Las prácticas clientelares están presentes prácticamente en todas las democracias del mundo. No son un fenómeno exclusivo ni de México ni de la región latinoamericana. Tampoco son un rasgo al que —al igual que la corrupción— nuestra sociedad esté determinada naturalmente.

Los factores electorales que favorecen el clientelismo son múltiples y variados. Entre ellos destacan el tipo de elección, el monto de financiamiento público, el tamaño de los distritos e incluso el número de competidores en la contienda. No obstante, también ciertas condiciones sociales pueden fungir como terreno fértil para las prácticas clientelares.

El clientelismo es un fenómeno alarmante dentro de un país en el que la mitad de la población —53. 4 millones de personas— se encuentra en situación de pobreza, y en donde casi el 10 % de ellos —es decir, 7.6 millones— viven en pobreza extrema.1 En tanto que serían las personas en condiciones de mayor vulnerabilidad social y económica las que, por necesidad, podrían verse orilladas a “vender su voto”.

Si aceptamos que los problemas deben atacarse, no por sus consecuencias, sino desde sus raíces, tenemos que si queremos enfrentar elclientelismo, entonces, debemos combatir la profunda desigualdad económica y social de nuestro país.2 Si bien esto se trata de una hipótesis abierta aún a una constatación empírica, lo cierto es que no podemos decir que las personas que se encuentran en situación de pobreza (o de pobreza extrema) son “libres” de decidir y, aún más, de participar en la vida pública, cuando ni siquiera tienen aseguradas las condiciones necesarias para vivir.

Cuando pensamos en clientelismo, la imagen más común que tenemos es la “compra de sufragios”, es decir, el “intercambio” que hace un ciudadano de su voto por dinero o algún otro bien material: despensas, material de construcción, tinacos, electrodomésticos y ahora hasta monederos electrónicos, por mencionar los ejemplos más representativos. Sin embargo, bajo esta etiqueta pueden englobarse otras prácticas que igualmente intentan supeditar las intenciones del electorado, como el condicionamiento de los programas sociales. Éste tiene dos caras: por un lado, la asignación de incentivos sociales como premio a la lealtad política y/o para atraer a los seguidores de las fuerzas políticas rivales y a los indecisos. Y, por otro, la exclusión de los beneficios sociales a aquellos que no simpatizan con la fuerza política que ofrece los incentivos.

Los programas sociales se han convertido en una herramienta electoral tanto de la clase política como de los candidatos y los partidos, para crear y mantener sus redes clientelares. Según el reporte (2013-2014) emitido por el Coneval, del total de 6,491 programas sociales registrados a nivel nacional (152 federales, 2,528 estatales y 3,811 municipales), sólo el 14% de tiene cierto grado de transparencia. El 26% no reportaba su presupuesto, 14% no tenía reglas de operación y 46% presentaba dos fallas: ni tenía reglas de operación ni reportaba su presupuesto. Esto supone un campo discrecional a las autoridades estatales para un manejo arbitrario y opaco de los programas sociales.3

Además, no debe perderse de vista que “casualmente” los programas sociales suelen aumentar dentro de las entidades federativas en años electorales, con lo que fungen como una especie de nómina para las estructuras partidistas, cuadros o bases de adeptos. Sobre este punto recomiendo ampliamente el informe “Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de campañas políticas en México”,4 coordinado por Mario Amparo Casar, Luis Carlos Ugalde, Ximena Mata y Leonardo Nuñez.

Es importante no reducir el clientelismo únicamente a la compra de votos. Parecen aún más preocupantes las “transacciones” que tras bambalinas se dan entre los políticos de todos los colores y los grandes empresarios. Esto es lo que podríamos llamar como el clientelismo de cuello blanco. Asimismo, son igualmente inquietantes los “trueques” entre las autoridades de los distintos órdenes de gobierno, la federación y las entidades federativas, y entre éstas y los municipios. En una frase, el ejercicio clientelar de la función pública.

En estos casos ya no se trata de un simple “intercambio” entre votos y dádivas. En la relación políticos-empresarios la petición consiste en otorgar dinero a cambio de favores: contratos, permisos, concesiones y regulación favorable. Un ejemplo paradigmático es el de los “Amigos de Fox”, en el que se detectaron 91 millones de pesos de dinero ilegal privado. Habría que recordar, sin embargo, que los recursos provenientes de personas morales (como las sociedades mercantiles) y el dinero no reportado de las personas físicas son fuentes de financiamiento prohibidas por las leyes electorales.

Las formas más comunes de clientelismo que involucran a los funcionarios públicos son dos. El primero consiste en condicionar la repartición de partidas presupuestales al apoyo político. Piénsese en el Ramo 23, conocido como el “fondo de los moches”, tal vez uno de los ramos del Presupuesto de Egresos de la federación más discrecionales y arbitrarios, que ha servido para premiar o castigar a los gobiernos locales según su lealtad política. El segundo trata sobre el desvío de recursos públicos (ya sea materiales o incluso recursos humanos) a la campaña de algún candidato, partido o coalición. Uno de los asuntos más conocidos (aún abierto) es el del ex gobernador de Chihuahua, César Duarte, denunciado por desviar 80 millones de pesos del erario para financiar campañas electorales federales. Debido a esto, el grave problema de corrupción que enfrenta México es un amigo-aliado del clientelismo.

