Los problemas en la asignación por representación proporcional en el nivel subnacional en México

Es sorprendente que puedan existir resultados diversos respecto a la asignación de curules en un Congreso estatal del país, cuando se trata de la misma norma. Una de las principales causas de la falta de certeza que se impone en nuestro sistema electoral es la poca claridad y cuidado con la que están escritas las legislaciones locales y, en consecuencia, el espacio que se da para la interpretación. La asignación de diputados locales en los estados es sumamente relevante para nuestra democracia; sin embargo, la opinión pública no le concede la suficiente atención a pesar de que repercute ampliamente en la distribución del poder y en las decisiones que los representantes electos toman en nombre de los intereses de las personas.

El sistema electoral es aquel que define la forma en que se elige a nuestros representantes y constituye la serie de métodos para convertir los votos de los ciudadanos en asientos o escaños en los Congresos o en los órganos de representación popular. Existe una gran diversidad de sistemas electorales en los países democráticos y el nuestro se caracteriza por ser un sistema mixto, es decir, elegimos algunos representantes por el método de mayoría relativa (MR) y a otros por el método de representación proporcional (RP). Tratándose de congresos, una curul de MR se gana cuando algún diputado obtiene la mayoría de los votos en algún distrito, mientras que una curul de RP se gana mediante la aplicación de una fórmula electoral que pretende convertir de manera proporcional los votos que obtiene un partido político1 en escaños.

En este sentido, la fórmula electoral es una de las características esenciales de un sistema electoral. Podemos distinguir que, en nuestro país, por la libertad configurativa de la cual gozan los estados de la República, se ha legislado de manera distinta la forma en cómo se traducen los votos a curules de RP en cada uno de ellos. Si bien las fórmulas son similares, nos encontramos con diferencias sustanciales. Con esto en mente, en el año 2018 se llevaron a cabo elecciones en algunos estados para renovar a sus respectivos Congresos estatales; como resultado, algunos partidos impugnaron el corrimiento de la fórmula ante la Sala Superior del TEPJF, pues no estaban de acuerdo con la manera en que las instancias anteriores aplicaron la fórmula.2 La relevancia política de las impugnaciones y las correspondientes decisiones implica que la interpretación de una fórmula puede resultar en configuraciones partidistas diferenciadas en un mismo Congreso, es decir, la solución a la impugnación puede modificar la distribución del poder político.

El propósito de este ensayo es presentar los aspectos problemáticos más relevantes en la asignación de representación proporcional en las elecciones locales de 2018. Al respecto conviene aclarar que, en general, las fórmulas electorales locales disponen de una serie de pasos para asignar curules y estos pasos comúnmente se componen por los siguientes elementos: asignación por porcentaje mínimo, asignación por cociente electoral y asignación por resto mayor. Adicionalmente, la Constitución federal establece que ningún partido podrá contar con un porcentaje de escaños mayor o menor al 8% de su porcentaje de votos (sobre y sub-representación). No obstante, existen diferencias entre las fórmulas que se manejan en los estados, por ejemplo, éstas no siempre cuentan con la asignación de porcentaje mínimo, o no disponen la manera y el momento en el que se corrige la sobre y sub-representación, o no utilizan el cociente electoral para asignar escaños,3 entre otras variables.

Lo cierto es que, en muchas ocasiones la ley es demasiado confusa e incluso contradictoria respecto a los pasos a seguir al correr una fórmula electoral, como se ilustra en los siguientes problemas que como autoridades electorales enfrentamos, así como los criterios o soluciones que se propusieron para disminuir la incertidumbre.

Ilustración: Oldemar González

Bases de votación: diferentes definiciones de votación válida

Antes de empezar a correr la fórmula, se tiene que definir qué partidos tienen derecho a recibir curules de RP. Para esto la ley establece un umbral de entrada, que usualmente es del 3%, así como la base de votación que se utilizará para calcular si los porcentajes de votación de cada partido sobrepasan ese umbral. En este sentido, la votación válida es una votación depurada de la votación total y, comúnmente, es aquella que elimina los votos no válidos. No obstante, una dificultad que hemos encontrado al calcular la votación válida es que existe más de una definición de ese concepto en la ley –tal es el caso de Baja California Sur y Chiapas-. Por ejemplo, el artículo 21 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del estado de Chiapas refiere que, “Votación válida emitida: es el resultado de restar a la votación total emitida en la elección de Diputados por el principio de representación proporcional, los votos nulos, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 3% de dicha votación y los votos de los candidatos independientes”, y en el artículo 23 del mismo código se señala que, “a la votación total emitida, se deducirán los votos a favor de los Partidos Políticos que no hayan obtenido el 3 % de la votación total emitida, los votos nulos, los votos para candidatos no registrados y los votos para candidatos independientes. El resultado será la votación válida emitida”.

