Para cualquier persona no familiarizada con el sistema político-electoral mexicano resulta, al menos sorprendente, el gran número de reformas1 y la facilidad con la que se han modificado las reglas de las contiendas político-electorales en los últimos cuarenta años.

Las razones para reformar han sido muchas y variadas, pero el combustible que las ha alimentado a todas invariablemente ha sido la desconfianza de los actores políticos en el sistema y, en esta línea, el ánimo político que se genera con posterioridad a un proceso electoral.

El reformismo nos ha heredado un sistema electoral robusto y confiable pero particularmente complejo, al que se destinan permanentemente importantes recursos públicos para el sostenimiento de sus sistemas y burocracia electoral, y del financiamiento público a los partidos políticos.

La inminente reforma electoral que se empieza a discutir en diversos foros públicos comparte con sus antecesoras la narrativa de la necesidad del cambio, y todo parece indicar que también la voluntad política para llevarlo a cabo. No hay una sola iniciativa de reforma electoral en la mesa, sino más de un centenar que se presentaron durante el último periodo ordinario legislativo.

No obstante, las propuestas que ahora se discuten con especial atención no vienen de la oposición como en otras ocasiones, sino de las fuerzas políticas que ahora son gobierno. Y más que buscar ajustar la maquinaria electoral —que, por cierto, fueron las reglas del juego político que les permitió el contundente triunfo en las urnas el año pasado—, se propone el desmantelamiento o redefinición del sistema como lo conocemos actualmente.

Ilustración: Víctor Solís

Los foros de la reforma

El detonador del debate público sobre la reforma electoral fue, por un lado, la iniciativa del diputado Sergio Gutiérrez Luna y, por el otro, los foros sobre la “Reforma del Estado y electoral” a los que se convocó en la Cámara de Diputados para la discusión de diversos temas.

Aun cuando los asuntos abordados en las mesas de trabajo de tales foros rebasan la temática electoral, el tono y acento de la discusión se centró mayoritariamente en la arena político-electoral. Particularmente en la propuesta de desaparecer a los 32 institutos y tribunales electorales locales, además de las 300 juntas distritales e incluso al propio Consejo General del INE. Además de reducir el financiamiento público a los partidos políticos y en recortar el número de diputados y senadores plurinominales. Todas estas propuestas comporten un hilo en común en términos discursivo: la austeridad.

El contraste de posiciones respecto de una posible reforma electoral quedó claro en los discursos de inauguración del foro el pasado 11 de junio. Tanto el diputado Mario Delgado como el senador Martí Batres manifestaron que la reforma que impulsa MORENA y sus aliados políticos busca una disminución del costo de los ejercicios democráticos, marcadamente la austeridad en la política y en los procesos electorales.  Sancionar de manera efectiva los delitos electorales. La reducción al 50% del financiamiento público a los partidos políticos y revisar el número de diputados y senadores plurinominales. Además de ajustes a la consulta popular y revocación de mandato.

En cambio, el presidente del INE alertó que lo primero es cuidar la certeza de las elecciones, más allá de la austeridad. En su opinión el sistema electoral funciona, y funciona muy bien. Con la estructura actual, el INE definitivamente no podría hacerse cargo de organizar las elecciones locales y federales en todo el país. De tal manera que asignarle esta nueva tarea requeriría de su refundación e invertir más recursos en la institución. Lorenzo Córdoba advirtió también que los cambios mal planeados, mal procesados o mal intencionados pueden implicar una regresión democrática.

De ahí en adelante, los foros llevarían la voz de estas dos posturas en sus diferentes expositores.

Por ejemplo, para Jaime Cárdenas estamos ante una crisis del sistema electoral, y uno de los problemas más relevantes es que tanto los institutos y tribunales locales están controlados por las gubernaturas de los estados y por los diversos partidos políticos sin excepción y, por ello, no se garantiza la independencia de esos órganos. De ahí que Cárdenas concluya que por su importancia política y financiera se deben centralizar las funciones electorales.

El diputado Pablo Gómez planteó desaparecer el Consejo General del INE, las 300 juntas distritales y los 32 OPLES porque le parece que las elecciones están politizadas por esos órganos y que las elecciones deben ser una tarea más técnica y menos política.

En cambio, quienes encabezan los órganos electorales, en su mayoría defendieron la labor que realizan tanto el INE como los OPLES. Con la notoria excepción del consejero electoral del INE, José Ruiz Saldaña, quien criticó el control interno y privilegios que mantienen “algunos consejeros del INE” y se manifestó por la desaparición de los OPLES.

Particularmente interesante fueron algunas cifras que salieron a relucir en el foro. Tal es el caso de que nuestro sistema electoral cuesta aproximadamente 33,000 millones de pesos,2 incluyendo el financiamiento de partidos políticos y el sostenimiento de autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales. Así también, que el presupuesto de los OPLES equivale el 0.43% del total del presupuesto de las entidades federativas y de esa cantidad el 52% corresponde al financiamiento a partidos y el 48% al funcionamiento de los OPLES.3

Con algunas cifras en la mesa habría que evaluar si nuestra democracia cuesta mucho para lo que nos aporta y si conviene o no seguir la senda en la que hemos venido caminando los últimos cuarenta años.

¿Hacia dónde vamos?

El camino de la reforma es incierto. Vistas las evidencias de los recientes procesos electorales, las alternancias pacíficas en el poder a nivel federal, estatal y municipal y, en general, el sistema electoral en su conjunto, no parece que el sistema esté pasando por una crisis que amerite su refundación. No obstante, si tenemos muchos flancos abiertos que requieren de una reforma en financiamiento, fiscalización, radio y televisión, medios de impugnación, propaganda electoral, género, delitos electorales, entre muchos otros más que fueron abordados durante los foros.

A pesar del complicado diseño de competencias entre autoridades federales y locales y de la barroca legislación electoral, el sistema funciona, pero es opaco o de difícil acceso para la ciudadanía. Probablemente ese sea el mayor reto del sistema electoral.

La figura del Consejo General del INE y de los OPLES es una versión institucionalizada del modelo tradicional de casilla que ha operado durante décadas en México, y que busca la representación ciudadana y de los actores políticos ya sea para contar votos o para avalar decisiones colegiadas relacionadas con los temas político-electorales. Es un sistema de vigilancia mutua, basado fundamentalmente en la desconfianza.

La idea de desaparecer los organismos electorales locales, tanto administrativos como jurisdiccionales, para generar ahorros y evitar el control político de los poderes locales no es nueva. En 2014, esa misma propuesta fue impulsada por el PAN y el PRI. No obstante, al final, se llegó a un modelo intermedio que concentró un número importante e facultades en el entonces nuevo INE, en detrimento de las entidades federativas.

El paso lógico de una nueva reforma electoral sería completar la centralización de los procesos electorales iniciada en 2014. Sin embargo, la reforma del 2014 no ha generado los ahorros esperados y la designación de los integrantes de los OPLES por parte del Consejo General del INE trasladó los cabildeos políticos del legislativo al interior del órgano nacional electoral.

Como nunca antes se han destituido consejeros y consejeras electorales, salvo los casos de Chiapas y Colima. El procedimiento de destitución de las consejerías electorales de los OPLES parece funcionar más como un mecanismo de presión hacia sus integrantes que como un mecanismo de rendición de cuentas. Ello sin tomar en cuenta las poderosas facultades de atracción y asunción del INE sobre los OPLES que merman la autonomía y capacidad de decisión de esos órganos.

En ese contexto, en palabras del diputado Pablo Gómez, la reforma electoral respecto de las autoridades administrativas tendría solamente dos caminos. El de la centralización de todos sus procedimientos o bien el regresar al modelo federalista previo a la reforma 2014, en el que los institutos electorales gozaban de autonomía en sus decisiones y funcionamiento respecto de los órganos federales o nacionales electorales.

En todo caso, con independencia las opiniones técnicas y académicas, la decisión final siempre será política. Ésa, probablemente, sea la respuesta más clara a la pregunta de por qué es necesario reformar.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente labora en el Tribunal Electoral de la Ciudad de México. Twitter: @pacozorrilla


1 Ocho reformas electorales a nivel federal desde 1977, sin considerar las reformas electorales a nivel local.

2 Dato proporcionado por el maestro Arturo Espinosa Silis durante su presentación en la mesa de análisis: Nueva Reforma Electoral.

3 Dato proporcionado por Guillermina Vázquez Benitez, Presidenta del Instituto Electoral de Hidalgo durante su presentación en la mesa de análisis: Nueva Reforma Electoral.

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A finales de marzo de este año la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió en definitiva sobre la expulsión de Ernesto Cordero de las filas del PAN. Aunque no se trata de un asunto novedoso en cuanto a expulsión de militantes de partidos políticos, sí estamos ante un criterio en materia electoral que vale la pena revisar respecto de las infracciones a normas partidarias, y sobre el análisis a la libertad de expresión al interior de esas organizaciones.

En junio de 2018, el PAN inició un procedimiento sancionador en contra de Cordero al considerar que había cometido actos de deslealtad al partido. Ello al haber hecho manifestaciones públicas de su intención de votar por un candidato propuesto por otro partido político (José Antonio Meade Kuribreña), calificar a la dirigencia de su partido como corrupta, y presentar una denuncia de hechos en contra de Ricardo Anaya Cortés por lavado de dinero.

En noviembre de ese año, la Comisión de Justicia del Consejo Nacional del PAN determinó en definitiva expulsar a Ernesto Cordero como militante de ese instituto político. Decisión que fue impugnada por Cordero ante el TEPJF.

Ilustración: Belén García Monroy

Una votación dividida

El asunto le fue turnado al magistrado Indalfer Infante González, quien propuso al Pleno de la Sala Superior dejar sin efectos la decisión del PAN. La razón fundamental que apoyó el proyecto del magistrado Infante es que, en su opinión, las declaraciones de Cordero estuvieron inmersas en un contexto de debate público general y abierto, así como partidista. De ahí que a juicio de este magistrado, esas acciones no podían considerarse como actos de deslealtad al partido.

