México ha recorrido un largo camino para lograr la transición a la democracia (al menos procedimental) que se ha ido consolidando a lo largo de más de tres décadas. Inicialmente, las grandes preocupaciones eran contar con una autoridad electoral imparcial, con un padrón electoral confiable y con resultados transparentes y documentados. Sin embargo, hemos observado que, al menos desde las elecciones federales del año 2000, el tema del financiamiento público y privado de las campañas políticas ha sido cada vez más observado y controvertido.

Una forma de reconstruir la evolución de las reglas relacionadas con los ingresos y gastos de los candidatos es hacer una breve revisión de la ley. Como mostramos en la siguiente tabla, con el tiempo se han incluido disposiciones legales que pretenden ejercer un control más estricto sobre cuánto y en qué se gasta el dinero durante una campaña.

Año Provisiones de fiscalización
1993-1994 • Los partidos presentarán informes sobre origen y destino de sus recursos anuales y de campaña.
1996 • El IFE crea la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos políticos y agrupaciones políticas. Los partidos deben presentar informes anuales y de campaña.
2007-2008 • Se crea la Unidad de Fiscalización de Recursos de Partidos Políticos. Se elimina el secreto bancario y se permite transparencia en montos generales.

• Se crea el mecanismo de liquidación de partidos que pierden el registro. Además, los partidos tienen que presentar informes anuales, de campaña y precampaña e informes trimestrales para comunicar sobre el avance de sus gastos.

2014 • La revisión de los informes, así como las auditorías, la contabilidad y la situación financiera de los partidos políticos está a cargo de la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF).

• Se generan dos sistemas en línea: 1) el Sistema Integral de Fiscalización y 2) Registro Nacional de Proveedores.

• Los gastos genéricos de campaña serán prorrateados entre las campañas beneficiadas.

• Los partidos presentarán informes ante la Unidad Técnica de Fiscalización, a través de la Comisión de Fiscalización, sobre el origen y destino de recursos: trimestrales de avance del ejercicio, anuales, de campaña y de precampaña.

• Los informes los revisará la Unidad Técnica de Fiscalización:

• 60 días informes anuales

• 10 días informes campaña

• 15 días informes precampaña

• En campaña el INE fiscalizará en 37 días.

• El Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal.

Fuente: Ramírez Lemus, E. E. y R, Zepeda Gil (2017), Gasto y fiscalización electoral en México: 1997-2017, Temas Estratégicos, No. 48, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México.

La reforma de 2014 es particularmente importante no sólo por la evidente suma de atribuciones y responsabilidades al Instituto Nacional Electoral (INE), sino porque respondió a una motivación política específica. El caso MONEX1 marcó profunda y negativamente la elección del 2012 debido a que se acusó al candidato ganador, y a su coalición (Enrique Peña Nieto, de la coalición “Compromiso por México” integrada por el PRI y el PVEM), de financiamiento ilícito y triangulación de recursos.

Pese a que no se lograron comprobar las conductas denunciadas, la herida fue tan profunda que las modificaciones al modelo de fiscalización motivaron de manera sustancial la reforma que acabó con el IFE y dio paso al INE. Las nuevas reglas han hecho de México uno de los países con los controles más estrictos y detallados en materia de vigilancia del dinero en campañas políticas2 —el actual reglamento de fiscalización, por ejemplo, tiene más de 400 artículos y 4 transitorios—. Con la transformación de la autoridad federal a una nacional, el INE es responsable de supervisar cómo los partidos políticos ejercen el financiamiento, tanto en períodos en que hay elecciones como en los que no. Esto se logra a través de la comisión de fiscalización integrada por cinco consejeros y cuyos trabajos son apoyados por la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF).

Además de un extenso entramado normativo y de la creación de un área técnica especializada en la materia, el Instituto ha aprovechado los avances tecnológicos. Desde 2015 existen un sistema informático para contabilidad en línea (llamado Sistema Integral de Fiscalización o SIF) y un Registro Nacional de Proveedores para controlar el gasto erogado por los partidos. Esto permite que partidos políticos y candidatos independientes registren en tiempo real ante el INE sus operaciones de ingresos y egresos.3

Las herramientas informáticas hicieron posible la reducción de los plazos en los que el INE debe revisar los informes que presenten los partidos durante un proceso electoral (federal o local). Una vez terminada cualquier campaña, todas las candidatas o candidatos tienen un máximo de 3 días para presentar su informe y la autoridad tiene hasta 37 días para revisarlos, dictaminarlos y resolverlos. Es decir, actualmente las reglas establecen que la fiscalización de cualquier elección y para cualquier cargo, debe estar concluida a los 40 días de terminadas las campañas.