Los intentos de condicionar las orientaciones políticas de la gente comprenden comportamientos aún más agresivos como las amenazas o castigos a quien no otorgue su apoyo a una fuerza política determinada. Esto constituye actos abiertos de coacción a las intenciones del electorado. Golpear, mutilar e incluso asesinar a los simpatizantes y operadores de las fuerzas políticas contrarias se ha convertido en uno de los fenómenos más alarmantes durante el proceso electoral en curso. Las cifras varían según la fuente consultada. De acuerdo con el indicador de violencia de la consultora privada Etellekt, desde septiembre del año pasado, han sido detectados 112 políticos asesinados, 400 agresiones y 127 casos de amenazas o actos de intimidación en todo el país. Los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz parecen ser los más afectados.5

La espiral de violencia en la que el país se encuentra ha creado un efecto molotov contra el ejercicio del voto libre y, en general, de las libertades de los mexicanos. En un contexto en el que la misma autonomía de las instituciones especializadas en la persecución de los delitos electorales ni siquiera está garantizada, pedirles a los ciudadanos que denuncien las irregularidades resulta absurdo. Esto es debido a que sería como decirles que se pongan en “charola de plata” para ser perseguidos políticamente. El pacto de impunidad entre el Estado y el crimen organizado en algunas partes del país deja en un silencio mortal a la ciudadanía.

Entonces para finalizar dos últimas cuestiones: ¿por qué es tan atractivo el clientelismo en México? Tal vez porque la recepción de dádivas a vísperas de las elecciones es de las pocas manifestaciones de la política (si no es que la única) que tiene un impacto real y directo (por mísero que sea) en la vida de las personas. ¿Por qué los políticos y los partidos tienen que recurrir a prácticas clientelares para captar votos? Quizá por la falta de legitimidad que atraviesan. Porque han fracasado en su tarea de captar, recoger y procesar las aspiraciones e intereses de la gente de manera limpia y honesta. Porque se han vuelto una casta autorreferencial que vela por sus propios intereses y busca mantener su status quo.

Contrario a algunas opiniones que consideran la entrega de cualquier tipo material durante las campañas como una forma de propaganda política, la oferta de regalos a cambio de votos convierte a los ciudadanos en meros consumidores o, peor aún, en siervos contentos.

Guadalupe Salmorán. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

NOTA: Reflexiones con motivo de mi participación en la mesa “Clientes vs ciudadanía: ¿en qué usan el recurso público los partidos y los candidatos?” del Tercer ciclo de diálogos democráticos sobre “Los desafíos que enfrenta para su democratización”, realizado el lunes pasado, 11 de junio de 2018, en Acapulco, Guerrero.


1 A pesar de que en los últimos años según datos del Coneval (2016), ha disminuido el número de personas en pobreza extrema, ha aumentado el número global de pobres.

2 Sobre este tema véase: http://desigualdades.colmex.mx/informe2018

3 Disponible en: Inventario Nacional CONEVAL de Programas y Acciones para el Desarrollo Social Para ver el resumen aquí.

4 Disponible en: http://dinerobajolamesa.org/

5Elecciones México 2018: 112 asesinados”, Excelsior, 9 de junio de 2018. Disponible en:

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A Laura

Diversas voces de la sociedad civil han exigido, desde distintas redes sociales, que el presupuesto de los partidos políticos para las elecciones del 2018 sea destinado a la reconstrucción de las zonas dañadas o, bien, sea asignado directamente a las víctimas de los sismos de los días 7 y 19 de septiembre.1 Al respecto, el INE afirmó que es posible jurídicamente —sin echar mano de una reforma constitucional— que los partidos políticos destinen parte de los recursos que reciben del Estado para ayudar a los damnificados.2

¿Cuál es esa ruta legal? Creo que la explicación más atinada nos la da José Roldán Xopa.3 En su opinión, el financiamiento público de los partidos (tanto para actividades ordinarias como para fines electorales) es una prerrogativa —un privilegio económico— renunciable. Si la constitución permite a los partidos decidir no gastarlo en su totalidad (o gastarlo en menor cantidad de lo que es posible), también pueden no recibirlo.

Las dirigencias de cada una de las fuerzas políticas contendientes en las elecciones de 2018, PRI, PAN, PRD, Morena y Movimiento Ciudadano —por sendas separadas y desde distintos criterios— se han manifestado a favor de renunciar a parte de sus recursos públicos en beneficio de los damnificados por los terremotos. Una de las propuestas más difundidas ha sido la presentada por el líder nacional del PRI, Enrique Ochoa. Dicho partido ha renunciado a la totalidad de las prerrogativas que recibiría en lo que resta del año 2017, equivalente a 258 millones de pesos (es decir, el 25% de los recursos públicos que el partido recibe anualmente).

Sin embargo, es importante notar que renunciar a ejercer parte del financiamiento público no equivale en sí mismo a “donar” directamente tales recursos a los damnificados. Significa solamente la posibilidad de que los recursos no ejercidos puedan reasignarse a otros fines, en este caso, la reconstrucción de las viviendas destruidas o afectadas. Por tal motivo una medida como ésta, añadía Lorenzo Córdova en su pronunciamiento, tendría que estar acompañada de mecanismos de auditoria pública y ciudadana para asegurar que los recursos brindados por los partidos políticos realmente lleguen a quienes más los necesitan. Y es que, como señala Mauricio Merino,4 no queda claro —al menos no desde un punto de vista jurídico— qué uso tendrían tales recursos, quién los administraría, ni cómo serían controlados.