No obstante, la mayoría del Pleno no acompañó el sentido del proyecto original, ya que consideró que las declaraciones y acciones de Cordero sí afectaron los intereses del PAN y, por ello, se debía confirmar la expulsión de Ernesto Cordero del partido político. En esencia porque los ataques a la dirigencia del partido, la falta de participación en los objetivos del partido, la indisciplina y el apoyo a candidatos de otros partidos en elecciones en las que Acción Nacional compitió con candidatos propios son conductas que razonablemente pueden ser vistas como actos de deslealtad en perjuicio de ese partido político.

Si bien la nota principal de la sentencia es que se confirmó la expulsión de Ernesto Cordero del PAN. En la resolución de la Sala Superior se realizan una serie de razonamientos respecto de los procedimientos de justicia partidaria y de la libertad de expresión al interior de esas organizaciones que pueden tener importantes consecuencias a futuro para la vida interna de esas organizaciones.

¿Cómo aplicar sanciones al interior de los partidos políticos?

Al analizar el fondo del asunto, la Sala Superior del TEPJF refiere sin mayor explicación, que el procedimiento de expulsión de Cordero del PAN es un procedimiento administrativo sancionador y, por tanto, le son aplicables los principios que rigen a esos procedimientos.

Esa afirmación no es menor, ya que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversas jurisprudencias que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador son dos manifestaciones inequívocas de la potestad punitiva del Estado. Esto es, la facultad que tiene el poder público de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de delitos o ilícitos.1

Es decir, que de acuerdo con lo razonado por el TEPJF, los partidos políticos tienen un poder sancionador similar al de cualquier dependencia pública al gozar de la potestad punitiva del Estado.

Precisamente en ese contexto, uno de los argumentos de la defensa de Ernesto Cordero es que la norma partidaria con la que lo sancionan es ambigua porque viola el principio de taxatividad o tipicidad, al no establecer exactamente qué acciones y comportamientos implican una conducta desleal en el PAN.

Al respecto, la Sala Superior razona que la norma y las sanciones partidarias deben obedecer al principio de taxatividad o tipicidad de las normas penales. Incluso que a partir del criterio jurisprudencial 1ª./J.24/2016 de la Corte, la tipicidad se ha vuelto más flexible ya que sólo obliga al legislador a una determinación suficiente de los conceptos contenidos en las normas penales y no a la mayor precisión imaginable.

A pesar de la extensa explicación en la sentencia, me parece que la Sala Superior parte de una premisa incorrecta. La norma que establece las causales de expulsión de un militante de un partido político no puede considerarse como una norma penal. Si acaso, se podría comparar con una norma del derecho administrativo sancionador a la que le resultan aplicables algunos principios del derecho penal con modulaciones.2

Esta distinción es importante porque los ilícitos administrativos en materia electoral tienen una configuración abierta, mientras que las normas penales son de configuración estricta. Por ejemplo, no hay una sola forma de cometer actos anticipados de campaña o uso indebido de recursos, pero hay ciertas características o elementos que los identifican.

Por esa razón, la defensa de Cordero trató de llevar al TEPJF al ámbito penal, para de ahí concluir que no hay un catálogo de conductas cerradas o estrictas en la norma partidaria que le den certeza al militante de qué es un acto de deslealtad y qué no.

La libertad de expresión partidaria

Un importante disenso entre la mayoría que aprobó la sentencia y la minoría que votó en contra se centró en cómo entender los alcances de la libertad de expresión en el caso concreto.

Quienes votaron en contra del proyecto mayoritario sostuvieron que aunque la libertad de expresión no es ilimitada, en este caso lejos de maximizarse el derecho de las y los militantes a la crítica o a disentir; se restringe injustificadamente respecto de cuestiones de interés general como lo es el funcionamiento interno de la dirigencia del partido o bien la falta de idoneidad de un candidato.

De ahí que concluyan que la Sala Superior debió haber llevado un escrutinio estricto de la prohibición estatutaria y de su aplicación a partir de una postura “liberal” que maximizara el derecho a disentir del militante y que reconociera que los partidos son entidades de interés público que tienen asignados fines constitucionales.

En cambio, la posición mayoritaria del Pleno concluyó que la libertad de expresión del militante sí puede verse restringida en razón de la protección del orden al interior de la asociación partidista y al exterior, al de su seguridad, de su prestigio y el deber de lealtad a la asociación. Incluso en el voto razonado del Magistrado Felipe de la Mata se refieren diversos criterios similares adoptados por la Sala Superior de manera previa, en los cuales se confirmó la expulsión de militantesde partidos con motivo del daño causado a esas asociaciones políticas.

Ahora bien, a pesar de la extensa argumentación de la sentencia en cuanto a la libertad de expresión; las razones del voto mayoritario son poco claras.

En la sentencia se refiere que se debe resolver un conflicto entre los derechos de expresión de un militante y los de asociación de un partido político. Sin embargo, previamente la propia Sala Superior aclaró que la facultad sancionadora del PAN se trata de una potestad punitiva propia del Estado, y no de un derecho fundamental.

Entonces, más que una colisión entre derechos fundamentales, parece ser que la Sala debió analizar o aplicar un test de restricción de derechos para determinar si se trataba regulación o una restricción legítima a los derechos partidiarios de Cordero.

Apuntes partidarios

Concebir a los procedimientos disciplinarios partidarios como parte de la potestad sancionadora del Estado puede tener consecuencias importantes en otros aspectos y funciones de los partidos políticos. Por ejemplo, en el financiamiento público y privado, las funciones que lleva a cabo con su militancia y al exterior e, incluso, si sus actos y acciones deberían ajustarse a los presupuestos constitucionales de los actos de molestia y privación como cualquier otra autoridad del Estado.

Si bien existe un número importante de precedentes relacionados con la expulsión de militantes de partidos con motivo de los daños causados a esos institutos políticos. No parece que el TEPJF utilice una metodología uniforme para analizar todos los casos con características similares.

Más sorprendente aún, es que a pesar de la extensa cantidad de precedentes relativos al derecho administrativo sancionador, la Sala Superior analice algunos casos como si se tratara de normas penales y, para ello, se debiera describir y enlistar exactamente las conductas que actualizan esas infracciones. Bajo esa lógica, no solamente sería muy complicado acreditar una infracción partidaria, sino incluso cualquier ilícito administrativo en materia electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCINALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”.

2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 60, noviembre de 2018, Tomo II, 2ª./J. 124/2018, de rubro: “NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARA QUE LES RESULTEN APLICABLES LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN AL DERECHO PENAL, ES NECESARIO QUE TENGAN LA CUALIDAD DE PERTENECER AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR”.

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El viernes pasado, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió parcialmente la disputa partidaria en el partido MORENA por la candidatura a la gubernatura del estado de Puebla.

El conflicto legal no se ha resuelto en definitiva porque el TEPJF Electoral le dio 48 horas al partido para que emita una nueva determinación que justifique adecuadamente las razones por las que nombró su candidatura a la gubernatura de Puebla. Lo cual cumplió Morena en tiempo y forma. En efecto, el pasado 14 de abril, el consejo local del INE en Puebla aprobó el acuerdo por el que se ratifica la candidatura de de Miguel Barbosa a la gubernatura de Puebla. No obstante, vale subrayar que este nuevo acto puede ser nuevamente impugnado.

Ilustración: Gonzalo Tassier

Problemas con la encuesta

Alejandro Armenta Mier se inconformó ante la Sala Superior del TEPJF por la determinación de la Comisión Nacional de Elecciones respecto de la designación a favor de Miguel Barbosa Huerta como candidato a gobernador de Morena por Puebla. Sin embargo, ese medio de impugnación fue reencauzado por la Sala Superior al partido, para que primero fuera resuelto por los órganos internos de justicia partidarios.

El 29 de marzo, la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia del partido confirmó la elección del candidato de Morena a gobernador del estado de Puebla; en respuesta, Armenta Mier nuevamente controvirtió esa determinación ante la Sala Superior.

Decisión de la Sala Superior

La Sala Superior determinó revocar la decisión de la Comisión de Justicia del partido porque no resolvió en esencia lo que Armenta impugnó y, contrario a ello, le revirtió la carga de la prueba. Ello porque no le correspondía a Armenta aportar elementos que evidenciaran que los resultados de la encuesta le favorecían, sino más bien, los órganos partidistas debieron evidenciar la legalidad de su determinación.

Por esa razón, la Sala Superior determinó analizar directamente los motivos de inconformidad de Armenta que fueron hechos valer ante la Comisión de Justicia del Partido. De ahí que haya considerado como fundado el agravio relativo a la falta de fundamentación y motivación, respecto de los resultados de la encuesta, ya que el Comité Ejecutivo Nacional de MORENA no precisó las razones ni los motivos que llevaron a concluir que Barbosa fue el candidato ganador de la encuesta.

Diferencias respecto de los efectos

Paradójicamente la votación de este asunto quedó empatada 3-3 y se definió con el voto de calidad del presidente de la Sala Superior. Lo extraño de la votación radica en que si se lee la sentencia y el voto particular de los magistrados disidentes, hay unanimidad respecto de la opacidad de la encuesta y en las deficiencias del partido para fundar y motivar su determinación respecto del candidato a la gubernatura de Puebla. Las diferencias están, más bien, en los efectos de la sentencia.

El voto mayoritario revoca tanto la determinación de la Comisión de Justicia como el dictamen del Comité Ejecutivo Nacional y ordena que en las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, se emita un nuevo dictamen debidamente fundado y motivado en el que se exponga las razones por las que se pondere la encuesta y otros elementos, a fin de designar la candidatura a la gubernatura de Puebla. En cambio, el voto disidente considera que se debe reponer todo el procedimiento desde el diseño de la encuesta, porque de los documentos que obran en el expediente aportados por el partido, no existen bases de datos que soporten los resultados y el proceso interno no genera certeza sobre su legalidad.

