Sala concluyó que la pérdida de registro afecta a los derechos fundamentales de la ciudadanía de votar y ser votado, ya que implica la supresión de una opción política por la que podría optar la ciudadanía en elecciones democráticas.14

Por ello, tomando en consideración que previamente se había anulado la elección del distrito 01 de Aguascalientes, la Sala decidió que se debería mantener el registro del PT en suspenso, hasta en tanto no se llevara a cabo la elección extraordinaria en ese distrito y se obtuvieron los resultados del cómputo correspondiente.

Paradójicamente en esa sentencia, la Sala Superior resaltó que su decisión no implicaba que el PT pudiera tener acceso a diputaciones por representación proporcional, sino que simplemente, en el mejor de los casos, que así ocurrió, podría mantener su registro como partido político nacional.

¿Por qué es tan complicada la pérdida de registro de un partido político?

El registro de un partido político implica muchas cosas. Para empezar la posibilidad de postular candidaturas a los diferentes cargos de elección popular, el acceso a prerrogativas tales como radio y televisión, financiamiento público, un régimen fiscal especial y el uso de franquicias postales y telegráficas para el cumplimiento de sus fines. Por ello, la batalla legal para evitar la pérdida de registro es compleja y se agota hasta las últimas consecuencias.

El Tribunal Electoral no ha sido siempre consistente en sus criterios relacionados con la pérdida de registro de un partido político. En particular, a partir del caso del PT, la Sala Superior abrió la posibilidad para que un partido que no hubiera alcanzado el 3% de la votación válida emitida, no acceda a diputaciones de representación proporcional, pero sí pueda recuperar votos en una elección extraordinaria para conservar su registro.

Bajo ese criterio, si el Tribunal Electoral determinara anular la elección de algún distrito electoral federal en el actual proceso electoral, entonces tanto NA como el PES tendría posibilidad de recuperar votos y conservar su registro.

Por otra parte, los procesos de liquidación de los partidos políticos han sido un verdadero dolor de cabeza para las autoridades electorales, además de sumamente costoso para el erario público, como en el caso del partido Humanista.15 Lo cual nos lleva a pensar que en cualquier caso, la autoridad electoral debería repensar el proceso de liquidación de un partido político, para en su caso, realizar las adecuaciones administrativas que correspondan o bien hacer una propuesta de reforma legal al Poder Legislativo.

Adicionalmente a lo anterior, habría que tomar en consideración que probablemente en el futuro cercano, la constitución de nuevos partidos políticos pueda endurecerse. Sobre todo a partir de la experiencia exitosa que tuvieron tanto el INE como los OPLES con la aplicación móvil para recabar apoyos de los aspirantes a una candidatura independiente.

Es decir, si la autoridad electoral decidiera utilizar nuevamente este tipo de tecnologías para acreditar la afiliación ciudadana a un partido en formación, posiblemente las organizaciones interesadas enfrentarían una problemática similar a la de los aspirantes a una candidatura independiente.16 Por tanto, resulta mucho más apremiante para los partidos involucrados conservar su registro en estas elecciones.

En resumen, la pérdida de registro de NA y del PES es una cuestión de gran relevancia para la vida política del país, ya en ambos procesos están involucrados recursos del erario público, el voto ciudadano y la credibilidad de las propias autoridades electorales. De ahí que valga la pena darle seguimiento a lo que resuelva el Tribunal Electoral en los próximos meses.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2 Programa de Resultados Electorales Preliminares.

3Registro de Nueva Alianza y Encuentro Social se definiría hasta agosto”, Notimex.

4Por pérdida de registro, NA y PES impugnan ante el TEPJF”, El Sol de Puebla.

5 https://www.youtube.com/watch?v=0fBEoix159w

6Versión estenográfica de la conferencia de prensa que ofrecieron las y los consejeros del instituto nacional electoral, en la macrosala de prensa”, Notimex.

7 https://www.youtube.com/watch?v=bjw6f4QvUq0

8 Ver acuerdo INE/CG452/2018.

9 Artículo 41, párrafo segundo, Base I, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 94, párrafo 1, incisos b) y c) de la Ley General de Partidos Políticos.

10 Ver SUP-JRC-128/2016 y SUP-JRC-336/2016.

11 Ver acuerdo INE/CG641/2015.

12 Ver SUP-RAP-430/2015.

13 Ver resolución INE/CG936/2015.

14 SUP-RAP-756/2015.

15Liquidación de Partido Humanista es ‘desastroso’: INE”, Político.mx.

16 Munayer, Farah, “Por sus acciones los conocerás: las candidaturas independientes” en “El Juego de la Suprema Corte” Nexos, marzo 22.

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Las elecciones presidenciales de 2018 en México son especiales por muchas razones. Una de ellas, probablemente la más evidente, es la inclusión por primera vez en la historia de los comicios modernos de dos candidaturas independientes en la boleta electoral. La novedad no concluye ahí, ya que también es la primera vez que tenemos una candidata independiente que una vez registrada ante el INE y en plena campaña electoral renuncia a la candidatura presidencial.