Dicha renuncia, sin embargo, no vino sola, traía jiribilla. El PRI además presentó, ante la Cámara de Diputados, una propuesta de reforma constitucional para, por una parte, eliminar el financiamiento público que los partidos políticos recibirían para las campañas del próximo año y, por otra, desaparecer las senadurías y diputaciones elegidas por el principio de representación proporcional (RP): 64 senadores y 200 diputados federales, y más de 400 diputados locales.5

A pesar de su “oportunismo electorero”, no sería posible aplicar dicha medida para el proceso electoral de 2018.6 Sin embargo, de aprobarse tal iniciativa para los comicios venideros, conviene preguntarse: ¿es deseable establecer un diseño institucional de financiamiento exclusivamente privado?

La memoria electoral es muy corta. Las últimas reformas en la materia han caminado en el sentido contrario. En nuestro país ha sido optado por un sistema de financiamiento prioritariamente público, donde además se establecen los límites y las fuentes válidas para el financiamiento privado, así como lo topes a los gastos que pueden realizar los actores de la política. Este diseño legal no ha caído “desde lo alto”, ha sido decidido por los propios partidos políticos, incluido el PRI. La lógica de dicho diseño era que los partidos cuenten de manera equitativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades. México no es la excepción, es la tendencia que ha seguido toda América Latina; Bolivia y Ecuador son los únicos dos países en la región en los que las contribuciones privadas son el único medio de financiamiento político.

El problema es que el modelo de financiamiento privado para las elecciones más allá de minar la equidad en las contiendas, compromete la autonomía de los partidos políticos, al hacerlos depender de los poderes de facto. Aún más, el uso exclusivo de recursos privados para financiar las campañas políticas, puede introducir distorsiones importantes en el proceso democrático: por un lado, una desigual disposición de recursos por parte de los partidos y candidatos incide sobre las posibilidades reales que éstos tienen para llevar su mensaje a los votantes; por el otro, el dinero privado confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a través de sus contribuciones. “Cuando el poder político simplemente es un espejo del poder económico, el principio de “una persona, un voto” pierde su significado”.7

Es verdad que muchos estamos insatisfechos y enojados con el actuar de los partidos políticos y sus comitivas,8 pero suplir el pago de las campañas con el dinero privado no empodera a los ciudadanos, sino al contrario, aumenta el poder de influencia de los poderes fácticos, lícitos e ilícitos. No puedo decirlo mejor que Merino: no es cierto que de aprobarse dicho modelo los recursos saldrían de los bolsillos de los militantes y simpatizantes de los partidos, y cito: “¿No han caído en cuenta de que la gran mayoría de los mexicanos son pobres y de que un número aún mayor no confía en ellos?”.9

No perdamos de vista que el descontento de los ciudadanos con el financiamiento público tiene que ver más con el monto excesivo, el abuso y la opacidad con que la clase política ha empleado tales recursos. Para tales problemas hay otras soluciones que nada tienen que ver con el reforzamiento, desde la misma  constitución del poder económico de “los más fuertes”, y el repliegue del Estado en materia de financiamiento electoral. Respecto al costo de las elecciones, repensemos la fórmula de asignación de los recursos públicos a los partidos, inspirada en el principio de austeridad. Por lo que hace al abuso y opacidad en el manejo de tales recursos, reforcemos los mecanismos de auditoria, fiscalización y transparencia del financiamiento a los partidos.

Algunas cuestiones sobre la eliminación de las diputaciones y senadurías por RP. ¿De verdad es tan significativo desde el punto de vista económico el monto del erario destinado a tales cargos de elección popular? Si ello fuera así, ¿por qué no reducimos mejor el número de diputados y senadores de mayoría relativa? ¿Por qué unos y no los otros? Tal vez porque resulta más eficaz para crear mayorías  preconstituidas echar por la borda el mecanismo que dio entrada al pluralismo político en el país, tanto a nivel federal como local, y que serviría como contrapeso al papel hegemónico ejercido, durante más de 30 años, por la fuerza política que hoy, por cierto, es el principal promotor de dicha propuesta.

Si es tan oneroso organizar elecciones y mantener en sus funciones a los integrantes de las instancias de representación popular, haríamos bien entonces en prescindir de tales cargos. Comparado con los gastos de campaña, cuesta aún más cubrir los salarios de una clase política que “ya no nos representa” o, peor aún, “nunca nos han representado”. ¿No es así? ¿Después de ellos le seguimos con el INE y el TEPJF? Ellos también gastan y mucho. Total, como dice el comediante Franco Escamilla (y seguro no es el único que lo piensa), los comicios también pueden realizarse desde plataformas como Facebook, que son gratis.10 En tiempos electoreros la promoción de soluciones simplistas (por no decir simplonas) en el debate público aumenta exponencialmente…

Pero no sólo. Propuestas improvisadas como las presentadas por el Partido Revolucionario Institucional demuestran, una vez, la incapacidad para (re)pensar los problemas estructurales que afectan a la sociedad mexicana desde otro mirador que no sea el electoral. Hay al menos dos problemas sociales de fondo en esta discusión: la enorme desigualdad y los niveles de pobreza existentes en el país y la falta de una garantía efectiva al derecho a una vivienda digna y decorosa, reconocido por el propio texto constitucional (art. 4).