Es decir, en la primera definición no se menciona la deducción de los votos para candidatos no registrados, sin embargo, en la sentencia de la Sala SuperiorSUP-REC-1416/2018se tomó en cuenta la segunda definición sin expresar razones para descartar la del art. 21.

Sobre y sub-representación

Aunque existen más sub-categorías, nos enfocaremos en las dos problemáticas más comunes:
a) Verificación de la sobre-representación antes de asignar curules por RP. En efecto, al correr la fórmula, nos hemos encontrado con las siguientes situaciones:

1. No existe ningún tipo de señalamiento antes de correr la fórmula sobre si se debe revisar que algún partido se encuentre sobre-representado por las curules de MR. Aguascalientes es un ejemplo de este caso.4

2. La legislación señala que no debe existir ningún partido sobre-representado. Este señalamiento se encuentra en un apartado previo al de la explicación del corrimiento de la fórmula, lo que da lugar a dos posibles interpretaciones, la primera es que, en efecto, se deba revisar la sobrerrepresentación al inicio, y la segunda es que no deba existir sobrerrepresentación en general. El estado de Guerrero es un ejemplo de esta última situación.5

3. La fórmula señala explícitamente que no debe de haber partidos sobre-representados antes de correr la fórmula. Un ejemplo de este caso es el Estado de México.6

El momento en que se verifica la sobre-representación es relevante, pues afecta el número de diputados que se le pueden asignar a los partidos en cada uno de los pasos de corrimiento de la fórmula. Desde nuestra perspectiva, lo ideal sería checar la sobrerrepresentación al inicio, para luego, al final, revisar la sub-representación y de nuevo la sobrerrepresentación, pues hay ocasiones en que los partidos se encuentran sobre-representados de inicio por las curules que reciben por el método de MR y el hecho de no revisar la sobrerrepresentación de inicio implica que se les asignen curules de RP para luego quitárselas por su sobrerrepresentación. Lo anterior ocasiona que sea menos eficiente el corrimiento de la fórmula y que se realicen pasos extra para corregir un escenario que no debe ocurrir.

b) Subsanar un escenario de sobre y sub-representación

Otro de los problemas que han surgido es que en algunas legislaciones no se define explícitamente cómo subsanar un escenario en el que al término de correr la fórmula haya partidos que se encuentren sobre y sub-representados. Cuando esto sucede, lo eficiente es quitar o deducir a los partidos, tantas curules como sean necesarias, para que no sobrepasen los límites de sobre y sub-representación y, otorgárselas o quitárselas a los partidos que más sobre o sub-representados se encuentren, aunque estos últimos no sobrepasen los límites.

Ahora bien, en ocasiones, las legislaciones proponen obtener un cociente rectificado para subsanar escenarios donde hay partidos sobre o sub-representados.7 En estos casos, se corre la fórmula en un primer paso y se identifica a los partidos sobre o sub-representados otorgándoles tantas curules como sean necesarias para que no pasen de los límites, y se vuelve a correr la fórmula para volver a repartir las curules asignadas en el primer cociente o el resto mayor. Aunque la ley no es clara respecto a si se deben volver a distribuir las curules que ya se asignaron a los partidos que están dentro de los límites, es preciso realizar este paso pues en una nueva asignación siempre debemos deducir los votos utilizados en asignaciones previas y, como no es posible restar los votos utilizados en la asignación por el primer cociente y por el primer resto mayor, se vuelven a asignar todas las curules8 para que los partidos no utilicen dos veces sus votos, como sucede en el corrimiento de la fórmula para asignar diputados de RP en Ciudad de México.9

Otras consideraciones

Por último, mencionamos algunos problemas sin analizarlos de manera profunda, pero que también suelen provocar conflictos por la ambigüedad en que se describen en legislaciones estatales, estos son: a) la revisión de la sobre y sub-representación final que en ocasiones no se señala, pero siempre debe realizarse al final de correr la fórmula; b) la deducción de los votos utilizados en cada una de las asignaciones para efecto de recibir curules en una nueva asignación, que en ocasiones no se precisa y debe ser un paso obligatorio pues los votos no pueden contar el doble; c) la claridad de saber sobre qué votación se generan los umbrales de entrada, pues en ocasiones hay dos umbrales; d) la base de votación para calcular la sobre y sub-representación debe tomar en cuenta a todos los partidos con escaños en el Congreso, entre otras.