Margarita Zavala obtuvo su registro como candidata independiente a la presidencia de la República el 29 de marzo del 2018, cuarenta y nueve días después renunció a su candidatura. Al tratarse de un caso inédito, el Instituto Nacional Electoral (INE) consideró necesario aprobar un acuerdo por medio del cual se determinaran los efectos jurídicos que tendrían los votos que se emitieran por esa candidatura cancelada.1

En esencia, el INE concluyó que los votos emitidos a favor de una candidatura independiente con registro cancelado, no son sufragios nulos y se les debería de dar efectos similares a los votos recibidos por candidaturas no registradas.

Es decir es un voto que según el INE no tiene validez jurídica pero que se debe contabilizar a nombre de Margarita Zavala, al igual que los emitidos por personas que votan por Cantinflas, el Santo, María Félix o cualquier otra persona no registrada para una candidatura a ese cargo. Así solamente serán nulos los votos de quienes marquen el recuadro correspondiente a Margarita Zavala y el de otro candidato a la presidencia al mismo tiempo.

Debido a la novedad del criterio, el INE instruyó a la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica para que implementara los mecanismos necesarios para que en la capacitación electoral a los ciudadanos, se dé a conocer ese nuevo criterio a los funcionarios de mesas directivas de casilla, así como a las del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y a los miembros de los Consejos locales y distritales.

El criterio de la Sala Superior

La determinación del INE fue impugnada por el PAN y por la Coalición “Por México al Frente” ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, alegando fundamentalmente que fue indebida la calidad que el INE le dio a Margarita Zavala como “candidata no registrada” y los efectos jurídicos que se le pretenden dar a los votos que se emitan por su candidatura cancelada.

La Sala Superior resolvió el asunto recién el lunes de esta semana,2 y concluyó que el INE partió de un supuesto erróneo, al considerar que en la boleta electoral que se usará en la elección presidencial subsistía la opción expresa de votar por Margarita Zavala.

De acuerdo con lo razonado por el TEPJF, al momento en que Margarita Zavala presentó su renuncia a la candidatura presidencial ya no era posible detener o interrumpir la impresión de la boleta electoral que habría de utilizarse durante la jornada electoral debido a tres factores:

a) Los avances en la impresión, ya que al momento de la renuncia de la candidata se llevaban impresas el 43% de las boletas y cuando se aprobó el acuerdo sobre los efectos jurídicos del voto para la candidata ya tenían el 72% impreso;
b) El impacto presupuestal, ya que imprimir nuevamente las boletas implicaría un costo adicional de alrededor de 44 millones de pesos, y
c) La falta de certidumbre de cumplir con los plazos electorales, en particular la entrega de paquetes electorales a los consejos distritales con quince días de anticipación a la elección para que se lleven a cabo con tiempo las actividades de conteo, sellado y enfajillado de las boletas.

Por esa razón resultaba necesario que el INE se pronunciara sobre los efectos jurídicos de la renuncia para el proceso electoral y, por otra, de qué manera tendría que utilizarse la boleta, como insumo material indispensable para la jornada.

Sin embargo, contrario a lo razonado por el INE, el TEPJF consideró que una vez cancelado el registro de Margarita Zavala como candidata independiente a la Presidencia de la República, se debe considerar que su nombre en la boleta es un espacio vacío o sin utilidad, como son los márgenes de la misma o el espacio en blanco entre los recuadros de los candidatos con registro. Por tanto, no se le puede considerar como si fuera una candidata no registrada. De ahí que si se marca la boleta con su nombre debe considerarse como no puesta, es decir, en blanco y, por tanto, un voto nulo. Asimismo si se marca su recuadro y el de otro candidato, entonces ese voto debe considerarse válido únicamente para la candidatura legalmente registrada.

¿Cuál es la verdadera intención del votante?

Durante la misma sesión de la Sala Superior en que se aprobó la sentencia antes referida, se discutió otro asunto vinculado con el acuerdo INE/CG515/2018 aprobado por la autoridad administrativa electoral,3 por el que se fijó un criterio para que las personas integrantes de las mesas directivas de casilla pudieran clasificar los votos, en el supuesto de que sean emitidos con el nombre, sobrenombre, apodo, siglas o abreviatura de algún candidato en cualquier espacio de la boleta.

En ese caso, el TEPJF justificó que resultaba conforme a derecho la decisión del INE, ya que la intención del voto del ciudadano es el elemento fundamental para determinar su validez, a partir de un principio de progresividad previsto en el artículo primero de la Constitución.

Aun y cuando el caso de Margarita Zavala es diferente a otros en los que se marque toda o parte de la boleta con el nombre de un candidato con registro vigente, su sobrenombre, siglas o abreviaturas; es evidente que hay una contradicción lógica en uno y otro caso.

Es decir, por una parte se contará como voto válido cualquier marca en la boleta que permita determinar “objetivamente” la “intención del votante” ya sea un nombre, apodo, siglas, abreviaturas. Sin embargo, si se marca el recuadro de Margarita Zavala es la nada jurídica, es como si marcaran al margen de la boleta o equivalente a un espacio en blanco. Entonces… ¿con Margarita Zavala no cuenta la intención del votante?