Frente a las razones que tienen “en jaque” a nuestra democracia, entre las que destaca la desafección misma de los ciudadanos hacia los partidos y demás instituciones de representación, deberíamos ser cuidadosos en no comprar remedios —ocurrencias de último momento— que terminen siendo peores que la enfermedad misma.

Guadalupe Salmorán. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.


1 Esta es una de las peticiones que recibió mayor consenso en la plataforma Change.org —incluso se dice que rompió récord, registrando el tráfico más elevado de su historia. Consultable en: http://bit.ly/2xLFE60

2 Pronunciamiento del Consejero Presidente del INE en twitter del 21 de septiembre de 2017. Disponible en:  http://bit.ly/2yt57hV

3 Josè Roldàn Xopa “El financiamiento a partidos y los recursos para la reconstrucción. La Constitución como compromiso”, del 21 de septiembre de 2017. Disponible en: http://bit.ly/2wW8JYG

4 Mauricio Merino, “La clase política se equivoca”, El Universal, del 25 de septiembre de 2017. Disponible en: http://eluni.mx/2hwLwKw

5 INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE FINANCIAMIENTO PRIVADO A PARTIDOS POLÍTICOS Y REDUCCIÓN DE LEGISLADORES FEDERALES Y LOCALES, SUSCRITA POR EL DIP. CÉSAR OCTAVIO CAMACHO QUIROZ (PRI) E INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI. Disponible en: http://bit.ly/2fpQjsW

6 De acuerdo con el texto de la constitución mexicana (artículo 105, II, in fine):” Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales”. Si bien nada impide que los partidos políticos presenten iniciativas de reformas en materia electoral una vez comenzado el proceso electoral, de ser aprobadas en sede parlamentaria, éstas no podrían ser vigentes para los comicios de 2018.

7 K. Casas, D. Zovatto, “Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina”, en P. Gutièrrez y D. Zovatto (eds.), Financiamiento de los partidos políticos en América Latina, México, UNAM-IDEA-OEA, 2011, p. 18.

8 En México, 70% de la población no está de acuerdo con que los políticos se preocupen por gente como ellos. Si bien el 19% de los ciudadanos concibió que la democracia es un sistema donde todos colaboran, el 50% declaró que es un régimen en el que “muchos participan y pocos ganan”. Cfr. INE, Estrategia Nacional de Cultura Cívica 2017-2021. Versión ejecutiva, México 2016, p. 29.

9 Mauricio Merino, “La clase política se equivoca”, El Universal, del 25 de septiembre de 2017. Disponible en: http://eluni.mx/2wTpZma

10 Franco Escamilla, ¡Viva México!, del 24 de septiembre de 2017. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=Mt9KPQSIZIA

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El pasado 3 de diciembre, la Asamblea Nacional de Ecuador aprobó un paquete de enmiendas constitucionales1 promovidas por el partido oficialista Alianza País, con el respaldo de la Corte Constitucional. Entre los cambios más importantes se encuentran, por un lado, la proclamación de la comunicación como un servicio público, interpretada por algunos como una estrategia del gobierno para aumentar su control sobre los medios de comunicación (art. 384) y, por otro, la declaración como misión complementaria de las fuerzas armadas de apoyar en la “seguridad integral” del Estado (art. 158) que regulariza post factum la presencia del ejército en las calles de ese país.

ecuador

Sin embargo, la enmienda que mayor atención ha recibido entre la opinión pública es la aprobación de la reelección indefinida de todos los cargos de elección popular, incluyendo el de presidente de la República (art. 114).2 Con dicha modificación, Ecuador se suma a aquellos países latinoamericanos que, en los últimos años, han eliminado las restricciones a la reelección mediante modificaciones constitucionales, con las cuales varios presidentes han podido conservar su silla durante varios mandatos consecutivos o incluso de manera vitalicia.

No obstante las críticas que acompañaron por más de un año a tales propuestas, la Corte Constitucional de Ecuador avaló que la Asamblea Nacional modificara la Constitución mediante el procedimiento de enmiendas. Es necesario recordar que, desde 2008, en Ecuador existen tres maneras (que difieren en grado de rigidez) para modificar la Constitución –la asamblea constituyente, la reformas parciales y las enmiendas – y que corresponde a la Corte Constitucional determinar el procedimiento a seguir en cada caso.3 De los tres, el de las enmiendas es el proceso menos difícil para modificar el texto constitucional. A diferencia de las reformas parciales, las cuales necesitan ser aprobadas en sede parlamentaria y mediante referéndum popular, las enmiendas constitucionales sólo requieren el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional, mayoría con la que –por cierto– cuenta el partido fundado por actual presidente de Ecuador, Rafael Correa.

Sin embargo, considero que la decisión de la Corte Constitucional de Ecuador ha sido equivocada. Las modificaciones a la Constitución debieron seguir el procedimiento de reformas parciales y no el de las enmiendas. A pesar de que resulta altamente resbaladizo establecer una diferencia neta entre ambas, el texto constitucional es claro cuando señala que las enmiendas constitucionales en ningún caso deben alterar la estructura fundamental del Estado, o su carácter y elementos constitutivos, ni establecer restricciones a los derechos y garantías de los ciudadanos.

No obstante, el contendido de las modificaciones constitucionales aprobadas sí tienen un impacto directo en el goce y ejercicio de las libertades y derechos de los ciudadanos: de la libertad de expresión en el caso de la reforma a los medios de comunicación y de la seguridad personal por lo que hace a las tareas del ejército, por poner ejemplo. Además de que, contrario a lo sostenido por la Corte constitucional, la aprobación de la reelección indefinida para todos los cargos de elección popular constituye una alteración, en sentido negativo, a los elementos constitutivos del Estado, en específico, a su carácter democrático (art. 1).