En todo caso, el asunto parece no haber concluido en su totalidad, ya que la nueva determinación de Comité Ejecutivo Nacional de MORENA puede controvertirse nuevamente. Ello fundamentalmente porque, en un primer momento, de acuerdo con lo razonado por el TEPJF, los participantes en el proceso de selección no fueron informados cabalmente sobre los criterios y motivaciones para adoptar esta decisión. Es decir, en breve, que MORENA haya emitido un nuevo acto explicando su decisión de selección de candidato a gobernador de Puebla no quiere decir que esta necesariamente en esta ocasión si se haya apegado a derecho.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla

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El sábado por la noche la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió en una apretada votación (4-3) validar la elección a la gubernatura del estado de Puebla. Unos días antes de esta discusión, el magistrado encargado de elaborar el proyecto, lo dio a conocer públicamente mediante su cuenta de Twitter y, esencialmente, propuso anular la elección porque a su juicio, las irregularidades acreditadas no permitían conocer la voluntad del electorado poblano.

El argumento central de tal proyecto de sentencia se basa en la violación a la cadena de custodia de los paquetes electorales que afectaron de manera grave el principio de certeza, lo cual impide conocer de manera real, si su contenido es el fiel reflejo de la voluntad ciudadana.1

Con independencia de la polémica suscitada por la decisión finalmente adoptada por la mayoría de los integrantes del Pleno de la Sala Superior; paralelamente, se ha generado cierto desconcierto respecto de las razones para anular o validar esa elección. Concretamente respecto de la conveniencia de recurrir a una figura jurídica propia del derecho penal para aplicarla en materia electoral. Ello porque se alega que las normas electorales, no están diseñadas para cumplir con un canon de juicio criminal, ni que el proceso electoral pueda o deba llevarse a ese extremo.2

El propósito de este texto es explicar el por qué la figura de la cadena de custodia tiene sentido en materia electoral y la necesidad de acompañarse, en su caso, de un ejercicio robusto en materia probatoria.

¿Qué es la cadena de custodia?

La cadena de custodia es una figura mayormente utilizada en el derecho penal, que consiste en un procedimiento que garantiza preservar la autenticidad de las pruebas para poder reconstruir los hechos, esclarecer un crimen y generar convicción en quien vaya a juzgar y dictar sentencia en el caso. Se trata, en suma, de un procedimiento riguroso de preservación y procesamiento de evidencias que garantiza que las pruebas no se alteren, dañen, contaminen o destruyan. La cadena hace referencia a la serie de eslabones o etapas que tienen que ver con las personas que tuvieron contacto con las pruebas y si en algún momento se llegó a alterar la evidencia.

En materia penal tiene características propias y una lógica diferente a la que puede tener en asuntos de carácter civil, administrativo o electoral. Es decir, en materia penal existe un rigor especial debido al tipo de evidencias que se deben preservar y, por ello, se aplican técnicas de fijación de evidencia, estudios balísticos, toxicológicos, hemáticos y protocolos para tratar muestras de cabellos, fluidos, dientes, huesos entre otros.

La cadena de custodia penal busca preservar ciertos valores como son el investigar los delitos, castigar al responsable, evitar condenar al inocente y generar convicción plena en el razonamiento del órgano jurisdiccional al dictar su fallo.

Sin embargo, la lógica fundamental de la cadena de custodia tiene que ver con preservar la credibilidad y garantizar la autenticidad de las pruebas. En ese sentido, su uso es aplicable a cualquier rama del derecho en la que se presenta una controversia sobre los hechos.

¿Cómo aplicar la cadena de custodia al ámbito electoral?

El TEPJF ha entendido la cadena de custodia como una garantía de los derechos de todos los involucrados en el proceso electoral, en la que se asegura la certeza de los resultados del día de la votación a través del diligente manejo, guardado y traslado de los paquetes electorales; y se cuida así la evidencia que prueba quién debe acceder al poder y por qué es legítimo que lo haga.3

Es decir, la preservación de las pruebas de lo que pasó en una elección se deposita fundamentalmente en los materiales electorales y, por tanto, es una responsabilidad de la autoridad electoral llevar a cabo todas aquellas acciones y protocolos necesarios para tratar de manera diligente esas documentales.

El Reglamento de Elecciones, aplicable a autoridades locales y federales, regula todo aquello relacionado con la documentación y materiales electorales, las instalaciones para su resguardo, y los mecanismos de recolección de la documentación electoral al término de la jornada electoral, entre otros aspectos.

Así, los eslabones de la cadena de la cadena de custodia electoral se dan previo y al concluir la jornada electoral, durante la sesión de cómputo respectivo, en el traslado de paquetes a otra sede para realizar cualquier diligencia y, por su puesto, en el almacenamiento del material en las bodegas de la propia autoridad electoral.

¿Analizar la credibilidad de las pruebas?

De acuerdo con el académico Raymundo Gama, la cadena de custodia se rompe cuando existe un indicio que pueda llegar a poner en duda la autenticidad de los elementos probatorios preservados. Entonces se debe verificar si hay indicios razonables de que, previo a la jornada electoral y hasta la práctica de la diligencia de apertura, el paquete electoral pudo estar expuesto a una manipulación o alteración indebida y que ello derivó en un cambio en los resultados de la votación.4 Es decir, no se trata de un ejercicio mecánico, en el que podamos afirmar que porque no se siguió a pie juntillas un determinado procedimiento o porque hay alguna alternación a un paquete o porque se presentó algún retraso en el traslado de los mismos, automáticamente la prueba deje de tener credibilidad. Más aún, si tomamos en cuenta que esas irregularidades podrían derivar en una nulidad de casilla o de elección.

Las nulidades en materia electoral no se generan ante cualquier irregularidad pues ello obstaculizaría la renovación periódica de los poderes. Inclusive al análisis de esos casos resulta aplicable el principio general de derecho de conservación de los actos públicos válidamente celebrados. Lo que significa que el voto del electorado no debe ser viciado por irregularidades o imperfecciones menores que sean cometidas por un órgano electoral no especializado.

Para establecer si una irregularidad es o no determinante en el resultado de la votación recibida en una casilla o de una elección se aplican criterios como el aritmético o el cualitativo, además de que se puede analizar si de manera general la violación afectó alguno de los principios constitucionales que rigen las elecciones.

La argumentación judicial en sede electoral

La complejidad de los casos que involucran la violación a la cadena de custodia en materia electoral radica en argumentar cómo o de qué forma los indicios y pruebas ponen en duda la certidumbre de los resultados electorales. Es decir, primero se tiene que identificar qué eslabón de la cadena se vio afectado, si esa violación afecta a la confiabilidad de la prueba y, en su caso, la repercusión que ello puede tener en los resultados de la votación.

Por ejemplo, en el caso de las Choapas, Veracruz, la Sala Regional Xalapa determinó anular la elección municipal debido a que el Consejo Municipal no hizo constar que la bodega que contenía los paquetes electorales se hubiera cerrado y sellado en la presencia de los representantes de los partidos políticos, y que éstos hubieran firmado los sellos para evitar que los mismos se pudieran reemplazar.

Así también porque se advirtieron diversas inconsistencias en el traslado de los paquetes electorales y el Consejo General del Instituto Local no hizo constar en qué condiciones se recibieron los paquetes electorales.5

En otro asunto, la Sala Regional Xalapa anuló la elección del Ayuntamiento de Sayula de Alemán en Veracruz, ya que no se garantizó la cadena de custodia en el traslado de diecinueve votos reservados, que harían la diferencia en la votación de esa elección y, por ello, se afectaba sustancialmente el principio de certeza.6

Tanto en las Choapas como en Sayula de Alemán se presentaron situaciones de incertidumbre que ponían en duda la credibilidad de los resultados electorales. En las Choapas se trató de un cúmulo de irregularidades por parte de las autoridades electorales que vistas en conjunto generaban incertidumbre sobre el manejo de la documentación electoral, y que aunado al estado en que se encontraban los paquetes electorales, se podía concluir su alteración.

Por su parte, en Sayula de Alemán ante diversos hechos de violencia y, dadas las circunstancias del caso, un pequeño número de votos quedó fuera de la cadena de custodia, pero dado lo cerrado de la votación, no se generaba certeza sobre el sentido de la voluntad ciudadana.

En cambio, en otro asunto, la Sala Regional Toluca determinó modificar los resultados de la votación de una diputación por mayoría en Pátzcuaro Michoacán, ya que aun cuando se registraron hechos de violencia y se incendiaron diversos paquetes electorales; las copias de los resultados de esas casillas se conservaron en copia certificada y al carbón y, por tanto, eran pruebas creíbles para incluirlas en el cómputo distrital.7

Es decir, aun cuando los paquetes electorales correspondientes a tres casillas se incendiaron, la observancia de la cadena de custodia permitió que la reconstrucción de la votación en esas casillas pudiera ser tomada en cuenta para darle la vuelta a los ganadores por esa diputación local. Más recientemente, la Sala Superior determinó anular la elección del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León al estimar que no existía certeza sobre la integridad de los paquetes electorales desde la clausura de la casilla hasta la llegada al Consejo Municipal, lo que violó la cadena de custodia y contravino el principio de certeza y autenticidad del sufragio.8

Tanto en el caso Monterrey como en el asunto de la nulidad a la gubernatura de Puebla, el Pleno de la Sala Superior discutió cómo y en qué supuestos la inobservancia de los protocolos a la cadena de custodia en materia electoral puede generar incertidumbre respecto de los resultados de la votación. En su caso, si se podían considerar otras medidas o evidencias para subsanar la falta de documentación y para proteger la autenticidad de los resultados.

Se trat, pues, de casos difíciles que naturalmente generan polémica y posiciones diferenciadas al interior de los órganos jurisdiccionales pues requieren de un ejercicio importante de argumentación probatoria.

El derecho difícilmente puede verse como un conjunto de insularidades que no tienen vasos comunicantes entre sí. El uso de la figura de la cadena de custodia en materia electoral tiene una racionalidad propia, y requiere un ejercicio riguroso a fin garantizar la autenticidad de las pruebas ante situaciones de incertidumbre, teniendo en cuenta las reglas, principios y particularidades de la materia electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver párrafos 1122 y 1124 del proyecto de sentencia presentado por el Magistrado José Luis Vargas Valdez.

2 Cruz Angulo, Javier, El Sol de México, “Posible anulación de la elección de Puebla”, 6 de diciembre de 2018.

3 Ver. SUP-JDC-1706/2016 y Acumulados.

4 Gama Leyva, Raymundo, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 21 Serie comentarios a las sentencias del Tribunal Electoral vertiente Salas Regionales, Aplicación de la Cadena de Custodia en Materia Electoral. Caso Albino Zertuche, México, 2014, pp. 55 y 56.