Evidentemente entre uno y otro caso la diferencia sustancial es una candidatura cancelada y otra vigente, pero la solución adoptada por la autoridad administrativa electoral, sí reconocía la intención del votante y simplemente clasificaba esos votos como emitidos por una candidatura no registrada.

Según los datos arrojados por el entonces IFE,4 los votos nulos de la elección presidencial han oscilado históricamente entre 2% y 3% de la votación total, incluyendo aquellas elecciones en las que incluso hubo campañas publicitarias a favor de anular el voto.

Es decir, estamos ante una discusión pública entre autoridades electorales respecto del destino de votos emitidos de manera no convencional, que en el peor de los escenarios (que se conviertan en votos nulos) en el estadístico de las elecciones son equivalentes a un porcentaje ínfimo de total de los sufragios. No obstante, esa mínima posibilidad ha ameritado que se vuelvan a “capacitar” a 1.4 millones de funcionarios de casilla a unos días de la jornada electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. Acuerdo INE/CG511/2018 aprobado en sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral el veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.

2 Ver sentencia en el expediente con clave alfanumérica SUP-RAP-151/2018.

3 Ver sentencia en el expediente con clave alfanumérica SUP-RAP-160/2018 y Acumulados.

4 Ver IFE, Estudio muestral de las boletas electorales utilizadas en las elecciones federales de 2012, Julio 2013 consultable aquí.

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En marzo pasado, los partidos y las personas que cumplieron los requisitos para obtener una candidatura independiente presentaron sus solicitudes de registro para las diputaciones por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, así como para las concejalías a los ayuntamientos en el estado de Oaxaca.

La norma electoral local1 establece la obligación a los partidos políticos de que promuevan y garanticen la paridad y alternancia entre los géneros en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso y los ayuntamientos en Oaxaca.

Por su parte, le corresponde al Instituto Electoral Local revisar que los partidos postulen en paridad de género sus candidaturas y, en caso de incumplimiento, pueden requerir a los partidos la sustitución de candidaturas e, incluso, hasta negarles los registros correspondientes. Una vez que el Instituto Electoral de Oaxaca revisó la documentación correspondiente al registro de candidaturas,2 solicitó a diversos partidos políticos que cumplieran con los requisitos referentes a la elegibilidad de sus propuestas, así como a las reglas de paridad de género.

En respuesta, el 17 de abril, seis candidatos postulados por el PVEM y uno en común con el PRI y Nueva Alianza solicitaron su registro en las candidaturas del sexo femenino, con lo cual sus partidos se ajustaban a las reglas en materia de paridad de género.

Vale mencionar que el artículo 16 de los Lineamientos en materia de paridad3 establece lo siguiente: en caso de una postulación de personas transgénero, transexuales o muxes, la candidatura corresponderá al género al que la persona se autoadscriba y esa candidatura será tomada en cuenta para el cumplimiento del principio de la paridad de género.

Amparados en esa disposición legal, los seis candidatos postulados por los partidos antes referidos, solicitaron que de acuerdo con sus preferencias sexuales y toda vez que se adscribían al género femenino, les registraran en candidaturas consideradas para mujeres. Asimismo, considerando el tamaño de su comunidad y las costumbres ortodoxas de la misma, los seis candidatos solicitaron al Instituto Electoral total y absoluta discreción sobre su solicitud ya que podrían ser objeto de discriminación, violencia verbal y social, así como de burlas de personas intolerantes a su condición.

No obstante, justo por esta última petición, el Instituto Electoral de Oaxaca consideró que la solicitud de no hacer público el género femenino de los seis ciudadanos era contrario a los bienes y principios que salvaguardan esas normas, ya que precisamente una de las finalidades de la norma es visibilizar a un grupo en situación histórica de desventaja. Por ello, la autoridad electoral, el 18 de abril, le requirió a esos partidos que realizaran las sustituciones de tales candidatos y se ajustaran a las normas en materia de cuota de género.

A raíz de esos eventos en el Instituto Electoral se inició un procedimiento administrativo sancionador para verificar que las candidaturas de los partidos políticos se ajustaran a las normas en materia de género.4 Incluso, a principios de mayo, integrantes de comunidades trans, muxe y de las diversidades sexuales denunciaron ante el Instituto Electoral que diecisiete candidaturas se habían registrado de manera fraudulenta haciéndose pasar candidatos varones como mujeres para cumplir con la paridad en sus postulaciones.

Uno de los reclamos principales de estos grupos es que a su juicio la identidad muxe no puede definirse en un mero acto subjetivo o privado de auto determinación, sino que ello debe tener un impacto en la vida social (familia, iglesia, escuela, trabajo, entre otros espacios de socialización) y, por tanto, en los asuntos públicos.

Derivado del procedimiento correspondiente, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Local ordenó como medida cautelar, la cancelación del registro de diecisiete candidaturas de partidos y coaliciones por supuestas irregularidades al registrar a hombres que se autoadscribieron como mujeres transgénero.

Inconformes con la determinación del Instituto Electoral de Oaxaca, dos de las personas afectadas por la cancelación de su candidatura solicitaron directamente a la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federación que conociera del caso.