Si bien la reelección no es en sí misma una medida antidemocrática –pues ésta permite a los ciudadanos “premiar” o “castigar” el desempeño de sus representantes mediante su voto– sí lo es el cambio de reglas a mitad del juego para beneficiar directamente a los gobernantes en turno. Este ha sido el caso de Venezuela durante el gobierno de Hugo Chávez (2009), de Evo Morales en Bolivia (2013) y del actual presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, quien gracias a una reforma constitucional de 2014 podrá contender por tercera vez consecutiva en los comicios de este año.

Pero además, la reelección también se convierte en una perversión a la democracia cuando carece de limitaciones temporales, como en el caso ecuatoriano, ya que dificulta la rotación y renovación en el poder de las clases políticas. A pesar de que la posibilidad de la reelección indefinida entrará en vigor en Ecuador hasta mayo de 2017, lo cual imposibilita a Rafael Correa para postularse como candidato a la presidencia por cuarta vez consecutiva, ello no excluye que Correa y el resto de los gobernantes en turno opten por otro cargo en los comicios de febrero del siguiente año.

Una vez más, como en 2011,4 la Corte vende gato por liebre al pueblo ecuatoriano, disfrazando modificaciones constitucionales de gran calado con la etiqueta de “enmiendas”.

Guadalupe Salmorán. Licenciada en Derecho por la UNAM y doctoranda en Teoría Política en la Universidad de Turín, Italia.


1 Registro oficial no. SAN-2015-2378 del 18 de diciembre de 2015.

2 Con dichas enmiendas, además, i) se elimina el plazo de ocho años para regular la conformación de las regiones autónomas (transitoria primera, numeral 9); ii) se determina como competencia exclusiva del Estado central (y no de los municipios) emitir políticas sobre educación, salud, seguridad social y vivienda (arts. 261 y 264); iii) se corrige un error gramatical que sustituye la palabra “provisional” por la de “previsional” para referirse a los recursos que administra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (art. 372); iv) se elimina la atribución de la Contraloría General de controlar “la consecución de los objetivos institucionales del Estado” (arts. 211 y 212); v) se reconoce el deber del Estado el pago de las pensiones de retiro a los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional (art. 370); vi) se establece que los trabajadores del sector público estarán bajo el régimen de la Ley Orgánica del Servicio Público(y ya no bajo el Código de Trabajo). Sin embargo, no se incluye su derecho a la contratación colectiva (arts. 229 y 326); vii) se delimita que los gobiernos autónomos descentralizados puedan promover consultas populares exclusivamente sobre temas de su competencia (art. 104); viii) se reduce de 35 a 30 años la edad para postularse como candidato a presidente de la república (art. 142).

3 Ver los artículos 441-444 de la constitución de Ecuador.

4 Me refiero al conjunto de “enmiendas” promovidas por Rafael Correa y aprobadas por referéndum popular (sin discusión parlamentaria previa) sobre diversos artículos de la constitución en materias como: (i) la caducidad de la prisión preventiva, (ii) medidas sustitutivas a la privación de la libertad, (iii) sustitución del pleno de la judicatura por un <<órgano transitorio>> para reformar la función judicial. Pero también modificar diversas normas ordinarias en materia penal, sobre (vi) prohibir los juegos de azar (como casinos y salas de juego), (vii) tipificar como delitos el enriquecimiento privado no justificado y la no afiliación a la seguridad social por parte de los empleadores y, por último (viii) regular los contenidos en los medios de comunicación. Primer suplemento del Registro Oficial Nº 490 del 13 de julio de 2011.

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Seguimos en ascuas esperando que el presidente de la República defina las ternas que debe proponer al Senado para cubrir las vacantes que dejará la salida de los ministros Silva Meza y Sánchez Cordero en la Suprema Corte de Justicia el próximo 30 de noviembre.

Los humores en la opinión pública se calientan. Diversos actores de la sociedad civil y el gremio jurídico1 han alzado la voz para exigir al presidente y al Senado un proceso de designación transparente y razonado, la inclusión de mujeres en las ternas2 y que la designación de las candidaturas no se base en filiaciones políticas ni vínculos personales.

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Tenemos razones para estar preocupados. Todavía no se va el mal sabor de boca que, para muchos, dejó el proceso de designación pasado de Medina-Mora, y algunas voces señalan con insistencia que, al parecer, el presidente Peña Nieto ya eligió a uno de sus gallos para integrar una de las ternas. En esta ocasión, no sólo entre sus filas sino también en la de los senadores, me refiero a Raúl Cervantes Andrade. No sé si esto sea cierto pero sí es alarmante. Sin prejuzgar ni descalificar la trayectoria de Cervantes, una candidatura similar técnicamente está fuera de la ley y de la propia constitución: se trata de un senador con licencia, funcionario de un cargo irrenunciable.