En suma, debe haber un mayor entendimiento de la función de una fórmula electoral por parte de los legisladores y autoridades electorales para generar leyes congruentes y precisas, y para no generar interpretaciones erróneas. Para lograrlo, es oportuno reconocer que no es el Derecho, sino otras disciplinas como la Ciencia Política o las Matemáticas, las que principalmente han desarrollado la conceptualización y teorización de los sistemas electorales, así como de las fórmulas de representación proporcional que adquieren un carácter jurídico al ser legisladas y aplicadas por las autoridades administrativas y jurisdiccionales.

De esta manera, podemos afirmar que el corrimiento de una fórmula matemática no tiene porqué dejar espacio a la interpretación, incluso, la fórmula electoral tendría que ser lo suficientemente clara para que cualquier ciudadano que quisiera correr el ejercicio pueda hacerlo. Al correr estas fórmulas, no enfrentamos estimaciones estadísticas sino sumas, restas, multiplicaciones y divisiones, por lo que, entre más transparente sean las asignaciones de los cargos de representación política, menores recursos se invertirán en resolver impugnaciones y nuestra democracia podría ser crecientemente de mejor calidad.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Gabriela Alejandra Leyva Orozco. Licenciada en ciencia política por el ITAM; laboró en la Sala Superior del TEPJF en la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.


1 Lijphart, Arend (1994), Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies. Oxford: Oxford University Press. Véase también Nohlen, Dieter (2004): Sistemas Electorales y Partidos Políticos, México: Fondo de Cultura Económica, pág. 34.

2 Los estados en donde hubo un pronunciamiento de la Sala Superior respecto a la fórmula de asignación fueron: Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y Sonora.

3 Un ejemplo de este caso es el estado de Chihuahua, la sentencia de la Sala Superior en donde se encuentra el corrimiento de la fórmula es la SUP-REC-1071/2018.

4 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1209/2018.

5 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1041/2018.

6 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-941/2018.

7 En algunos casos, se señala que el cociente rectificado o de distribución se utiliza para subsanar sólo escenarios donde hay partidos sobre-representados.

8 Excepto la de los partidos sobre o sub-representados.

9 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1176/2018.

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El presente texto trata sobre las coaliciones y candidaturas comunes y los criterios que se han adoptado para establecer sus límites y alcances. La finalidad del texto es presentar la forma en la que el TEPJF ha buscado evitar que estas asociaciones políticas se utilicen para eludir las reglas,1 de manera que generen situaciones que no tengan como objetivo fortalecer la democracia.

Las coaliciones y candidaturas comunes son formas de participación política con fines electorales, mediante las cuales dos o más partidos políticos deciden postular a los mismos candidatos. Estas formas de participación se distinguen principalmente por dos razones: a) la necesidad de suscribir una misma plataforma política, pues esto sólo es necesario en coaliciones; y b) las candidaturas a postular, una candidatura común puede presentar solo una candidatura y una coalición al menos el 25 % de las candidaturas.2 Así, en las coaliciones debe existir coincidencia ideológica y política entre los partidos políticos participantes; mientras que las candidaturas comunes mantienen su individualidad ya que sólo están de acuerdo en postular un candidato ya sea por su trayectoria o por el arraigo que tiene en la comunidad, entre otras cuestiones.

La posibilidad de que los institutos políticos se asocien deriva del derecho a la libertad de asociación en materia política.3 Este derecho cuenta con una dimensión colectiva que implica la libertad de auto-organización para alcanzar los objetivos de quienes formaron cada partido político. Así, la posibilidad de formar coaliciones y candidaturas comunes se encuentra reconocida como un derecho de los partidos.4 Lo anterior no supone que los partidos políticos puedan participar conjuntamente sin atender los procedimientos y requisitos definidos legalmente, sino que exige que la regulación para participar en alianzas sea objetiva y razonable.

En la Ley General de Partidos Políticos se encuentran los diversos requisitos5 que los partidos deben cumplir para participar en coaliciones y candidaturas comunes.6 Entre estas reglas se encuentra la obligación de que las coaliciones sean uniformes. El principio de uniformidad se fundamenta a partir de la reforma constitucional político-electoral del 10 de febrero de 2014 que incluyó la obligación de regular un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales.7 No obstante, su origen proviene de la norma electoral del entonces Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado desde el 14 de enero de 2008.

La literalidad del artículo no ha cambiado desde su entrada en vigor. Se define a la uniformidad como la prohibición de los partidos de participar en más de una coalición y la obligación de que se integre con los mismos partidos para cada tipo de elección. ¿Qué implica, entonces el principio de uniformidad en la práctica? ¿Pueden los partidos integrar diferentes coaliciones, siempre que se respete un mínimo de coincidencia entre los partidos que las integran? ¿Pueden coexistir ambos formatos de participación, es decir, una candidatura común y una coalición que estén conformadas por los mismos partidos en una misma elección? En este caso, ¿habría alguna limitante para la formación de candidaturas comunes?