De manera extraordinaria, y en atención a la importancia y transcendencia que puede tener el asunto, el sábado 19 de mayo, la Sala Superior determinó conocer el caso5 y turnarlo a la ponencia del magistrado José Luis Vargas. Por lo que probablemente en los siguientes días tendremos una sentencia que resuelva el caso en definitiva.

El tema tiene especial importancia porque se trata no solamente de normas electorales a nivel local que buscan la paridad de género en la postulación de candidaturas, sino que además le reconocen a la persona el derecho de autoadscribirse a un género en particular. En ese sentido, una de las preguntas a responder por la Sala Superior será si el hecho de que la comunidad trans o muxe no les reconozca como personas pertenecientes a ese colectivo es suficiente para negarles la candidatura o bien si se trata de una libertad de autodeterminación que no requiere necesariamente una afiliación a un colectivo o un reconocimiento público a su condición de género.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Artículo 182, párrafo 4 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca.

2 Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

3 Lineamientos en Materia de Paridad de Género que deberán observar los Partidos Políticos, Coaliciones, Candidaturas Comunes y Candidaturas Independientes en el registro de candidaturas ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

4 Ver Acuerdo IEEPCO-CG-28/2018, respecto del requerimiento efectuado a las coaliciones y partidos políticos, en materia de paridad de género en la elección de concejalías a los ayuntamientos, en el proceso electoral ordinario 2017-2018.

5 SUP-SFA-50/2018

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A finales de abril se empezó a transmitir en radio, televisión, Youtube, algunas salas de cine y en el portal electrónico de la asociación “Mexicanos Primero, Visión 2030, A.C.” un spot denominado: “¿Y si los niños fueran candidatos?”. El spot de aproximadamente un minuto de duración presenta a cuatro niños y una niña personificando a quienes contienden actualmente por la candidatura presidencial, todos ellos haciendo planteamientos vinculados con la educación, y rematando con la siguiente frase: “piensa bien y elige al candidato que apoye la transformación educativa”.

Unos días después de que apareció el spot, diversos ciudadanos y los partidos Morena y Encuentro Social denunciaron ante el INE el promocional por violar las normas constitucionales y legales que prohíben a personas físicas o morales contratar propaganda en radio y televisión con el propósito de influir en las preferencias electorales de los ciudadanos o bien emitir mensajes en favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, además de que en su opinión se afectaba también el interés superior de la niñez.

El procedimiento ante el INE

Ante denuncias de presuntas violaciones a las normas vinculadas con radio y televisión, el INE sigue un procedimiento denominado especial sancionador, cuya tramitación es relativamente rápida, y en el que una vez que escucha a las partes en una audiencia y se recaban las pruebas necesarias. Luego, remite el expediente a la Sala Especializada del Tribunal Electoral para que revise si se tramitó correctamente el asunto y, en su caso, resuelva la cuestión principal que fue planteada.

Adicionalmente el INE, a través de la Comisión de Quejas y Denuncias, integrada por Consejeros Electorales, puede conceder una medida cautelar para suspender provisionalmente alguna conducta denunciada (en este caso la transmisión del spot), de manera tal que se eviten mayores afectaciones a los bienes jurídicos protegidos por las normas electorales.

En el caso, quienes presentaron la denuncia en contra del promocional “¿Y si los niños fueran candidatos?” solicitaron al INE como medida cautelar que ordenara el retiro del promocional en todos los medios antes referidos.

La Comisión de Quejas y Denuncias del INE negó retirar el spot en radio y televisión porque el material no tenía frases o alusiones expresas que tuvieran como finalidad influir en las preferencias electorales a favor o en contra de partidos o candidatos. Tampoco procedía retirarlo de Internet ya que de acuerdo con los Consejeros del INE se trata de un ámbito en el que la libertad de expresión goza de una “protección reforzada” y tampoco se retiró de las salas de cine porque no había constancias en el expediente de que ese material se estuviera transmitiendo por ese medio.

La decisión del Tribunal Electoral

La Sala Superior del Tribunal Electoral echó para abajo esta determinación del INE y concluyó que sí debía otorgar las medidas cautelares, únicamente para suspender la difusión del spot en radio y televisión. Ya que a juicio de la mayoría de los magistrados que integran la Sala, el promocional contiene suficientes elementos que podrían influir en las preferencias electorales.

En principio la niña y los niños están caracterizados y utilizan frases que identifican a quienes actualmente contienden por la presidencia de la República. Por otra parte, las plataformas electorales y las propuestas de las candidaturas presidenciales abordan el tema de la educación como parte de la discusión política actual, lo cual coincide con el tema central del spot, y la frase final que refiere “piensa bien y elige al candidato que apoye la transformación educativa” claramente alude al proceso electoral y al voto de los ciudadanos.

Por esas razones, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior consideraron que el promocional en realidad invitaba a votar por quienes promueven o defienden la transformación educativa, y ello podría afectar la equidad de la contienda electoral. Cabe destacar que dos de los magistrados votaron en contra de la determinación de la mayoría, al estimar que la prohibición constitucional para las personas físicas y morales de contratar en radio y televisión requería una expresión clara o manifiesta de apoyo o rechazo electoral respecto de un partido o candidatura, lo cual no era el caso en el presente asunto.