Pero dejémonos de rumores alarmistas y cuestionémonos: ¿en qué tipo de candidaturas estará pensando el presidente? O mejor, preguntémosle a él y al Senado, ¿cuál será el perfil idóneo para integrar a la Corte? Al respecto, parece existir una especie de regla no escrita que tiende a considerar que dada la naturaleza de la institución –de Tribunal Supremo y Corte Constitucional– es necesario buscar un equilibrio entre jueces de carrera y miembros externos. Como si se intentara establecer del mejor modo el estira y afloja entre ministros con una larga y rigurosa experiencia jurisdiccional y otros con escasa (o nula) trayectoria en el campo, que se disputen por decisiones más o menos formalistas, más o menos progresistas, más o menos internacionalistas, etc. Sin embargo, me temo que este criterio no sólo no es suficiente, tampoco es el más atinado. Las posibilidades son muchas y no siempre es posible encontrar una tendencia clara entre miembros de casa y miembros externos.

Es baladí preguntarnos abstractamente quiénes serán mejores para desempeñar el cargo de ministro: ¿personas con carrera judicial?, ¿profesores universitarios?, ¿funcionarios públicos de otras ramas del gobierno? Partiendo de la premisa que la designación de los árbitros tiene un impacto directo en la dinámica de cualquier juego, considero que para contestar a la pregunta es necesario formularnos otra: ¿qué tipo de justicia constitucional requiere el país?

Si la constitución es una guía de ruta que debe orientar la convivencia social de un país, y no simplemente un pedazo de papel, diría que la respuesta se encuentra en el propio texto constitucional. Necesitamos una Corte cuyos miembros basen sus decisiones en interpretaciones progresistas, comprometidos con la agenda de los derechos, que apuesten por una aplicación integral —nacional, regional y global— del derecho y por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado a nivel internacional. Principios que deben revestir todas y cada una de las decisiones que tome la Corte, tanto en sus funciones de Tribunal Supremo como de Tribunal Constitucional, y que deben cumplir los ministros independientemente de su formación o experiencia profesional, sean éstos jueces de carrera, funcionarios públicos o profesores universitarios. No se trata de una petición de principios del tipo <<el ministro o ministra que más le guste>> al presidente y al Senado, sino de pautas establecidas en el propio texto constitucional que los vinculan a ambos a la hora de proponer y de tomar la decisión final.

Si esto es cierto, entonces, es deber del presidente y el Senado verificar que cada una de las candidaturas presentadas reflejen, en sus trayectorias y desempeño de cargos anteriores, un compromiso real y efectivo con tales aspectos. Más allá de las declaraciones de buenas intenciones que cada uno de los candidatos hagan en sus comparecencias, es preciso examinar con lujo de detalle si tienen o no experiencia en esas materias. Sobre todo, cuál ha sido, desde sus respectivos frentes, su participación en la defensa y protección de los derechos humanos en los ámbitos local, estatal, federal y/o internacional, en el cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones internacionales y, en el caso de jueces de carrera, si en sus decisiones se observa (y cómo) la aplicación de los principios constitucionales y la normativa internacional, por ejemplo. Si nos tomáramos en serio estos parámetros otros serían los resultados.

Guadalupe Salmorán. Licenciada en derecho por la UNAM; actualmente realiza sus estudios de doctorado en la Universidad de Turín, Italia.


1 Me refiero a la petición conocida como Una Suprema Corte #SinCuotasNiCuates presentada por organizaciones civiles, académicos, investigadores universitarios y legisladores del PAN, PT y PRD.

2 Sobre este punto, además de la citada petición, se han pronunciado un grupo de académicos del IIJ de la UNAM; la Asociación Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito y la Asociación Mexicana de Juzgadoras (AMJ).

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La Suprema Corte en diversas sentencias ha fijado el criterio consistente en que para hacer efectivo el derecho a una adecuada defensa, las personas que estén sujetas a un procedimiento penal deben ser asistidas por un abogado, ya sea de oficio o particular, desde el momento en que sean presentadas a un Ministerio Público y durante el desarrollo de todo el juicio –que comprende, incluso, el recurso de segunda instancia y la etapa de ejecución de sentencia.

No obstante, al resolver diversos amparos el mes pasado[1], la Corte aclaró que si bien debe amparase a una persona cuando le haya sido transgredido este derecho. Esto no se debe traducir en la libertad inmediata del inculpado, ni la reposición total del procedimiento. Sino, simplemente, en la anulación de todas aquellas diligencias en las que no haya sido asesorada por un defensor, de ahí que éstas no deban ser consideradas para la emisión de la sentencia final.

El derecho a contar con la asesoría de un abogado es esencial para que podamos hacerle frente a la actuación punitiva del Estado. Primero, porque nos permite gozar y ejercer los derechos que nos corresponden durante un juicio penal, como el de no ser sometido a una detención arbitraria, a no ser incomunicado, a ser informado de las razones de la detención, a no ser torturado, a guardar silencio, etcétera. Y, segundo, porque nos da la oportunidad de oponer los recursos, diligencias y promociones necesarias para nuestra defensa.

Al abogado corresponde, en último término, hacer valer nuestros derechos o, en su caso, que sus transgresiones tengan consecuencias jurídicas para el desarrollo y resultado de su juicio, a través de la promoción de los recursos legales correspondientes. Por el contrario, si las personas no cuentan con un abogado que las defienda durante un procedimiento difícilmente tendrán la posibilidad de señalar alguna violación a sus derechos, empezando justo por el de contar con asistencia legal debida.