5 Ver sentencia con la clave alfanumérica SX-JRC-255/2013.

6 Ver sentencia con la clave alfanumérica SX-JRC-105/2017.

7 Ver sentencia con clave alfanumérica ST-JRC-150/2015, ST-JRC-150/2018 y ST-JDC-690/2018 Acumulados.

8 Ver sentencia con clave alfanumérica SUP-REC-1638/2018 y Acumulados.

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En noviembre de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una de las reformas constitucionales más importantes en materia electoral cuyos efectos normativos siguen presentes hasta la fecha en el sistema jurídico mexicano. Uno de los aspectos más controversiales de esa reforma fue la adopción del actual modelo de comunicación política, a partir del cual todos los contenidos en radio y televisión de carácter político-electoral deben pasar por la aduana del INE y no pueden ser contratados directamente con los concesionarios o permisionarios.

Probablemente debido a la gran polémica que levantó la incorporación del nuevo modelo de comunicación política, algunos otros aspectos de esa reforma no recibieron en ese momento gran atención pública, como lo fue la introducción del principio de imparcialidad o neutralidad que prohíbe de manera general a los poderes públicos el uso de recursos públicos con fines electorales.

En la exposición de motivos de la modificación al artículo 134 constitucional, se refiere que uno de los objetivos de la reforma es lograr la imparcialidad de los servidores públicos respecto de la competencia electoral, y evitar que éstos hagan uso de su cargo para promover sus ambiciones personales en el ámbito político. Por ello expresamente se incorporó la obligación de suspender la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo de las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral; la prohibición de difundir propaganda personalizada de servidores públicos, y el deber de los servidores públicos de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que se encuentren bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la contienda.

Sobre este último tema, recientemente la Sala Superior emitió un par de criterios que modifican sustancialmente la línea jurisprudencial sostenida por el Tribunal Electoral en los últimos once años, y que generan una importante distinción entre los servidores públicos al servicio del Poder Legislativo y del Ejecutivo.

¿Cómo entender la imparcialidad en el legislativo?

El ocho de febrero de este año José Antonio Meade, entonces precandidato presidencial del PRI realizó una gira en el estado de Chihuahua. Al llegar al aeropuerto fue recibido por un grupo de legisladores y legisladoras federales y locales, quienes lo acompañaron a una rueda de prensa y posteriormente a un mitin del Comité Directivo Estatal del PRI. Derivado de lo anterior, el PAN presentó una queja ante el INE al considerar que los legisladores transgredieron el principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos al haber asistido a esos eventos en día y hora hábil.

En su momento, la Sala Especializada del Tribunal Electoral consideró que sí se acreditaba la infracción por lo que hace a un par de diputados federales, y a dos diputadas locales al haber asistido a un evento partidista en día hábil, sin que hubieran solicitado licencia para ello. No obstante, esa determinación fue impugnada nuevamente ante la Sala Superior, la cual emitió un nuevo criterio sobre el principio de imparcialidad.

De acuerdo con lo razonado en la sentencia , los servidores públicos del Legislativo tienen las mismas restricciones constitucionales que cualquier otro servidor público, en el sentido de que no deben utilizar recursos públicos ya sea humanos, materiales y/o económicos para influir en la contienda electoral. Sin embargo, según la Sala Superior, el Legislativo tiene una bidimensionalidad especial, ya que le compete la discusión de proyectos de ley en las sesiones del Congreso a partir de su afiliación o simpatía partidista y, por tanto, puede interactuar con la ciudadanía sobre la viabilidad de políticas públicas bajo cierta ideología política.

En ese sentido, para el Tribunal Electoral el hecho de que los legisladores concurran a un acto o evento proselitista en días y horas hábiles no implica por sí mismo una violación al principio de imparcialidad, en atención a las actividades que desempeñan.

¿Puede ser imparcial el ejecutivo?

En la misma sesión que se resolvió el caso de los legisladores, la Sala Superior también conoció de otro asunto en el que se controvertía la violación al principio de imparcialidad por parte de dos servidores públicos adscritos al Poder Ejecutivo. En abril de este año se trasmitió un spot con cobertura nacional en radio y televisión en el que aparecen, entre otras personas, Miguel Ángel Mancera Espinosa y Javier Corral Jurado hablando sobre Ricardo Anaya.

Derivado de lo anterior tanto el PRI como MORENA presentaron quejas al considerar que se había hecho un uso indebido de la pauta de radio y televisión y de recursos públicos.

La Sala Especializada resolvió el asunto, y consideró que no se transgredía el principio de imparcialidad con la aparición de esos servidores públicos en el promocional, ya que cuando se transmitió el spot, Mancera no tenía el carácter de servidor público, y Corral lo hizo en ejercicio de su libertad de expresión. Sin embargo, la decisión de la Sala Especializada fue revocada por la Sala Superior al estimar que, si bien el mensaje denunciado no solicitaba en forma expresa el voto a favor del entonces candidato presidencial Ricardo Anaya, ni aludía a su plataforma electoral, la simple aparición de los servidores públicos tuvo un impacto en la equidad de la contienda.

El criterio de la Sala Superior se construye supuestamente según las funciones de ejecución y mando del Poder Ejecutivo. A partir de ello, el Tribunal Electoral concluye que los servidores públicos adscritos al Ejecutivo deben tener una limitación más estricta ya que sus cargos les permiten disponer de forma directa de recursos humanos, financieros y materiales con los que cuenten la administración pública, y por la naturaleza de su encargo y posición relevante y notoria, tienen más posibilidad de influir en la ciudadanía con sus expresiones.

Así según lo razonado por la Sala Superior, este caso debe distinguirse del Legislativo, ya que los legisladores no tienen funciones de dirección y mando, sino que tienen a su cargo una función deliberativa como dimensión de la democracia representativa que generalmente se relaciona con la ideología correspondiente a un partido político.

Algunas consecuencias

Desde la reforma electoral del 2007, y ante la ausencia de una ley reglamentaria que establezca cómo debe entenderse el principio de imparcialidad o neutralidad en el servicio público, el Tribunal Electoral ha venido construyendo una línea jurisprudencial relativamente consistente respecto de la asistencia de los servidores públicos a actos proselitistas.

Los primeros criterios consideraban que la sola presencia de los servidores públicos en actos proselitistas transgredía ese principio; posteriormente, se flexibilizó la postura permitiendo que se pudiera acudir a esos eventos en días inhábiles; luego en días hábiles pero fuera de la jornada electoral y, posteriormente, se consideró que no era válido que los servidores públicos asistieran a eventos proselitistas en días hábiles aún con licencia.

En todos estos casos, la línea jurisprudencial del Tribunal Electoral se ocupó de las circunstancias relacionadas con la asistencia a determinados eventos, es decir, si se trataba de días hábiles o no, con permiso o licencia, dentro o fuera de la jornada laboral etc. No obstante, en los asuntos antes reseñados se da un paso adicional, y con independencia de las circunstancias que envuelven a cada caso, la Sala Superior asume una postura novedosa a partir de las funciones que realizan los servidores públicos.

De manera tal, que derivado de la naturaleza del encargo, si es del Ejecutivo o del Legislativo, se podrá construir una presunción legal, de que determinado servidor público está o no violando la Constitución con su asistencia a un evento partidista.

No obstante, como bien lo refirieron los magistrados disidentes del criterio mayoritario, el texto constitucional no distingue entre los servidores públicos del Ejecutivo y del Legislativo. Por otra parte, el argumento mayoritario en el sentido de que los servidores públicos del Ejecutivo siempre tienen mayor visibilidad que aquellos en el Legislativo es endeble ya que el Poder Legislativo, debido a sus labores de gestión está en constante acercamiento y comunicación con la ciudadanía que representa.

Asimismo, no parece corresponder con la realidad la afirmación de que únicamente el Legislativo a través de la ideología o programas partidistas tiene una bidimensionalidad especial que le permite que en ejercicio de su función pública tengan un acercamiento a labores partidistas. Es decir, los servidores públicos que son electos en el Ejecutivo también pueden ser postulados por los partidos políticos y, por tanto, también pueden imprimir esa ideología o programas partidistas en la administración pública.

En todo caso, se trata de una distinción relevante que impactará en los siguientes procesos electorales ya que los servidores públicos pertenecientes al Ejecutivo enfrentarán mayores limitaciones que aquellos en el Legislativo, a partir de una distinción “controversial” respecto de la naturaleza de sus funciones y el alcance de sus facultades.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Decreto que reforma los artículos 21, 85, 97, 108, 116, 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución.

2 Ver. SUP-REP-162/2018, SUP-REP-165/2018, SUP-REP-166/2018 y SUP-REP-167/2018 Acumulados.

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La semana pasada la Sala Superior del Tribunal Electoral ordenó el recuento total de votos para la elección a la gubernatura en Puebla. Se trata de una decisión importante que surge a partir del cúmulo de errores e inconsistencias cometidos por el propio Instituto Electoral de Puebla, responsable de organizar la elección local.

El nuevo escrutinio y cómputo de votos empezará este martes 25 de septiembre en la Ciudad de México debido al retraso que tuvieron las autoridades electorales en el almacenamiento de los paquetes electorales.1 Paradójicamente, el domicilio en el que tendrá lugar el recuento de votos se ubica en la demarcación Coyoacán, cuya elección a la Alcaldía fue anulada hace unos días por la Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral.

En todo caso, la problemática electoral poblana no termina con el conteo total de votos. Una vez que se verifiquen los datos correctos de la votación y se asienten en las actas correspondientes, el Tribunal Electoral del estado de Puebla tendrá que resolver los medios de impugnación que en su momento se presentaron en contra de los resultados de la elección.

¿Cuáles fueron los errores o inconsistencias del Instituto Electoral Local?