En ese entendido, para la minoría del Tribunal Electoral, ese spot no ponía en riesgo o vulneraba la equidad a través de manifestaciones notorias, evidentes, claras o directas de apoyo y rechazo a un partido o candidato.

El derecho y el sentido común

La decisión de la Sala Superior se ocupó únicamente de la medida cautelar solicitada por quienes denunciaron el promocional controvertido y no así del fondo del asunto, que en su momento deberá resolver la Sala Especializada del Tribunal Electoral, de acuerdo al esquema de competencias previsto por la ley. Aun cuando la decisión de la Sala Superior no fue unánime, si revisamos las normas constitucionales y legales en materia electoral, el resultado no es sorprendente. Es decir, desde la reforma constitucional y legal del 2007, tenemos un esquema de comunicación político-electoral en el que está estrictamente prohibido para cualquier persona física o moral contratar tiempos en radio y televisión con algún contenido político-electoral.

Cierto, el spot en estudio no contiene frases literales para votar por un determinado candidato, ni hace referencia a algún partido político, pero tratándose de otorgar o no una medida cautelar que tiene por objeto evitar que se genere una mayor afectación a los bienes jurídicos tutelados por la norma, resultaba muy complicado que la Sala Superior hubiera optado por dejar el spot al aire en radio y televisión mientras se resuelve el tema central.

Aunque la sentencia de la Sala Superior está plenamente sustentada en lo que establece la Constitución y la ley, sus efectos parecen ir en contra del sentido común y, más bien, exhiben un modelo de comunicación político-electoral anticuado, poco funcional y que bajo el esquema actual no garantiza las condiciones de equidad en la contienda. Esto es así porque si leemos con atención la sentencia, queda claro que el Tribunal Electoral, al desmenuzar los elementos del promocional, llegó a la conclusión de que se trata de un material con contenido político-electoral que puede influir en las condiciones de equidad en la contienda. No obstante, se permitió que se siga difundiendo en Internet y en las salas de cine, como si fuera una cosa menor.

La razón de ello es que la restricción legal solamente comprende a la radio y a la televisión y jurídicamente no resulta sencillo imponer una medida restrictiva a la difusión de ese promocional en otros medios. Además de las razones legales apuntadas, dadas las características de Internet, resulta complicado para la autoridad electoral ordenar su retiro. Ya que aunque el material se retire del sitio Web de dicha asociación civil, se puede acceder a éste a través de cualquier buscador, en redes sociales, Youtube, además de que se envía y reproduce en cualquier teléfono móvil que cuente con aplicaciones tales como Whatsapp.

Si la Sala Especializada al resolver el fondo del asunto concluye que sí se violaron las normas electorales, tendría que imponer una sanción a la asociación civil y a las concesionarias y permisionarias que difundieron el spot. Pero ¿qué va a pasar si el promocional se sigue difundiendo en las páginas Web de esas empresas e incluso en la de la propia A.C., y en el cine?

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla

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La posibilidad de contar con candidaturas independientes surgió a partir de la reforma constitucional de 2012, y desde entonces se ha venido discutiendo la razonabilidad de los requisitos para acceder a éstas, así como sus condiciones de competitividad frente a los partidos políticos. Entre los asuntos más delicados vinculados con las candidaturas independientes están el umbral de firmas a recabar y la forma de llevar a cabo su recolección, los tiempos oficiales en radio y televisión y el financiamiento público y privado.

Sobre este último tema, la semana pasada la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió un asunto, en el que una vez más reiteró un criterio que prácticamente va en contrasentido con uno de los principios básicos que rigen y justifican el modelo de financiamiento mixto en nuestro sistema electoral. El artículo 41, fracción II, de la Constitución refiere que en la ley se contendrán las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. Esa disposición constitucional ha sido entendida como una regla básica que debe regir todo financiamiento destinado a la política y a las campañas, mejor conocido como principio de prevalencia o preeminencia.

No obstante, el TEPJF ha razonado que ese principio no le resulta aplicable a las candidaturas independientes, ya que las normas están dirigidas exclusivamente a los partidos políticos.1 De manera tal que resulta factible que en el caso de las candidaturas independientes se pueda ingresar más dinero privado que público para llevar a cabo sus actividades de campaña.

Margarita Zavala y otros

Amparados en los criterios antes referidos, Margarita Zavala, Luisa María Calderón, Manuel Clouthier y Pablo Salazar Mendiguchía impugnaron un acuerdo del INE2 en que se estableció los límites al financiamiento privado que podrían recibir las candidaturas independientes en el periodo de campaña para los cargos federales en el proceso electoral 2017-2018. El fondo del asunto residió en que los consejeros del INE, al emitir el acuerdo impugnado por dichos candidatos independientes, aplicaron de manera literal lo dispuesto en el artículo 399 de la Ley Electoral.3

Esa disposición legal establece que el financiamiento privado que reciban las candidaturas independientes, en ningún caso podrá rebasar el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate. Lo que implica una desigualdad enorme respecto de cualquier otra candidatura postulada por un partido político, ya que estas últimas sí tienen posibilidad de llegar al tope de gastos de campaña, mientras que las candidaturas independientes se les impone una restricción legal en el financiamiento privado.