Además, este derecho garantiza que la sanción más severa que puede imponer un Estado, como la privación de la libertad, sea el resultado de un debido proceso. Es decir, del respeto a las formalidades esenciales del procedimiento. Y materializa el principio de igualdad de armas[2] que implica que las partes involucradas de un juicio actúen con las mismas oportunidades procesales para su defensa. Es cierto, en un juicio penal no es posible una equiparación absoluta entre la actuación del Ministerio Público como órgano representante del Estado (y de los ofendidos) y el acusado. Sin embargo, la búsqueda de cierto equilibrio procesal entre las partes reconoce la posición privilegiada del Estado como detentador del poder punitivo y la fuerza pública, ante el cual los acusados se encuentran en desventaja.

Pero la posición de la Corte en esta materia no ha sido fruto de una discusión sencilla. En particular, porque este tema se ubicó en el centro del debate sobre la vigencia del nuevo sistema penal acusatorio instituido por la reforma constitucional de 2008. La discusión giro en torno a que para algunos ministros debía aplicarse la normatividad vigente al momento de la comisión de los actos reclamados, mientras que para otros debía emplearse las nuevas reglas establecidos por dicha reforma.

galimatíasAl final, la mayoría de los ministros reconocieron que resulta más favorecedor a los individuos (principio pro homine) ser defendidos por un abogado, que ser asistidos exclusivamente por una persona de su confianza. Tal como lo permitía el artículo 20 constitucional antes de ser reformado, para lo cual aplicaron el artículo 8, inciso e) de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece “el derecho irrenunciable de toda persona inculpada de un delito a ser asistida por un defensor proporcionado por el Estado”, cuando ésta no se defienda por sí misma o nombre un defensor particular. Aquí la Corte resolvió en consonancia con la reforma de derechos humanos de 2011, que obliga a las autoridades del Estado a buscar la protección más amplia de derechos de las personas, que además de los reconocidos por la Constitución federal incluye los derechos de fuente internacional[3].

No obstante, los ministros también reiteraron que el nuevo sistema penal acusatorio no tiene aplicación inmediata en las entidades federativas. Para que las reglas de ese sistema estén vigentes en el ámbito de sus territorios, las legislaturas deben hacer las adecuaciones legales necesarias y emitir una declaratoria de validez (para lo cual tienen hasta 2016).

Lo que significa que, actualmente, en relación al nuevo sistema acusatorio penal, los mexicanos tenemos derechos y beneficios diferenciados. Mientras en algunas entidades federativas[4] los individuos gozan del derecho a seguir su procedimiento en libertad, a tener una defensa técnica adecuada, a que les sean aplicadas medidas de seguridad sólo mediante una sentencia firme, etc. en el resto de las entidades (veinte en total, incluyendo al Distrito Federal) no podemos beneficiarnos de dichas prerrogativas.

Basta un ejemplo para ilustrar esta situación. De acuerdo a un criterio similar emitido por la Corte a principios de este año, mientras las legislaturas locales no armonicen sus legislaciones al nuevo esquema penal, no todos podremos gozar del derecho a defendernos durante un proceso penal fuera de la cárcel, cuando se nos acusa de realizar un delito calificado como grave. Esto significa que mientras no se realice este ajuste la prisión preventiva, a pesar de ser considerada como medida cautelar excepcional por la reforma penal de 2008, seguirá siendo la regla.[5] Situación que se agrava si consideramos que, hoy en día, casi todos los delitos tienen el carácter de grave en las legislaciones penales locales.  

Lamentablemente, ha bastado una interpretación gramatical y un estudio de constitucionalidad en bloque (y, de pasada, el principio del federalismo) para condicionar la vigencia del cúmulo de derechos que trae consigo el nuevo sistema penal acusatorio. A pesar de que no era (ni es) necesaria ninguna instrumentación reglamentaria e institucional para hacerlos efectivos, como bien señalaron los ministros Valls y Sánchez Cordero.

Quizá, asumirnos como potenciales sujetos de un juicio penal y, consecuentemente, como titulares del derecho a contar con un abogado para defendernos, sea el primer paso para recordar que los derechos en esta materia también nos pertenecen a todos. Su reconocimiento no es una disputa entre las víctimas y acusados, ni una ponderación entre los intereses de la sociedad y los interesados directamente en el juicio. Sin embargo, esto no parece ser del todo claro para aquellos ministros que se preguntaban si siempre debían aplicar el principio pro homine. La respuesta a esa interrogante es “sí, a todos debería aplicarnos ese mismo rasero”. Siéntanse con la confianza de hacerlo, así lo exige una democracia constitucional.

 

Guadalupe Salmorán. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.


[1] Los amparos directos en revisión 2809, 207, 449, 2886 y 2990, todos de este año.

[2] Sobre este tema consúltese la sentencia 536/08 emitida por la Corte Constitucional de Colombia el 28 de mayo de 2008.

[3] Cfr. Varios 912/2010 y la acción de inconstitucionalidad 155/2007.

[4] Baja California, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Tabasco, Yucatán y Zacatecas. De acuerdo a la información ofrecida por el Instituto de Estudios del Proceso Penal Acusatorio A. C. http://www.ineppa.org.mx/

[5] Contradicción de Tesis 36/2012 resuelta el 21 de enero de 2013.

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Hace pocos días se alcanzó la mayoría necesaria de los congresos estatales para aprobar la reforma constitucional que afirma la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión de toda persona, y que completa a su vez la definición de México como una República laica. Sin embargo, en los últimos meses, ha sido justo en las entidades federativas donde, paradójicamente, se han suscitado los desafíos más ominosos a la laicidad del Estado.