El principio de uniformidad bien entendido pretende fortalecer y estabilizar el sistema democrático. Por tanto, la tarea de los órganos de justicia es procurar la correcta aplicación del principio de uniformidad en la formación de asociaciones políticas para evitar la desnaturalización de esas figuras. Por ello, parecería que las controversias surgen a partir del entendimiento del principio de uniformidad y si le es aplicable a las candidaturas comunes. Las problemáticas se pueden clasificar en dos grandes temas: a) la viabilidad de las coaliciones dinámicas; y b) los límites a las candidaturas comunes ante la coexistencia de coaliciones.

Hasta ahora el TEPJF ha tenido dos posturas respecto del principio de uniformidad en el contexto de las coaliciones.  Por un lado, se sostiene que del principio de uniformidad se extrae la viabilidad de formar coaliciones dinámicas, es decir, aquellas en las que dos o más partidos contiendan de manera diferenciada, pero sólo entre los partidos que suscribieron el convenio de coalición, respecto de los distintos cargos a elegir –diputaciones, ayuntamientos y la gubernatura–.8 Por otro lado, se establece que las coaliciones deben participar como una unidad fija,9 por lo que la participación dinámica sería insostenible pues se estaría formando más de una coalición para un proceso electoral.10

Esta última postura es la que actualmente cuenta con mayoría y considero que es la que garantiza la funcionalidad de las coaliciones y abona a la representatividad y gobernabilidad. La representatividad implica que los partidos están obligados a representar a sus votantes.11 Si en una misma coalición hay diferentes formas de participación entre los partidos que la integran, entonces los ciudadanos tendrían poca información y certeza sobre sus representantes, debilitando el vínculo representativo. Respecto a la gobernabilidad, en sistemas multipartidistas algunos gobiernos han usado a las coaliciones para garantizar mayorías legislativas estables y para brindar cierto grado de seguridad y previsibilidad. Así, las coaliciones han sido una solución a los problemas derivados de la combinación de un sistema presidencialista y un sistema multipartidista.12

Ante ese escenario, las coaliciones son capaces de estabilizar y fortalecer el sistema democrático y, por tanto, garantizar una mayor gobernabilidad. Si se permitiera la formación de coaliciones dinámicas se abriría la posibilidad de que los partidos celebren un número indefinido de coaliciones y, por tanto, de posibilidades electorales. Esto podría generar un escenario con muchas opciones políticas y, por tanto, los efectos serían similares a un sistema multipartidista que tiende a fragmentar y debilitar la democracia.

Por tanto, el TEPJF ha optado por una lectura del principio de uniformidad que comprende a las coaliciones como una unidad fija, pues contribuye a garantizar la representatividad, la gobernabilidad eficaz y, además, facilita la revisión de dichas asociaciones frente al cumplimiento de las normas. Entonces, a partir de la posibilidad de que coexistan convenios de coalición y de candidatura común, ¿cuál sería el límite para las candidaturas comunes?

El TEPJF ha sido consistente en considerar viable la coexistencia de coaliciones y de candidaturas comunes por los mismos partidos, sin embargo, existen posiciones diferidas respecto a los requisitos que las candidaturas comunes deben cumplir en los casos de simultaneidad. A raíz de algunos asuntos se ha tenido que analizar si hay límites a la libertad de asociación en materia política frente al sistema normativo existente. Por una parte, se ha sostenido que no hay límites de participación pues los partidos pueden formar las candidaturas comunes que consideren convenientes de forma simultánea a una coalición sin que tengan que cumplir con la uniformidad, pues ello solo aplica cuando tienen que suscribir una plataforma política común.13 Por otro lado, se definió que el principio de uniformidad sí es aplicable a las candidaturas comunes cuando los partidos que las suscriben celebren un convenio de coalición en un mismo proceso electoral. Por lo que si un grupo de partidos forma una coalición podrá suscribir convenios de candidatura común siempre y cuando equivalgan a menos del 25 % de las candidaturas.14

En ese mismo criterio se estableció que si un grupo de partidos pretende respaldar todas las postulaciones para un mismo tipo de cargo, deben necesariamente realizarlo a través de una coalición. Esto es así, pues materialmente se estaría formando una plataforma electoral común, por lo que se debe evitar que las candidaturas comunes se utilicen como medios para manipular o eludir el régimen en materia de coaliciones.