El Consejo General del Instituto Electoral Local elige en enero del año de la elección a quienes integrarán los Consejos Distritales, que entre otras funciones, deben efectuar el cómputo de la elección a la gubernatura en su distrito y remitir esos datos al Consejo General.2

De acuerdo con los medios de impugnación que presentó el partido MORENA ante el Tribunal Electoral de Puebla, durante las sesiones de cómputo distritales advirtieron un comportamiento atípico en los resultados de la votación que arrojaba importantes diferencias entre los resultados asentados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas y los obtenidos en las diligencias de recuento. Al revisar el caso, la Sala Superior del Tribunal Electoral determinó que el trabajo llevado a cabo por el Instituto Electoral a través de sus Consejos Distritales generó una falta de certeza generalizada en los resultados de la elección por tres razones:

1. Al menos en la mitad de los 26 distritos del estado existen datos contradictorios porque el número de paquetes electorales que supuestamente fueron objeto de recuento, no coincide con los que se recontaron.
2. En otros 11 distritos, no se especifican las casillas que se computaron o bien, si se mencionan, no vienen los resultados de la votación
3. Finalmente, en 2 distritos más se debe llevar a cabo el recuento porque la diferencia entre el primer y segundo lugar fue menor a un punto porcentual.

Aunado a lo anterior, en los distritos electorales 05 y 12, el Tribunal Electoral Local todavía no había resuelto si procedía el recuento de votos.

De ahí que ante el cúmulo de irregularidades detectadas, la Sala Superior haya determinado revocar todas las sentencias del Tribunal Electoral de Puebla que se ocuparon del recuento de votos, ya que la autoridad local omitió analizar las irregularidades contenidas en las actas de cómputo distrital de la elección para la gubernatura del estado.

En este caso, aun cuando en la legislación local no existe una hipótesis legal de recuento de votos por errores graves de la propia autoridad electoral; la Sala Superior determinó que ante la falta de certeza generalizada en los resultados de la elección sí procedía el recuento total de votos.

¿Por qué subsiste un problema de legalidad en la elección?

Después de la elección del primero de julio, se presentaron diversos medios de impugnación en los que se demandó esencialmente la nulidad de la votación en diversas casillas y de la propia elección.

En materia electoral, la declaración de nulidad deja sin efectos la votación recibida en una casilla o en toda una elección cuando se compruebe la existencia de irregularidades que sean de tal gravedad que no sea posible sostener la validez de los resultados electorales.

Las irregularidades o causales de nulidad por las que se puede anular la votación no solamente se pueden dar el día de la jornada electoral, sino también en la etapa de preparación de la elección, resultados y declaraciones de validez de las elecciones. En este caso, el partido MORENA como parte de sus demandas de nulidad solicitó un recuento total de votos. Ese tipo de peticiones deben de resolverse antes de entrar al análisis de las nulidades alegadas (resoluciones interlocutorias), ya que de ser procedente el recuento, algunas de las causales de nulidad podrían quedar sin efecto, como por ejemplo la relativa al error o dolo en la computación de los votos.

No obstante, el hecho de que se lleve a cabo un recuento total de votos, no deja sin efectos todas las causales de nulidad; que de ser acreditadas, pueden dejar sin efectos la votación recibida en algunas casillas o incluso en la propia elección a la gubernatura del estado.

Por ejemplo, la norma local establece como causal de nulidad de casilla el que se instale en un lugar distinto al señalado por el Consejo Distrital sin causa justificada o bien que se haya ejercido violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores, siempre que ello haya sido determinante para el resultado de la elección.3

Asimismo el Código Electoral local dispone que una elección será nula, entre otros supuestos, si se declara la nulidad en por lo menos el veinte por ciento de los distritos del estado o cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones substanciales en la jornada electoral o si se reciben recursos de procedencia ilícita.4

En razón de lo anterior, los resultados del cómputo de votos en sede jurisdiccional (el recuento lo realizan las Salas Regionales Ciudad de México y Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación) deberán ser remitidos al Tribunal Electoral del estado de Puebla para que resuelva sobre las nulidades que originalmente le fueron planteadas.

El Tribunal Electoral Local tiene hasta el diez de octubre para dictar sentencia respecto de la nulidad de la elección de la gubernatura del estado, y previsiblemente su determinación volverá a ser impugnada ante la Sala Superior del Tribunal Electoral.5

¿Hacia a dónde vamos?

El caso de la elección a la gubernatura de puebla está lejos de terminar. Sin embargo, el hecho de que se tenga que llevar a cabo un recuento total de votos debido a las inconsistencias e irregularidades cometidas por la propia autoridad electoral local, alimenta sin duda alguna la narrativa política para una nueva reforma electoral.6

Cabe recordar que a partir de una justificación muy similar, en 2014 se llevó a cabo una gran reforma constitucional y legal que, entre otras cosas, redistribuyó el sistema de competencias entre las autoridades electorales, y concentró gran parte de las atribuciones en el entonces nuevo Instituto Nacional Electoral. Entre esas nuevas competencias, al INE le corresponde, después de un largo proceso de selección, el elegir a las y los Consejeros Estatales que integrarán los Organismos Públicos Locales “OPLES” de las entidades federativas.

La idea detrás de todo ello era el evitar la “injerencia” de los poderes estatales en la conformación de los Institutos Electorales Estatales ahora OPLES, y uniformar los estándares en la organización de las elecciones.7

Actualmente con una nueva integración del Congreso y en vísperas de que entren en funciones las administraciones de diversos gobiernos estatales y federal, respectivamente; la lectura de la problemática electoral puede ser diferente a la de hace algunos años.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver “Posponen para este martes el inicio del conteo total de paquetes electorales de Puebla”, Proceso.

2 Artículos 114, 115, 116, 117 y 118 fracción IX del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

3 Artículo 377 fracciones I y VI del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

4 Artículos 378 fracciones I y V y 378 BIS fracción III del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

5 Artículo 373 fracción III inciso a) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.

6Van por reforma a los Oples”, El Heraldo de México.

7 Ver “Ya viene el 2018… pero, ¿cómo está funcionando nuestro sistema electoral?”, El juego de la Suprema Corte, Nexos.

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A finales de agosto la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió un asunto vinculado con la fiscalización de los gastos de campaña de dos candidatos al Senado de la República por el estado de Nuevo León postulados por Movimiento Ciudadano y el PAN.1

Desde entonces el tema ha sido objeto de gran polémica en diversos medios de comunicación y foros especializados porque la decisión de la Sala Superior trasciende la materia electoral, y aborda temáticas especializadas vinculadas con los derechos de autor, propiedad intelectual y el uso de marcas comerciales.

Con independencia de lo anterior, la sentencia del Tribunal Electoral muestra claramente una problemática recurrente en el sistema de fiscalización electoral que limita seriamente sus alcances. Se trata de un sistema de fiscalización a contrarreloj en el que trascurren dos procesos de manera paralela, y que deben de concluir en una misma fecha. Por una parte, el INE revisa la contabilidad que registran las candidaturas y los partidos políticos a través de un sistema electrónico en el que se aplican diversas reglas específicas y contables para verificar y compulsar la información ahí asentada, y que concluirá en un dictamen y resolución del informe de campaña. Y, al mismo tiempo, la autoridad electoral nacional debe investigar las quejas relacionadas con los gastos de campaña en las que se aleguen violaciones a las reglas de fiscalización; siempre y cuando esas quejas o denuncias se presenten hasta quince días antes de que el Consejo General del INE resuelva sobre el dictamen y resolución de los informes de campaña. Es decir, se trata de procedimientos de investigación tramitados en forma de juicio, que deben resolverse a más tardar con los dictámenes y resoluciones de los ingresos y gastos de campaña.2

Un tercer asunto importante que se deriva de esta sentencia es una modificación a un criterio que venía sosteniendo el Tribunal Electoral, y que puede tener un impacto considerable para los procesos electorales venideros.

El contexto de las impugnaciones

• En su momento el PRI presentó diversas quejas en contra de Samuel Alejandro García Sepúlveda y Víctor Oswaldo Fuentes Solís, entonces candidatos al Senado de la República por el estado de Nuevo León debido al uso de diseños de personajes de marcas comerciales, marcas comerciales en playeras de fútbol, y la difusión de sus candidaturas a través de Facebook. La intención del escrito de queja era que se añadieran esos supuestos beneficios económicos al tope de gastos de campaña de esos candidatos, y ello poder anular su elección.3

El pasado 6 de agosto, el INE resolvió los procedimientos de queja correspondientes, y determinó que no hubo un uso indebido de las marcas, imágenes y otros conceptos y; por tanto, no se comprobó la existencia de aportaciones en especie ni un rebase de topes de gastos de campaña.

La razón fundamental en que basó el INE sus determinaciones fue que no se acreditó un beneficio económico de los candidatos, en todo caso, son los titulares de las marcas quienes deben iniciar la acción legal en contra de una conducta ilícita.4

• Por otra parte, el PRI y Álvaro Suárez Garza impugnaron los resultados de la elección de senadores en Monterrey ante la Sala Regional del Tribunal Electoral alegando, entre otras causales de nulidad de la elección, el rebase de topes de gastos de campaña de los candidatos.

En su momento, la Sala Regional Monterrey consideró que no le asistía la razón al PRI y a los demás impugnantes ya que a través de ese juicio no se podía sustituir el Tribunal Electoral en autoridad fiscalizadora. En todo caso, ello le corresponde al INE y, hasta ese entonces, no había emitido su dictamen y resolución sobre los ingresos y gastos de campaña de las candidaturas impugnadas.

En contra de las decisiones del INE en los procedimientos de queja, y de la Sala Regional en los juicios de nulidad de elección,5 el PRI y demás inconformes acudieron a la Sala Superior del Tribunal Electoral. En esencia lo que reclamaron fue que ambas autoridades electorales no fueron exhaustivas en su análisis e investigación al valorar las pruebas que ofrecieron, ya que los candidatos denunciados habían hecho uso de una estrategia de posicionamiento político, al promover sus candidaturas a partir de la vinculación con marcas comerciales y personas famosas (influencers) y así generar la percepción de que esas marcas y personas apoyaban sus candidaturas.

Uso indebido de marcas, derechos de autor y propiedad intelectual

La Sala Superior determinó que el PRI y demás inconformes tenían razón ya que la Sala Regional Monterrey resolvió el juicio sin allegarse de mayor información para resolver, antes de contar con el dictamen de fiscalización del INE sobre el rebase de topes de gastos, y previo a que el INE emitiera una resolución sobre las quejas en materia de fiscalización que se presentaron ante la autoridad administrativa.