 

stainqEl repertorio es vasto: hemos visto participar en –o incluso encabezar- actos religiosos a los titulares de los tres poderes de la Unión y a los miembros de todos los partidos políticos del país. Hemos sido testigos de como algunos gobernadores consagran -entregan a dios- a sí mismos y a las demarcaciones territoriales que representan a los corazones de Jesús y María (en Chihuahua y Veracruz); a alcaldes y alcaldesas entregar las llaves de la ciudad a Jesucristo (en Ensenada, Baja California y los municipios de Guadalupe, Juárez y Monterrey del estado de Nuevo León); a un representante del ejecutivo enviar una carta al papa (su santidad) pidiéndole “como gobernante y sobre todo como hombre de fe” una oración para las víctimas de un terrible acontecimiento (estado de México); a los partidos políticos y coaliciones electorales pactar con la Iglesia católica la defensa de los valores cristianos (Durango); a los candidatos a alcaldes reunirse con los curas de la localidad para que estos últimos difundan los planes de gobierno entre sus feligreses y los inviten a votar por el candidato de su preferencia (Nuevo Laredo, Tamaulipas); y hasta hemos visto a los miembros del máximo poder judicial de alguna entidad federativa dedicar a dios su responsabilidad de administrar e impartir justicia, “poniendo en práctica los valores humanos y cristianos” (Querétaro).

 

Los ejemplos parecen incontables, no importa que la normatividad en la materia prohíba expresamente a las autoridades federales, estatales y municipales “asistir con carácter oficial a ningún acto religioso de culto público, ni actividad que tenga motivos o propósitos similares” (artículo 25) o si la Constitución federal impide a los ministros de culto “hacer proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna”. Todos esos actos ocurren con la complacencia de autoridades que se resisten a aplicar la leyes mexicanas. La impunidad es la única constante.

 

Pero, ¿por qué escandalizarse si nuestros representantes y funcionarios públicos consagran a una figura suprahumana el territorio que gobiernan? ¿O usen con fines políticos las creencias religiosas de la gente e invoquen a su dios en el desempeño de su responsabilidad pública? La razón parece simple aunque no por ello menos compleja; tales actuaciones transgreden uno de los principios constitucionales sobre los cuales se funda la democracia mexicana, la laicidad.  

 

Reconocer u otorgar la máxima autoridad de un municipio o entidad a cierto dios “para que su reino de paz y bendición sea establecido”, o bien, proclamarse políticamente por los intereses de una iglesia, no es más que derrotar –aunque sea de manera simbólica- la naturaleza laica de la República mexicana. Para deslizarnos hacia su contrario, el otro lado de la balanza: el Estado confesional.

 

Como señaló la Corte Constitucional colombiana en 1994 (sentencia C-350/94): la consagración de cualquier Estado (o el reconocimiento público de una religión) significa anular el principio del pluralismo religioso. Constituye un acto excluyente de quienes no tienen ninguna pertenencia religiosa y resulta discriminatorio hacia otros credos. ¿Qué pasaría -plantea esta Corte- si otras organizaciones religiosas, diferentes a la católica, intentaran concesiones similares? El problema no quedaría resuelto inclusive si un Estado aceptara distinciones religiosas múltiples. Entendámonos bien, una República laica no es igual al reconocimiento igualitario en privilegios a todas las organizaciones religiosas, sino la conducción de la función pública bajo el principio de neutralidad en materia religiosa. Por ello, precisamente, en una República laica está prohibido a las autoridades hacer cualquier manifestación pública a favor o en contra de alguna confesión. Todas las personas tienen un igual valor jurídico independientemente de sus preferencias espirituales.

 

Contrariamente a lo que sucede, por ejemplo, cuando los encargados de administrar justicia deciden evocar a su ser supremo y defender los valores de una religión determinada, como hicieron los miembros del Tribunal Superior de Querétaro. Esta manera de actuar no es más que anteponer las propias convicciones personales al deber de conducirse con responsabilidad en el ejercicio de la función que tienen encomendada por el Estado. Al parecer, los jueces de esa entidad ignoran que su única obligación como funcionarios públicos es respetar y hacer respetar la Constitución y las normas que conforman al ordenamiento mexicano, empezando por ellos mismos.

 

Los actores políticos y funcionarios públicos insisten en que sus manifestaciones religiosas están cubiertas por el ejercicio de su libertad de expresión y religión, a las que exigen tolerancia y respeto. Pero olvidan que ningún derecho, por su propia naturaleza, es ilimitado, mucho menos cuando se ocupa un cargo público. Son precisamente ellos los que, en primer lugar, tienen la obligación de garantizar el principio de separación entre el Estado y las iglesias que debe inspirar el orden constitucional de la nación. Pero, ¿cómo lograrlo si los propios gobernantes reconocen a una divinidad como la máxima autoridad de las demarcaciones que representan? ¿Si los actores políticos manifiestan públicamente su fe al jerarca máximo de una iglesia? ¿Si los propios partidos toman como estandarte político los valores de una orden religiosa? ¿Si los encargados de asegurar los derechos y libertades de las personas, en lugar de ello, defienden sus propias convicciones religiosas?

Sin duda, la laicidad de una República nunca es una conquista que se gane de una vez y para siempre, pero su vigencia será imposible si son los propios funcionarios públicos los primeros que claudican a su deber.

 

Guadalupe Salmorán. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.

 

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