Para dimensionar lo que esto significa, en la siguiente gráfica observamos un incremento sustancial en el número de informes de campaña que deben fiscalizarse desde 2008 a la fecha, y un decremento igualmente significativo en el tiempo que tiene el INE para revisar dicha información.

Gráfica 1. Número de informes de campaña a fiscalizar vs días para fiscalizar

Fuente: elaboración propia con datos del IFE/INE

Además de lo anterior, la Constitución prevé la nulidad de cualquier elección si se comprueba el rebase del tope de gastos de campaña, de recibir dinero de una fuente ilícita o de usar recursos públicos en las campañas.4 Estas faltas deben ser acreditadas de manera objetiva y material, y son consideradas determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre primer y segundo lugar es menor al 5% en el caso de rebase de topes de campaña.5

Si bien cada proceso electoral ha estado marcado por alguna nueva norma en materia de fiscalización, el modelo se enfrentó a su mayor reto durante el proceso electoral de 2018. Con cada elección, el INE se ve obligado a fiscalizar más candidaturas (hay más partidos políticos y ahora existen las candidaturas independientes) de más cargos de elección popular para todos los niveles de gobierno. Esto es logrado en menos tiempo y, pese a lo anterior, los datos revelan que cada vez se abren más procedimientos de investigación que resultan en más sanciones para quienes violan las disposiciones legales.6

En suma, parece que hemos logrado un sistema que permite conocer de manera expedita el origen y aplicación de los recursos utilizados por los partidos políticos y candidatos durante una campaña. Sin embargo, ¿esto significa que el trabajo legislativo, institucional y jurisdiccional han dado como resultado un modelo acabado y ejemplar? No. Pese a que se han logrado enormes avances en la materia, aún existen problemas importantes que deben resolverse si realmente se quiere tener control sobre el origen y destino de los recursos públicos y privados en cualquier campaña política.

En primer lugar nos referiremos a la muy desequilibrada relación entre el volumen de trabajo y el tiempo para llevarlo a cabo: someter al personal a un calendario tan demandante genera un tremendo desgaste. Sin embargo, llama aún más la atención que, en aquellos casos donde el volumen de información que debe fiscalizarse es mayor, la proporción de conductas anómalas o ilegales detectadas disminuye.7

Lo anterior es consecuencia del modelo de revisión bajo el cual está diseñada la fiscalización electoral.  El INE analiza la información que reportan los partidos políticos y las candidaturas independientes y esos datos se cruzan con información de proveedores y de la actividad registrada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Detectar irregularidades –especialmente las relacionadas con gasto no reportado– depende de una cuidadosa observación y del talento de quienes realizan las auditorías. Por lo tanto, tener menos tiempo para revisar los informes presentados causa efectos negativos en la eficacia de la autoridad electoral a la hora de identificar conductas prohibidas y sancionarlas.

En segundo lugar, está el tema de la disparidad de los criterios para establecer los topes de gastos de campaña a nivel local. La ley federal establece que en el proceso en el que se elige al titular del poder ejecutivo, lo máximo que pueden gastar partidos y candidatos es el equivalente veinte por ciento del financiamiento público de campaña establecido para todos los partidos en el año de la elección presidencial.

En contraste, en el ámbito local los topes son calculados con distintos criterios: algunos estados consideran el tamaño de la lista nominal de electores, otros toman como referencia una porción del financiamiento público que se le otorga a los partidos políticos y algunas entidades hacen consideraciones demográficas, económicas y territoriales. En el Estado de México, por ejemplo, lo máximo que pueden erogar los partidos en la elección de gubernatura es el resultado de multiplicar el 34% del salario mínimo general vigente en la capital del estado, por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral en el estado y en Oaxaca, para el mismo tipo de elección, se ponderan: el monto del financiamiento público otorgado a los partidos políticos en contienda, el número de ciudadanos inscritos en el padrón, la duración de la campaña y la extensión territorial del ámbito electoral de que se trate.8

Esto es relevante porque la heterogeneidad de criterios dificulta la fiscalización electoral que está diseñada como un esquema nacional, pero, en los hechos, obliga a los auditores a realizar un ejercicio casi artesanal para cada candidatura a la vez que complica la detección de un posible uso excesivo de recursos. Además de los ya mencionados existen otros dos elementos que, al concatenarse, juegan en contra del actual modelo de fiscalización electoral. El primero de ellos es que las sanciones impuestas por la autoridad a los partidos políticos no los disuaden de cometer irregularidades y es consecuencia directa del segundo factor: las multas son solventadas con el financiamiento público federal que tienen garantizado, tal como se ilustra en la gráfica:

Gráfica 2. Contraste entre las multas a partidos políticos (por informe anual
y proceso electoral federal) y financiamiento público federal 2000-2016

Fuente: elaboración propia con datos del INE.