Por otra parte, la Sala Superior también estimó que el actuar del INE fue incorrecto ya que no advirtió que en realidad los denunciados implementaron una estrategia sistemática para hacer un uso indebido e ilegal de marcas y de imágenes objeto de la propiedad industrial. Además que los candidatos se vieron beneficiados en la obtención de votos o en la generación de un vínculo aparente o real entre las candidaturas y las marcas o personajes.

Derivado de ello, el Tribunal Electoral consideró que los candidatos denunciados y los partidos que los postularon recibieron apoyo económico, político o propagandístico prohibido por las normas electorales al tratarse de personas morales y, por ello, le ordenó al INE que cuantificara esos gastos para efectos de un posible rebase de topes de gastos de campaña.

Cumplimiento forzado

Aunque el INE cumplió con la sentencia de la Sala Superior, en su acuerdo de cumplimiento se puede leer claramente entrelíneas su desacuerdo con la determinación adoptada por el Tribunal Electoral.6

Para empezar, se problematiza respecto del método para cuantificar cada una de las publicaciones y contabilizar los comentarios, y se llega a la propuesta de establecer un costo por seguidor; así se consideraron los “me gusta”, “me divierte”, “me sorprende”, “me entristece” y “me enoja”. No obstante, como bien advierte el propio INE, esos datos no garantizan la existencia de una persona o usuario y mucho menos que la información con la que se haya creado la cuenta sea cierta, ya que las redes sociales son susceptibles de contar con cuentas controladas por un software —mejor conocidas como “bots”.

Así, también de acuerdo con lo razonado por el INE, no existe ningún elemento objetivo para imputar monto alguno de beneficio económico respecto de las marcas o imágenes ya que los titulares de esas marcas negaron que hubieran recibido un pago o que hubieran otorgado una licencia.

No obstante, en acatamiento a la sentencia de la Sala Superior, el INE determinó cuantificar el supuesto beneficio obtenido, y sumarlo al tope de gastos de campaña para la candidatura a senador por el estado de Nuevo León del partido Movimiento Ciudadano quedando de la siguiente forma:

Candidato Total de egresos determinado durante la campaña correspondiente al Proceso Electoral Federal 2017-2018 en el Dictamen con clave INE/CG1095/2018

(A)

Monto del beneficio determinado en el presente Acuerdo

(B)

Total del gasto determinado

(C=A+B)

Tope de Gastos de campaña Diferencia
Samuel Alejandro García Sepúlveda Senador por MR $10,141,219.57 $196,728.84 $10,337,948.41 $17,185,332.00 $6,847,383.59

Al final, ni con los gastos añadidos por el supuesto uso ilegal de marcas comerciales y bienes regulados por los derechos de autor y propiedad intelectual se rebasó el tope de gastos de campaña. Vale mencionar, que el 27 de agosto la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió el incidente de incumplimiento de sentencia presentado por el PRI y el PVEM y determinó que el INE sí se pronunció respecto al tema de la reputación de las marcas dentro del plazo ordenado, sin que para ello y por mandato de la propia ejecutoria pudiera utilizar cualquier otra fórmula o parámetro auténticamente comercial.

Un balance crítico

La decisión del Tribunal Electoral en el caso de las senadurías en Monterrey es el segundo asunto de relevancia en materia de fiscalización y topes de gastos de campaña que resuelve la actual integración de la Sala Superior.

En octubre de 2017, la Sala conoció de una serie de impugnaciones vinculadas con el rebase de tope de gastos de campaña para la elección de gobernador en Coahuila.7 En esos casos, como en el que se comenta en este espacio, se discutió entre otras cuestiones, sobre el tiempo que requería la autoridad electoral para llevar a cabo un procedimiento de fiscalización que verdaderamente sirviera como mecanismo de control y rendición de cuentas, y no fuera simplemente un trámite administrativo más.

De ambos asuntos se advierte claramente que el problema de fiscalizar a contrarreloj es el llegar a conclusiones deficientes que dejan más dudas que claridad respecto de los ingresos y gastos de una campaña electoral.

En el sistema electoral de fiscalización coexiste una tensión entre la necesidad de verificar que quienes ganaron la elección ajustaron sus ingresos y gastos a la norma previo a que asuman el cargo y; por otra parte, la obligación de verificar o investigar si los datos reportados son veraces y con ello garantizar la efectividad de la fiscalización.

Un sistema de fiscalización que apresura sus conclusiones a la toma y protesta del cargo haría imposible una investigación como la que se le sigue al presidente Trump en los Estados Unidos, entre otras cosas, por financiamiento ilegal en su campaña o una reedición de los famosos casos Pemexgate y Amigos de Fox.

El tema es todavía más preocupante si consideramos la importancia y poder de cooptación de ciertos grupos que naturalmente tendrían interés en la política del país tales como los empresariales, potencias extranjeras y hasta el crimen organizado.

Por otra parte, la decisión del Tribunal Electoral en el caso de los senadores de Monterrey resulta sorprendente ya que invade atribuciones específicas de otras autoridades administrativas.

En materia de propiedad industrial, la autoridad administrativa competente para determinar el uso indebido o sin consentimiento de una marca es el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) a través de un procedimiento administrativo en el que se investigan las presuntas infracciones a la Ley de Propiedad Industrial.

Para ello se requiere además que los afectados presenten una queja o denuncia y con ello que acrediten su interés jurídico para defender su marca o producto.8 Cabe destacar en este asunto las empresas dueñas de las marcas que aparecen en las playeras y en los artículos denunciados negaron haber obtenido alguna remuneración o que hubieran otorgado licencia para sus productos.

Así el Tribunal Electoral invadiendo las competencias del IMPI, sin tener pruebas de la utilización indebida de las marcas comerciales, a partir de una suposición, le ordenó al INE que cuantificara el beneficio obtenido por los candidatos involucrados.

Por último, la decisión de la Sala Superior parece romper parcialmente con un criterio reiterado del Tribunal Electoral, en el sentido de que a quienes les corresponde la investigación de conductas irregulares es a las autoridades administrativas y no a las jurisdiccionales en materia electoral.9

De manera casi inverosímil, la Sala Superior sostiene que en el caso del análisis de informes de ingresos y egresos, así como la sustanciación de quejas en la materia, todos los participantes en la contienda electoral, así como las Salas del Tribunal Electoral “coadyuvan” con la autoridad fiscalizadora recabando elementos de prueba que consideren deben ser conocidos por aquella.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. SUP-REC-887/2018 y Acumulados.

2 Ver artículo 40 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, aprobado el diecinueve de noviembre de dos mil catorce en sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral mediante el Acuerdo INE/CG264/2014, modificado a su vez con los Acuerdos INE/CG1048/2015 e INE/CG319/2016.

3 Cabe destacar que los topes de gastos son los límites legales máximos de erogaciones en dinero o en especie en que pueden incurrir las candidaturas en una campaña. Asimismo, desde el año 2014 el exceso en el tope de gastos de campaña en un cinco por ciento es una causal de nulidad de la elección prevista en la Constitución.

4 Ver. Resoluciones INE/CG1087/2018 e INE/CG1088/2018.

5 Juicios de Inconformidad SM-JIN-1/2018 y sus acumulados.

6 Ver Acuerdo INE/CG1222/2018 aprobado el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.

7 https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=7095

8 Ver artículos 1, 3, 213, 214 y 215 de la Ley de Propiedad Industrial.

9 Ver por ejemplo sentencias en los casos ST-JRC-210/2015 y SUP-JIN-359/2012.

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De acuerdo con la Constitución mexicana,1 la pérdida del registro de un partido político nacional ocurre cuando no obtenga al menos el 3% de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión.

A primera vista, la norma es clara al establecer la hipótesis en la que un partido debe perder el registro, es decir, fija un porcentaje numérico que está directamente relacionado con la votación recibida por cada uno de los partidos políticos.

Sin embargo, en la práctica su interpretación ha generado en cada proceso electoral un sinfín de discusiones respecto de cómo entender el porcentaje, la votación que debe tomarse en cuenta y hasta los efectos que ocasiona la pérdida de registro.

Las elecciones denominadas como las más grandes de nuestra historia del pasado primero de julio no han sido la excepción. El martes siguiente al día de la elección, durante una conferencia de prensa, los consejeros del INE adelantaron a los medios de comunicación que, de acuerdo con los datos que entonces tenían del PREP,2 los partidos Nueva Alianza (NA) y Encuentro Social (PES) perderían su registro legal.3

El domingo que concluyeron los cómputos distritales, la información sobre la posible pérdida de registro de esos partidos políticos se confirmó. En respuesta, tanto el secretario general del PES como el líder nacional de NA anunciaron que impugnarían los resultados por diversas irregularidades en el conteo de votos que les impidieron registrar más sufragios a su favor.4 Una vez que el Tribunal Electoral resuelva todas las impugnaciones que se hayan presentado en contra de los resultados de la elección, tendremos los números definitivos de todas las elecciones federales y, entonces, se podrá definir con certeza si esos partidos se encuentran por debajo del umbral legal mínimo de votos previsto por la norma para conservar su registro.

Conflictos interpretativos

El cuatro de julio, el académico Roberto Duque Roquero difundió a través de Youtube5 un video en el que afirmaba que a partir de los datos entonces disponibles del PREP, no serían dos, sino cinco los partidos políticos nacionales que perderían su registro.

Ello ya que cinco partidos políticos no alcanzaron al menos el 3% de la votación válida efectiva en cada una de las elecciones federales en las que participaron. Es decir, algunos de esos cinco partidos obtuvieron porcentajes superiores al 3% en la elección de diputados federales pero no en la presidencial o de senadores y viceversa.