De esta manera, al igual que en el caso de la inviabilidad respecto de las coaliciones dinámicas, podríamos afirmar que el TEPJF ha intentado últimamente evitar formas de participación que, si bien no están explícitamente prohibidas por definición en la ley, van en contra de los derechos constitucionales que permiten la formación de tales formas de participación asociada.

Estos criterios también son relevantes pues según la lógica del comportamiento de los partidos políticos, vista desde la perspectiva de la elección racional, estos siempre buscan utilizar ciertos medios para alcanzar los fines deseados.15 En este sentido, la teoría propuesta por Riker establece que los partidos se conducen por la noción de ganar por lo que buscarán maximizar sus resultados al menor costo posible.16

Es por esta razón, que el TEPJF ha buscado modificar las acciones de los partidos para lograr el respeto a las normas y principios respectivos. El reto institucional ha sido y seguirá siendo delimitar con claridad el marco en el que se puede ejercer el derecho de asociación, además de establecer, de forma concisa, las reglas que deberán cumplir los partidos que decidan participar conjuntamente. Es decir, ante los incentivos que tienen los partidos para desviarse del verdadero objetivo de las coaliciones y las candidaturas comunes, en la búsqueda de sus propios beneficios, las instituciones electorales deben actuar para contenerlos y lograr que estas herramientas abonen a la consolidación de la democracia.

Ana Cecilia López. Asesora de la ponencia de Reyes Rodríguez Mondragón, magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Gabriela Alejandra Leyva Orozco. Asesora de la ponencia de Reyes Rodríguez Mondragón, magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


1 Por ejemplo, de financiamiento, fiscalización o la utilización ventajosa de las prerrogativas de radio y televisión.

2 En la reforma constitucional en materia político-electoral del 10 de febrero de 2014 se establecieron las definiciones de los tres tipos de coaliciones, las cuales se distinguen por la cantidad de candidaturas que los partidos políticos decidan registrar para un mismo proceso electoral (federal o local) y de forma conjunta, bajo una misma plataforma electoral. Estas son las siguientes:
i. Coalición total, en esta se postulan la totalidad de los candidatos.
ii. Coalición parcial, es aquella en la que se postulen al menos 50 % de las candidaturas.
iii. Coalición flexible, en la cual se postulen al menos 25 % de las candidaturas.
Los tipos de coaliciones también se definen en el artículo 88, de la Ley General de Partidos Políticos.

3 En los artículos 9 y 35 constitucionales se reconoce el derecho de los ciudadanos de asociarse libremente para tomar parte, en forma pacífica, en los asuntos políticos del país. También, en los artículos 16 de la Convención Americana y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se identifica la dimensión política del ejercicio del derecho de asociación.

4 Véase el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos.

5 Véanse los artículos 85, párrafos 2, 4 y 6; 87, 89, 90, 91 y 92, de la Ley General de Partidos Políticos.

6 En el párrafo 5, del artículo 85 de la Ley General de Partidos Políticos se señala que “será facultad de las entidades federativas establecer en sus Constituciones Locales otras formas de participación o asociación de los partidos políticos con el fin de postular candidaturas”.

7 Véase el artículo transitorio segundo del decreto de reforma aludido.

8 La Sala Superior sostuvo esta postura en el SUP-JRC-49/2017, aprobado por mayoría en la sesión pública del 16 de marzo de 2017. Dicho criterio también se encuentra en los juicios SUP-JRC-457/2014 y SUP-JRC-106/2016.

9 Véanse las sentencias relativas a los asuntos SUP-JRC-38/2018, SUP-REC-84/2018, el SUP-RAP-718/2017

10 Véase el artículo 87, párrafo 9, de la Ley General de Partidos Políticos.

11 Cain, Bruce, John Ferejohn, y Morris Fiorina. «The Personal Vote: Constituency Service and Electoral Independence.» The Journal of Politics 50, nº 4 (1998).

12 Chasquetti, Daniel. «Democracia, multipartidismo y coaliciones en América Latina: evaluando la difícil combinación.» En Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Políticas en América Latina, de Jorge Lanzar, 319-349. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001.

13 Véase el juicio SUP-REC-23/2018 aprobado por mayoría el 22 de marzo de 2018.

14 Véase el juicio SUP-REC-24/2018 aprobado por mayoría el 22 de marzo de 2018 y el SUP-JRC-66/2018 aprobado el 23 de mayo del mismo año.

15 McCubbins, Mathew D., y Michael F. Thies. Rationality and the Foundations of Positive Political Theory. Los Angeles, 1996.

16 Riker, William. The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale University Press, 1962.

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