El trato diferenciado en el financiamiento de las candidaturas independientes es más evidente si lo vemos reflejado en números de acuerdo con la tabla que se inserta enseguida:4

Candidatas (os) Tope de gasto de campaña Financiamiento público Límite de financiamiento privado Monto que podrían erogar Porcentaje de gasto que podrían erogar
Margarita Ester Zavala Gómez del Campo $429,633,325.00 $7,160,555.00 $42,963,332.50 $50,123,887,50 11.67%
Manuel Jesús Clouthier Carrillo $10,024,777,00 $2,045,872.00 $1,002,477.70 $3,048,349.70 30.41%
Pablo Abner Salazar Mendiguchia $18,617,443.00 $2,045,872.00 $1,861,744.30 $3,907,616.30 20.99%
Luisa Maria de Guadalupe Calderón Hinojosa $1,432,11,00 $387,057.00 $143,211.10 $530,268.10 37.03%

De la tabla anterior es claro que ninguna de las candidaturas independientes que acudieron a impugnar el acuerdo del INE tendría la posibilidad de siquiera llegar al 38% del tope del financiamiento, que en el caso de una candidaturas de partido político podría llegar hasta el máximo. Ello implica naturalmente una desventaja de las candidaturas independientes frente a sus demás competidores en los partidos políticos. Por esa razón, el TEPJF razonó que la norma resultaba desproporcional y determinó inaplicar el artículo 399 de la Ley al caso concreto y, con ello, revocar el acuerdo del INE para que emitiera uno nuevo en el que se les permitiera a las candidaturas independientes alcanzar los topes de campaña correspondientes a su elección y así competir en igualdad de condiciones con las candidaturas de partidos políticos.

Las consecuencias de tener mayor financiamiento privado que público

El viernes pasado, el Consejo General del INE acató la sentencia del TEPJF y emitió un nuevo acuerdo, en el que fijó como límite de financiamiento privado la diferencia entre el tope de gastos de campaña y el financiamiento público. De manera tal, que a través del financiamiento privado cualquier candidatura independiente pudiera alcanzar el tope de gastos al igual que una candidatura de partido. Sin embargo, lo interesante del tema se dio en la discusión que sostuvieron los Consejeros Electoral del INE al aprobar el acuerdo.

En primer lugar, respecto del alcance de las facultades del INE para que a partir de un ejercicio interpretativo pudieran dejar de aplicar una norma que beneficiara o potenciara un derecho fundamental como es el ser votado. Por otra parte, la preocupación que manifestó la consejera Zavala, en el sentido de que al hacer prevalecer el dinero privado en las campañas de los independientes se corría el riesgo de que la política buscara un beneficio particular, lo cual es contrario al interés público si no se cuenta con los límites respectivos. Así también, el consejero Baños advirtió que aun cuando se ampliaron los límites al financiamiento privado, la obligación de reportar cómo se obtienen esos ingresos y su fiscalización por parte el INE seguía igual.

Un tema adicional que no se trató en la discusión y que involucra tanto al INE como al TEPJF son los efectos de las decisiones de las autoridades electorales. Es decir, el TEPJF está facultado para inaplicar una norma, que en el argot jurídico es conocido como una facultad de control concreto de constitucionalidad, pero no puede dar efectos generales a esa disposición.

Sin embargo, de facto, en este caso a través del mandamiento ordenado al INE se estaría dejando de lado lo dispuesto por el artículo 399 de la Ley y abriendo la posibilidad a todas las candidaturas independientes a nivel federal para que obtengan un financiamiento privado superior al 10% del tope de gastos de campaña. En suma, en el tema de las candidaturas independientes estamos ante una verdadera “caja de Pandora” que el legislador tendrá que atender en la próxima reforma electoral para dar mayor claridad al esquema de las candidaturas independientes y evitar mayores riesgos en la operación electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. SUP-REC-193/2015 y SUP-JRC-582/2015.

2 INE/CG281/2018

3 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4 Fuente: Sentencia SUP-JDC-222/2018 y Acumuladas p. 42.

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El lunes por la noche, la Sala Superior del Tribunal Electoral determinó que Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón, alias “El Bronco”, había cumplido con los apoyos necesarios requeridos por la ley para obtener la candidatura sin partido a la presidencia de la República.1 Se trata de una decisión clave que impacta en primer lugar en la contienda presidencial pero también a otras elecciones federales y locales, en las que candidatos sin partido, que no lograron obtener su registro por las mismas razones, acudieron a los tribunales electorales.

La decisión del Tribunal Electoral no ha sido bien recibida por la opinión pública, minutos después de que fue aprobada en redes sociales y otros medios de comunicación, no han parado de circular variopintas críticas a esta decisión del tribunal. Estamos, sin duda, pues, ante una sentencia histórica que no solamente tendrá un impacto en la política del país, sino que también repercute en la legitimidad y en el futuro del Tribunal Electoral.2

Más allá de sus implicaciones políticas, la decisión del Tribunal Electoral llama la atención porque revela un cambio sustantivo en la narrativa o argumentación jurídica que venía construyendo sobre las finalidades y respecto el procedimiento mismo para acceder a una candidatura independiente.