La postura de Duque Roquero se basa en una interpretación gramatical que realiza a las normas aplicables al caso y, a partir de ahí, pone en entredicho la postura oficial del INE que únicamente contempla la posible pérdida de registro de dos partidos políticos nacionales. Al día siguiente de la difusión del video, el consejero presidente del INE se refirió indirectamente al posicionamiento de Duque Roquero en los siguientes términos:

…Creo que vale la pena también un llamado a la responsabilidad a los académicos para que éstos, que son tiempos de celebración no sean tiempos de ocurrencias, la ley es clara y entiendo que alguien pueda no gustarle lo que dice la ley, pero eso es un asunto que tiene que tratarse en un ámbito distinto al electoral…6

El asunto no terminó ahí, ya que unos días más tarde, Roberto Duque publicó nuevamente otro video7 en el que refrendó su posición original sobre la pérdida de registro de cinco partidos políticos, y demandó una disculpa pública del consejero presidente del INE, al haberse referido indirectamente a su interpretación con el calificativo de “ocurrencias”.

La consulta realizada por Encuentro Social

En marzo de este año, el PES le planteó una consulta al INE respecto de cómo debía interpretarse el porcentaje de votación para que un partido político mantuviera el registro, así como otras cuestiones relacionadas con las asignaciones de diputaciones federales por el principio de representación proporcional.

En respuesta a tal consulta, el consejo general del INE aprobó en mayo siguiente un acuerdo8 en el que concluyó que los partidos políticos nacionales conservan su registro al obtener al menos el 3% de la votación válida emitida, indistintamente, en la elección de diputados federales o en la de Senadores o en la de presidente de la República.

La postura oficial del INE parte de una interpretación gramatical, sistemática y funcional de las normas aplicables,9 y resalta que desde el año 1993 hasta la expedición de la Ley General de Partidos Políticos en 2014, prácticamente se ha mantenido la misma construcción semántica de la causa de pérdida de registro de un partido político nacional. Es decir, la redacción de la norma no se ha modificado.

Asimismo el criterio del INE se apoya en un par de criterios emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral en los casos de Sonora y Durango, en el sentido de que basta que un partido político nacional obtenga el 3% de la votación valida emitida en alguna de las elecciones en las que compita para que pueda ser susceptible de conservar su registro, y acceder a las prerrogativas que prevé la ley.10

Así, resulta claro que la controversia sobre qué elecciones se deben tomar en cuenta para que un partido político pueda perder su registro se ha presentado en repetidas ocasiones.

El emblemático caso del PT

El 7 de junio de 2015, se llevó a cabo la jornada electoral en la que se eligieron diputados federales al Congreso de la Unión.

En agosto siguiente, el PT le planteó una consulta al INE para que se le precisara qué debe entenderse por “votación válida emitida” ya que en su opinión el concepto no era claro, en tanto que sólo resultaba aplicable para la asignación de diputaciones de representación proporcional, y no establecía definición alguna sobre la preservación del registro del partido político.

En su momento, el INE atendió la consulta11 y precisó que la “votación válida emitida” hace referencia a la asignación de diputados por representación proporcional y, de igual manera, resulta aplicable para determinar si un partido pierde o conserva su registro. La respuesta del INE se impugnó ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, que confirmó la determinación y en esencia concluyó que para efectos de determinar si un partido tenía derecho a la asignación de diputados plurinominales y/o conservar su registro, se debía atender a la “votación válida emitida”.12

A partir de los resultados definitivos, y tomando en consideración lo resuelto por la Sala Superior, el INE concluyó que los partidos políticos nacionales del Trabajo y Humanista no obtuvieron al menos el 3% de la votación válida emitida y, por tanto, no tenían derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.

El 6 de noviembre de 2015, el Consejo General del INE declaró la pérdida de registro del PT13 al no haber obtenido al menos el 3% de la votación válida emitida en esa elección. Nuevamente en contra de esa decisión del INE, el PT acudió ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, la cual determinó revocar la decisión del INE. Según el Tribunal Electoral, la pérdida de registro de un partido político se traduce en la afectación directa del derecho humano de asociación en materia política de los militantes que lo integran. A partir de una interpretación pro persona, la Sala concluyó que la pérdida de registro afecta a los derechos fundamentales de la ciudadanía de votar y ser votado, ya que implica la supresión de una opción política por la que podría optar la ciudadanía en elecciones democráticas.14

Por ello, tomando en consideración que previamente se había anulado la elección del distrito 01 de Aguascalientes, la Sala decidió que se debería mantener el registro del PT en suspenso, hasta en tanto no se llevara a cabo la elección extraordinaria en ese distrito y se obtuvieron los resultados del cómputo correspondiente.

Paradójicamente en esa sentencia, la Sala Superior resaltó que su decisión no implicaba que el PT pudiera tener acceso a diputaciones por representación proporcional, sino que simplemente, en el mejor de los casos, que así ocurrió, podría mantener su registro como partido político nacional.

¿Por qué es tan complicada la pérdida de registro de un partido político?

El registro de un partido político implica muchas cosas. Para empezar la posibilidad de postular candidaturas a los diferentes cargos de elección popular, el acceso a prerrogativas tales como radio y televisión, financiamiento público, un régimen fiscal especial y el uso de franquicias postales y telegráficas para el cumplimiento de sus fines. Por ello, la batalla legal para evitar la pérdida de registro es compleja y se agota hasta las últimas consecuencias.

El Tribunal Electoral no ha sido siempre consistente en sus criterios relacionados con la pérdida de registro de un partido político. En particular, a partir del caso del PT, la Sala Superior abrió la posibilidad para que un partido que no hubiera alcanzado el 3% de la votación válida emitida, no acceda a diputaciones de representación proporcional, pero sí pueda recuperar votos en una elección extraordinaria para conservar su registro.

Bajo ese criterio, si el Tribunal Electoral determinara anular la elección de algún distrito electoral federal en el actual proceso electoral, entonces tanto NA como el PES tendría posibilidad de recuperar votos y conservar su registro.

Por otra parte, los procesos de liquidación de los partidos políticos han sido un verdadero dolor de cabeza para las autoridades electorales, además de sumamente costoso para el erario público, como en el caso del partido Humanista.15 Lo cual nos lleva a pensar que en cualquier caso, la autoridad electoral debería repensar el proceso de liquidación de un partido político, para en su caso, realizar las adecuaciones administrativas que correspondan o bien hacer una propuesta de reforma legal al Poder Legislativo.

Adicionalmente a lo anterior, habría que tomar en consideración que probablemente en el futuro cercano, la constitución de nuevos partidos políticos pueda endurecerse. Sobre todo a partir de la experiencia exitosa que tuvieron tanto el INE como los OPLES con la aplicación móvil para recabar apoyos de los aspirantes a una candidatura independiente.

Es decir, si la autoridad electoral decidiera utilizar nuevamente este tipo de tecnologías para acreditar la afiliación ciudadana a un partido en formación, posiblemente las organizaciones interesadas enfrentarían una problemática similar a la de los aspirantes a una candidatura independiente.16 Por tanto, resulta mucho más apremiante para los partidos involucrados conservar su registro en estas elecciones.

En resumen, la pérdida de registro de NA y del PES es una cuestión de gran relevancia para la vida política del país, ya en ambos procesos están involucrados recursos del erario público, el voto ciudadano y la credibilidad de las propias autoridades electorales. De ahí que valga la pena darle seguimiento a lo que resuelva el Tribunal Electoral en los próximos meses.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2 Programa de Resultados Electorales Preliminares.

3Registro de Nueva Alianza y Encuentro Social se definiría hasta agosto”, Notimex.

4Por pérdida de registro, NA y PES impugnan ante el TEPJF”, El Sol de Puebla.

5 https://www.youtube.com/watch?v=0fBEoix159w

6Versión estenográfica de la conferencia de prensa que ofrecieron las y los consejeros del instituto nacional electoral, en la macrosala de prensa”, Notimex.

7 https://www.youtube.com/watch?v=bjw6f4QvUq0

8 Ver acuerdo INE/CG452/2018.

9 Artículo 41, párrafo segundo, Base I, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 94, párrafo 1, incisos b) y c) de la Ley General de Partidos Políticos.

10 Ver SUP-JRC-128/2016 y SUP-JRC-336/2016.

11 Ver acuerdo INE/CG641/2015.

12 Ver SUP-RAP-430/2015.

13 Ver resolución INE/CG936/2015.

14 SUP-RAP-756/2015.

15Liquidación de Partido Humanista es ‘desastroso’: INE”, Político.mx.

16 Munayer, Farah, “Por sus acciones los conocerás: las candidaturas independientes” en “El Juego de la Suprema Corte” Nexos, marzo 22.

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Las elecciones presidenciales de 2018 en México son especiales por muchas razones. Una de ellas, probablemente la más evidente, es la inclusión por primera vez en la historia de los comicios modernos de dos candidaturas independientes en la boleta electoral. La novedad no concluye ahí, ya que también es la primera vez que tenemos una candidata independiente que una vez registrada ante el INE y en plena campaña electoral renuncia a la candidatura presidencial.

Margarita Zavala obtuvo su registro como candidata independiente a la presidencia de la República el 29 de marzo del 2018, cuarenta y nueve días después renunció a su candidatura. Al tratarse de un caso inédito, el Instituto Nacional Electoral (INE) consideró necesario aprobar un acuerdo por medio del cual se determinaran los efectos jurídicos que tendrían los votos que se emitieran por esa candidatura cancelada.1

En esencia, el INE concluyó que los votos emitidos a favor de una candidatura independiente con registro cancelado, no son sufragios nulos y se les debería de dar efectos similares a los votos recibidos por candidaturas no registradas.

Es decir es un voto que según el INE no tiene validez jurídica pero que se debe contabilizar a nombre de Margarita Zavala, al igual que los emitidos por personas que votan por Cantinflas, el Santo, María Félix o cualquier otra persona no registrada para una candidatura a ese cargo. Así solamente serán nulos los votos de quienes marquen el recuadro correspondiente a Margarita Zavala y el de otro candidato a la presidencia al mismo tiempo.

Debido a la novedad del criterio, el INE instruyó a la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica para que implementara los mecanismos necesarios para que en la capacitación electoral a los ciudadanos, se dé a conocer ese nuevo criterio a los funcionarios de mesas directivas de casilla, así como a las del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y a los miembros de los Consejos locales y distritales.