A nivel local, el problema no sólo prevalece, sino que se intensifica (ver gráfica 3). Actualmente, además del financiamiento federal, los partidos que tienen registro en alguna entidad reciben una bolsa adicional. La reforma de 2014 sí se ocupó de homogeneizar el cálculo del dinero público que reciben los partidos políticos a nivel local (a diferencia de lo que expusimos respecto a la situación de los topes de gasto), lo que implicó un aumento considerable en sus prerrogativas. Es decir, los partidos políticos tienen asegurados sus recursos en dos pistas y ello debilita el impacto de las sanciones que puede imponerles la autoridad electoral.

Gráfica 3. Evolución del financiamiento ordinario de los partidos políticos que reciben a nivel local9

Por último, existe otro elemento que no ha permitido que el modelo de fiscalización “cierre la pinza” en torno al origen y destino del dinero en campañas: algunas diferencias de criterios entre el INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En la elección para la gubernatura de Coahuila en 2017, el INE comprobó que el candidato ganador no reportó gastos vinculados a propaganda en la red social Facebook, ni el pago a representantes generales y de casilla ni la producción y post producción de 84 videos. La elección casi fue anulada debido a que ello representaba un rebase del tope de gastos de campaña en un 10.52% y la diferencia entre el primero y segundo lugar era de menos del 5%. Sin embargo, el TEPJF decidió descontar algunos gastos y el rebase apenas alcanzó el 1.61% eliminando así el factor determinante considerado en la Constitución y haciendo imposible anular los comicios.10

Un ejemplo más es el relacionado con el fideicomiso “Por los demás”. En este caso, el INE había resuelto sancionar a Morena con 197 millones de pesos por, entre otras cosas, omitir reportar ingresos, rebasar el límite de aportaciones en efectivo y recibir aportaciones de entes prohibidos. No obstante, el Tribunal concluyó que fue imposible determinar que los recursos hayan tenido fines electorales y la sanción quedó sin efectos.11

A manera de reflexión, consideramos que el modelo de fiscalización requiere ajustes para convertirse en un factor de confianza y legitimidad de los resultados de una elección. Para ello, primero deben de ser atendidas situaciones que derivan de un diseño institucional imperfecto (e incluso apresurado) como las expuestas previamente. Sin embargo, la principal modificación de fondo que debe atenderse es la relativa al modelo de revisión. Probablemente es momento de perfilarnos con mayor contundencia hacia un esquema de investigación, dado que así se han podido revelar dudosos mecanismos de financiamiento u omisiones en los informes de los partidos políticos y candidaturas independientes. Para lograrlo, vale la pena preguntarse si la autoridad electoral, a través de su Unidad de Fiscalización, puede y debe enfrentar este reto tal y como se encuentra diseñada actualmente.

Hemos dicho ya que en esta materia la carga de trabajo es, cuando menos, considerable, además de que los tiempos son breves, así como los (a veces) sorprendentes resultados de las impugnaciones. Cumplir con la responsabilidad implica dedicar recursos de todo tipo y, en momentos donde una de las consignas principales es recortar el gasto público, debemos reflexionar cuidadosamente sobre cómo construir un esquema que permita garantizar un uso responsable del erario al tiempo que se cumple cabalmente con las obligaciones de la ley. Si, además, se logra tener cada vez mayor claridad y consistencia entre los criterios aplicados por el INE y el TEPJF, estaremos más cerca de un modelo de fiscalización que abone a darnos certeza a todos los mexicanos.

Judith Alejandra Nieto Muñoz. Abogada, especialista en derecho electoral. Twitter: @JudithANieto
Edwin Ramírez Lemus. 
Politólogo, especialista en temas electorales. Twitter: @edwin_ramirezl


1 Para más información al respecto, recomendamos consultar estos textos: “Caso Monex o la justicia electoral a paso de cangrejo”, Radiografía del caso Monex y Las cuatro ramas del caso Mónex.

2 Saavedra Herrera Camilo, “Dinero y elecciones en México: La reforma electoral de 2014 y sus implicaciones en materia de financiamiento y fiscalización”.