La aplicación móvil del INE

En agosto del año pasado, el INE aprobó una serie de reglas para verificar el porcentaje de apoyo ciudadano de candidatos independientes a cargos federales (Lineamientos de Verificación). En ese paquete de normas administrativas se incluyó la implementación de una aplicación móvil o “app” para que los aspirantes a una candidatura independiente pudieran recabar el apoyo ciudadano en el porcentaje previsto por la norma.

Según la exposición de motivos de las normas aprobadas por el INE, la finalidad de la app era evitar el uso del papel que habitualmente se usa en las fotocopias de las credenciales de elector de las personas que desean apoyar determinada candidatura ciudadana. Así también, la app permitiría conocer de manera breve el número de apoyos recibidos por los aspirantes, garantizar la protección de datos personales y reducir los tiempos de la autoridad para verificar los porcentajes de apoyo ciudadano.

No obstante sus aparentes bondades, los Lineamientos de Verificación fueron impugnados por diversas personas porque consideraron que el INE excedió sus facultades reglamentarias al expedirlos, además de que la utilización de la app no era una medida proporcional para recabar apoyos.

En su momento, la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió el asunto3 y precisó que la app no era un requisito adicional que debieran cumplir los aspirantes. De ahí que resultaba válido que se implementaran esos mecanismos para dotar de mayor agilidad y certeza la obtención, resguardo y verificación de los apoyos que obtiene una candidatura independiente. Así también que la utilización de la app tiene un fin legítimo, idóneo, necesario y proporcional.

Por lo que en ese criterio, el Tribunal Electoral validó el uso de la app como mecanismo para recabar los apoyos para las candidaturas independientes a nivel federal, lo que posteriormente se replicaría también para las candidaturas sin partido a nivel local.

¿Problemas con la app?

Aunque el uso de la app pudiera parecer un tema menor, en realidad se trata de un cambio radical en la forma de recabar los apoyos ciudadanos y, por lo tanto, repercutió en las estrategias de los aspirantes a una candidatura independiente.

Previo a la aprobación de los Lineamientos de Verificación del INE, la forma en que se entregaba la documentación a la autoridad electoral era de manera impresa. Esto es, una cédula de apoyo ciudadano firmada por una persona, a la que se anexaba una copia simple de su credencial de elector. De ahí que no fuera infrecuente el tráfico y venta de bases de datos consistentes en copias simples de credenciales de elector. Una vez con ese insumo, un equipo de personas podría ensamblar las copias de las credenciales con los formatos o cédulas de apoyo ciudadano, “supuestamente” llenadas y firmadas por la persona que se tratara.

Por ello la irrupción de un mecanismo electrónico que descarta las copias simples de las credenciales de elector y aquellos apoyos con otras inconsistencias, implicaba para algunos aspirantes a candidatos independientes, el quedar fuera de la boleta electoral.

Validar las revisiones de la autoridad electoral

Por otra parte, apenas el mes pasado, la Sala Superior resolvió dos asuntos relacionados con la forma en que se recaban apoyos ciudadanos y cómo debe revisarlos la autoridad electoral. El primero de ellos se trató de una contradicción de criterios entre las Salas Regionales de Monterrey y de ciudad de México,4 en el que se discutía si las comunicaciones o notificaciones de la autoridad electoral, respecto de las inconsistencias encontradas en los registros de apoyo, generaban una afectación jurídica a los aspirantes a una candidatura independiente.

En ese asunto, la Sala concluyó con carácter de jurisprudencia y criterio prevaleciente, que los oficios a través de los cuales se hizo del conocimiento de los interesados la modificación de sus registros por inconsistencias o mediante los cuales se les otorgó un plazo para hacer valer su garantía de audiencia, no son actos definitivos, ni afectan de manera irreparable los derechos de los aspirantes.

En el otro asunto,5 el Tribunal resolvió que la presentación de fotografías en blanco y negro en la aplicación móvil, desvirtúan la finalidad de la aplicación y generan incertidumbre respecto de la obtención del apoyo ciudadano. Más aun, de acuerdo con lo razonado en esta sentencia, si se tomaran en cuenta las manifestaciones de apoyo recibidas con capturas de fotocopias de las credenciales de elector, se generaría una serie de acciones que podrían ser contrarias a derecho porque no se tendría certeza de que los aspirantes o sus auxiliares o gestores efectivamente se hubieran apersonado ante los ciudadanos.

Así el Tribunal Electoral concluyó que la justificación de las exigencias legales para recabar los apoyos ciudadanos radica en esencia, en que el registro de una candidatura independiente sea reflejo de la voluntad ciudadana, de modo que se justifique su participación. Por ello concluyó la Sala que si el respaldo de la ciudadanía debe ser auténtico, es indispensable que se adopten los mecanismos necesarios para asegurar la veracidad de las manifestaciones de apoyo que justifiquen que una persona contienda en un proceso electoral de manera independiente.