El criterio de la Sala Superior

La determinación del INE fue impugnada por el PAN y por la Coalición “Por México al Frente” ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, alegando fundamentalmente que fue indebida la calidad que el INE le dio a Margarita Zavala como “candidata no registrada” y los efectos jurídicos que se le pretenden dar a los votos que se emitan por su candidatura cancelada.

La Sala Superior resolvió el asunto recién el lunes de esta semana,2 y concluyó que el INE partió de un supuesto erróneo, al considerar que en la boleta electoral que se usará en la elección presidencial subsistía la opción expresa de votar por Margarita Zavala.

De acuerdo con lo razonado por el TEPJF, al momento en que Margarita Zavala presentó su renuncia a la candidatura presidencial ya no era posible detener o interrumpir la impresión de la boleta electoral que habría de utilizarse durante la jornada electoral debido a tres factores:

a) Los avances en la impresión, ya que al momento de la renuncia de la candidata se llevaban impresas el 43% de las boletas y cuando se aprobó el acuerdo sobre los efectos jurídicos del voto para la candidata ya tenían el 72% impreso;
b) El impacto presupuestal, ya que imprimir nuevamente las boletas implicaría un costo adicional de alrededor de 44 millones de pesos, y
c) La falta de certidumbre de cumplir con los plazos electorales, en particular la entrega de paquetes electorales a los consejos distritales con quince días de anticipación a la elección para que se lleven a cabo con tiempo las actividades de conteo, sellado y enfajillado de las boletas.

Por esa razón resultaba necesario que el INE se pronunciara sobre los efectos jurídicos de la renuncia para el proceso electoral y, por otra, de qué manera tendría que utilizarse la boleta, como insumo material indispensable para la jornada.

Sin embargo, contrario a lo razonado por el INE, el TEPJF consideró que una vez cancelado el registro de Margarita Zavala como candidata independiente a la Presidencia de la República, se debe considerar que su nombre en la boleta es un espacio vacío o sin utilidad, como son los márgenes de la misma o el espacio en blanco entre los recuadros de los candidatos con registro. Por tanto, no se le puede considerar como si fuera una candidata no registrada. De ahí que si se marca la boleta con su nombre debe considerarse como no puesta, es decir, en blanco y, por tanto, un voto nulo. Asimismo si se marca su recuadro y el de otro candidato, entonces ese voto debe considerarse válido únicamente para la candidatura legalmente registrada.

¿Cuál es la verdadera intención del votante?

Durante la misma sesión de la Sala Superior en que se aprobó la sentencia antes referida, se discutió otro asunto vinculado con el acuerdo INE/CG515/2018 aprobado por la autoridad administrativa electoral,3 por el que se fijó un criterio para que las personas integrantes de las mesas directivas de casilla pudieran clasificar los votos, en el supuesto de que sean emitidos con el nombre, sobrenombre, apodo, siglas o abreviatura de algún candidato en cualquier espacio de la boleta.

En ese caso, el TEPJF justificó que resultaba conforme a derecho la decisión del INE, ya que la intención del voto del ciudadano es el elemento fundamental para determinar su validez, a partir de un principio de progresividad previsto en el artículo primero de la Constitución.

Aun y cuando el caso de Margarita Zavala es diferente a otros en los que se marque toda o parte de la boleta con el nombre de un candidato con registro vigente, su sobrenombre, siglas o abreviaturas; es evidente que hay una contradicción lógica en uno y otro caso.

Es decir, por una parte se contará como voto válido cualquier marca en la boleta que permita determinar “objetivamente” la “intención del votante” ya sea un nombre, apodo, siglas, abreviaturas. Sin embargo, si se marca el recuadro de Margarita Zavala es la nada jurídica, es como si marcaran al margen de la boleta o equivalente a un espacio en blanco. Entonces… ¿con Margarita Zavala no cuenta la intención del votante?

Evidentemente entre uno y otro caso la diferencia sustancial es una candidatura cancelada y otra vigente, pero la solución adoptada por la autoridad administrativa electoral, sí reconocía la intención del votante y simplemente clasificaba esos votos como emitidos por una candidatura no registrada.

Según los datos arrojados por el entonces IFE,4 los votos nulos de la elección presidencial han oscilado históricamente entre 2% y 3% de la votación total, incluyendo aquellas elecciones en las que incluso hubo campañas publicitarias a favor de anular el voto.

Es decir, estamos ante una discusión pública entre autoridades electorales respecto del destino de votos emitidos de manera no convencional, que en el peor de los escenarios (que se conviertan en votos nulos) en el estadístico de las elecciones son equivalentes a un porcentaje ínfimo de total de los sufragios. No obstante, esa mínima posibilidad ha ameritado que se vuelvan a “capacitar” a 1.4 millones de funcionarios de casilla a unos días de la jornada electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Ver. Acuerdo INE/CG511/2018 aprobado en sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral el veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.

2 Ver sentencia en el expediente con clave alfanumérica SUP-RAP-151/2018.

3 Ver sentencia en el expediente con clave alfanumérica SUP-RAP-160/2018 y Acumulados.

4 Ver IFE, Estudio muestral de las boletas electorales utilizadas en las elecciones federales de 2012, Julio 2013 consultable aquí.

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En marzo pasado, los partidos y las personas que cumplieron los requisitos para obtener una candidatura independiente presentaron sus solicitudes de registro para las diputaciones por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, así como para las concejalías a los ayuntamientos en el estado de Oaxaca.

La norma electoral local1 establece la obligación a los partidos políticos de que promuevan y garanticen la paridad y alternancia entre los géneros en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso y los ayuntamientos en Oaxaca.

Por su parte, le corresponde al Instituto Electoral Local revisar que los partidos postulen en paridad de género sus candidaturas y, en caso de incumplimiento, pueden requerir a los partidos la sustitución de candidaturas e, incluso, hasta negarles los registros correspondientes. Una vez que el Instituto Electoral de Oaxaca revisó la documentación correspondiente al registro de candidaturas,2 solicitó a diversos partidos políticos que cumplieran con los requisitos referentes a la elegibilidad de sus propuestas, así como a las reglas de paridad de género.

En respuesta, el 17 de abril, seis candidatos postulados por el PVEM y uno en común con el PRI y Nueva Alianza solicitaron su registro en las candidaturas del sexo femenino, con lo cual sus partidos se ajustaban a las reglas en materia de paridad de género.

Vale mencionar que el artículo 16 de los Lineamientos en materia de paridad3 establece lo siguiente: en caso de una postulación de personas transgénero, transexuales o muxes, la candidatura corresponderá al género al que la persona se autoadscriba y esa candidatura será tomada en cuenta para el cumplimiento del principio de la paridad de género.

Amparados en esa disposición legal, los seis candidatos postulados por los partidos antes referidos, solicitaron que de acuerdo con sus preferencias sexuales y toda vez que se adscribían al género femenino, les registraran en candidaturas consideradas para mujeres. Asimismo, considerando el tamaño de su comunidad y las costumbres ortodoxas de la misma, los seis candidatos solicitaron al Instituto Electoral total y absoluta discreción sobre su solicitud ya que podrían ser objeto de discriminación, violencia verbal y social, así como de burlas de personas intolerantes a su condición.

No obstante, justo por esta última petición, el Instituto Electoral de Oaxaca consideró que la solicitud de no hacer público el género femenino de los seis ciudadanos era contrario a los bienes y principios que salvaguardan esas normas, ya que precisamente una de las finalidades de la norma es visibilizar a un grupo en situación histórica de desventaja. Por ello, la autoridad electoral, el 18 de abril, le requirió a esos partidos que realizaran las sustituciones de tales candidatos y se ajustaran a las normas en materia de cuota de género.

A raíz de esos eventos en el Instituto Electoral se inició un procedimiento administrativo sancionador para verificar que las candidaturas de los partidos políticos se ajustaran a las normas en materia de género.4 Incluso, a principios de mayo, integrantes de comunidades trans, muxe y de las diversidades sexuales denunciaron ante el Instituto Electoral que diecisiete candidaturas se habían registrado de manera fraudulenta haciéndose pasar candidatos varones como mujeres para cumplir con la paridad en sus postulaciones.

Uno de los reclamos principales de estos grupos es que a su juicio la identidad muxe no puede definirse en un mero acto subjetivo o privado de auto determinación, sino que ello debe tener un impacto en la vida social (familia, iglesia, escuela, trabajo, entre otros espacios de socialización) y, por tanto, en los asuntos públicos.

Derivado del procedimiento correspondiente, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Local ordenó como medida cautelar, la cancelación del registro de diecisiete candidaturas de partidos y coaliciones por supuestas irregularidades al registrar a hombres que se autoadscribieron como mujeres transgénero.

Inconformes con la determinación del Instituto Electoral de Oaxaca, dos de las personas afectadas por la cancelación de su candidatura solicitaron directamente a la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federación que conociera del caso.

De manera extraordinaria, y en atención a la importancia y transcendencia que puede tener el asunto, el sábado 19 de mayo, la Sala Superior determinó conocer el caso5 y turnarlo a la ponencia del magistrado José Luis Vargas. Por lo que probablemente en los siguientes días tendremos una sentencia que resuelva el caso en definitiva.

El tema tiene especial importancia porque se trata no solamente de normas electorales a nivel local que buscan la paridad de género en la postulación de candidaturas, sino que además le reconocen a la persona el derecho de autoadscribirse a un género en particular. En ese sentido, una de las preguntas a responder por la Sala Superior será si el hecho de que la comunidad trans o muxe no les reconozca como personas pertenecientes a ese colectivo es suficiente para negarles la candidatura o bien si se trata de una libertad de autodeterminación que no requiere necesariamente una afiliación a un colectivo o un reconocimiento público a su condición de género.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.  Twitter: @pacozorrilla


1 Artículo 182, párrafo 4 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca.

2 Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

3 Lineamientos en Materia de Paridad de Género que deberán observar los Partidos Políticos, Coaliciones, Candidaturas Comunes y Candidaturas Independientes en el registro de candidaturas ante el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

4 Ver Acuerdo IEEPCO-CG-28/2018, respecto del requerimiento efectuado a las coaliciones y partidos políticos, en materia de paridad de género en la elección de concejalías a los ayuntamientos, en el proceso electoral ordinario 2017-2018.

5 SUP-SFA-50/2018

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