Los alcances del derecho de audiencia

La decisión del Tribunal Electoral de validar los apoyos ciudadanos de “el Bronco” tuvo como telón de fondo el derecho de audiencia. Según lo argumentado en la sentencia, el INE no le permitió a “el Bronco” revisar la totalidad de las inconsistencias que presentaron sus apoyos, aun cuando acudió en doce ocasiones a las oficinas de la autoridad electoral a verificar las mismas. Ello porque “el Bronco” y su equipo acudieron todas esas veces sin conocer previamente el procedimiento de calificación de apoyos y las causas de invalidación de cada uno de ellos, lo que les impidió preparar una defensa completa para solventar las observaciones.

Asimismo, aun y cuando los representantes de “el Bronco” pidieron durante sus comparecencias ya no revisar los apoyos irregulares consistentes en fotocopias de la credencial de elector, sino centrarse en otras irregularidades subsanables, la Sala Superior consideró que ello no implicaba una renuncia a su derecho de audiencia ya que se trataba de una etapa preliminar y no de la revisión final. Por lo que de acuerdo con el criterio de la Sala, al término de la revisión, el INE le debió haber permitido nuevamente al equipo de “el Bronco” revisar todos los apoyos que no pasaron la etapa preliminar.

Por último, la Sala conminó a los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, a no realizar acciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos. Ya que la mayoría de los magistrados estimaron que esos funcionarios tuvieron una actuación irresponsable al convocar a una rueda de prensa, en la que se expusieron las irregularidades derivadas de la revisión practicada a los apoyos de los aspirantes a candidatos independientes.

En cuanto a los efectos, la Sala le ordenó al INE que emitiera dentro de las 24 horas siguientes un dictamen en el que se estime que “el Bronco” cumplió con el número de apoyos ciudadanos para la candidatura presidencial, dejar intocados los apoyos recibidos y estimar totalmente concluido el procedimiento de verificación de apoyos. Así también que una vez que verifique que se cumplen con los demás requisitos legales, le otorgue al aspirante su registro como candidato independiente a la presidencia de la República.

Una argumentación contradictoria

Hasta el domingo de la semana pasada, el Tribunal Electoral había venido resolviendo los asuntos vinculados con el registro de los independientes apoyado en una narrativa jurídica que privilegiaba el principio de certeza al recabar los apoyos ciudadanos.

Si revisamos los precedentes en los que el Tribunal Electoral avaló la legalidad de los Lineamientos de Verificación y la aplicación móvil, así como el procedimiento de revisión de apoyos del INE, nos daremos cuenta que el eje central de los razonamientos del tribunal se apoyó en la necesidad de que todas esas acciones fueran veraces, reales y apegadas a los hechos.

No obstante, en el caso de “el Bronco”, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior optaron por dejar del lado el principio de certeza y optaron por construir un criterio sui géneris. En esta nueva interpretación jurisdiccional, partir de una revisión formalista se descalificó la forma en que se le otorgó su derecho de defensa o audiencia al Bronco, y apoyados en una interpretación que se autocalifica como “garantista” determinaron validar las inconsistencias detectadas. A pesar de que en asuntos similares el Tribunal Electoral ya había validado las reglas para verificar los apoyos, las revisiones preliminares y finales de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores e incluso la forma de otorgar el derecho de audiencia a los aspirantes, ante la detección de inconsistencias e irregularidades en sus apoyos.

Inexplicablemente el Tribunal Electoral dejó de lado el principio de certeza y optó por validar en automático el cumplimiento del requisito legal de apoyos en favor de “el Bronco”, en vez de regresar el asunto al INE para, en su caso, se le otorgara nuevamente (por treceava vez) su derecho de audiencia.

Esa decisión recuerda a lo resuelto por ese mismo Tribunal cuando conoció de los casos por rebase de tope de campaña en la elección a la gubernatura en Coahuila, en los que ante diversas violaciones formales, optó por eliminar de los topes de campaña los gastos en controversia, en vez de regresar el asunto al INE para una nueva verificación.6

Lo resuelto este lunes por la Sala Superior necesariamente va a impactar a otros juicios similares que están pendientes de resolución en las Salas Regionales y en los tribunales locales. Repercute en la credibilidad de la justicia electoral; como bien lo explica Irma Méndez de Hoyos, las practicas electorales que afectan la confianza en las instituciones, tienen un efecto perjudicial sobre la satisfacción con la democracia, el cumplimiento de la ley y, en última instancia, en la estabilidad política del país.7

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 El efecto de la sentencia fue ordenar al INE que verificara en un plazo de diez días si el Bronco cumple con los demás requisitos para en su caso otorgarle el registro como candidato.

2 Ver debate “¿Cuáles son los retos del tribunal electoral en este proceso electoral 2018?” en El juego de la Suprema Corte.

3 Ver SUP-JDC-841/2017 y acumulados.

4 Ver SUP-CDC-2/2018

5 Ver SUP-JDC-98/2018

6 Ver “La incertidumbre en la fiscalización electoral. Caso Coahuila” en El juego de la Suprema Corte.

7 Ver. Méndez de Hoyos, Irma, “La manipulación del marco legal de las elecciones en América Latina entre 2000 y 2012: Una aproximación metodológica” Foro Internacional, 229 VII, 2017 (3) 640-685, Julio-Septiembre 2017.

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