3 El SIF se integra con tres módulos: 1) de registro y carga de operaciones, el cual está configurado para registrar operaciones del día a día, permite subir evidencias de operaciones (facturas, contratos, fotos, etc.) y genera informes. 2) Módulo de carga de información de fuentes internas y externas, que permite confrontar lo registrado por los partidos con la información generada por el propio INE, así como cruzar información con el SAT, la UTF o la CNBV. 3) Módulo de auditoría, permite el acceso las 24/7 y la consulta de los auditores de la UTF, para consultar los reportes de ingresos y egresos que los partidos políticos nacionales, locales y candidatos independientes capturan en el sistema. (INE, 2018)

4 Artículo 41 Constitucional en su apartado D numeral VI. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (2018)

5 Respecto a la nulidad por rebase de los topes de gastos de campaña, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), recientemente aplicó  un criterio de interpretación el cual establece que, si la diferencia entre el primer y segundo lugar es menor al 5% se presume la determinancia y la carga de la prueba corresponde a quien pretenda desvirtuar la nulidad; en contraste, cuando la diferencia entre el primer y segundo lugar sea igual o mayor al 5% corresponde a quien pretenda la nulidad demostrar la determinancia de la irregularidad. Para mayores referencias consultar la siguiente URL: https://goo.gl/6GKEcY.

6 Para abundar sobre este tema sugerimos consultar: Estrada Ruiz Erika y Edwin E. Ramírez Lemus, “Los resultados de la fiscalización electoral más grande de la historia de México”.

7 Saavedra Herrera Camilo, pág. 20, op. cit.

8 Para conocer con mayor detalle este rubro se puede consultar Ramírez y Zepeda, “Topes de gasto de campaña en México (2017).

9 Ramírez Lemus, E. E. y R, Zepeda Gil op. cit.

10 En el siguiente link se puede consultar el dicatamen y la resolición emitida por el INE: https://goo.gl/wD6N1L; y la sentencia del TEPJ en el siguiente: https://goo.gl/gxStQ4

11 En el siguiente link se puede consultar la resolición queja emitida por el INE https://goo.gl/C2mZvP; y la sentencia del TEPJ en el siguiente: https://goo.gl/vVRjZJ.

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Esta semana hemos estado escuchando una noticia de manera constante: el Instituto Nacional Electoral (INE) prohibió los debates entre candidatos en el período intercampañas. Para algunos, la decisión del INE busca favorecer a aquellos que se han mostrado renuentes a deliberar públicamente; para otros, es un exceso de la autoridad electoral que limita la libertad de expresión. Sin embargo, la imposibilidad de realizar debates a partir de ahora y hasta el próximo 30 de marzo (fecha en que inician las campañas electorales) es consecuencia de la aplicación de la ley electoral que decidieron aprobar los Diputados y Senadores.

El Acuerdo del que resulta dicha restricción tiene como origen las consultas que MORENA y el Partido del Trabajo presentaron al Consejo General del INE para responder a varias preguntas que, fundamentalmente, pueden resumirse en la siguiente: ¿qué pueden y qué no pueden hacer los candidatos, partidos y coaliciones durante las intercampañas?1

El período de intercampañas es aquél comprendido entre el fin de las precampañas (11 de febrero, en este caso) y el inicio de las campañas (como ya se dijo, 30 de marzo).2 Definirlo puede parecer sencillo pero, en realidad, su denominación se debe a un ejercicio creativo de quienes se dedican a la materia electoral, ya que la ley no hace nunca referencia expresa a dicho término. Esto refleja de manera clara el vacío legal que rodea lo que sucederá en esta etapa del proceso electoral. De acuerdo con la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación3 (TEPJF), éste es un espacio destinado a resolver las diferencias que pudieran surgir de los procesos de selección interna de los partidos políticos para elegir a sus candidatos a elección popular.

De una lectura literal de la ley, no es posible tener mayor claridad sobre lo que está permitido –o prohibido– durante las intercampañas, pues no son mencionadas ni una vez en todo el texto de la LGIPE; sin embargo, sí es posible llegar a ciertos criterios orientadores por exclusión. Tal y como lo argumentaron la mayoría de los Consejeros del INE4, todas aquellas actividades previstas para las campañas (actos de proselitismo en general) son exclusivas a éstas y, por lo tanto, estarían prohibidas durante las intercampañas. Es decir, los candidatos no están autorizados a realizar ningún acto que tenga como intención llamar al voto ni que tenga como objetivo presentar la plataforma electoral de algún partido o coalición, pues éstos configurarían inmediatamente un acto anticipado de campaña5 que podría ameritar hasta la pérdida de registro de una candidatura.

Derivado de lo anterior, el Consejo General del INE resolvió que los candidatos sí pueden asistir a eventos privados para hablar sobre temas de interés público. Además, con el objetivo de no imponer límites desproporcionados a la libertad de expresión, se mantienen los parámetros emitidos previamente por la Sala Superior del TEPJF para el período de intercampañas,6 que son:

• Es válido incluir referencias a cuestiones de interés general y con carácter informativo.

• Es válida la alusión genérica al cambio o a la continuidad de una política pública.

• Es válida la difusión de cuestionamientos o logros de la actividad gubernamental.

• No se debe mencionar ni identificar a un candidato o partido para posicionarlo de forma negativa o positiva.

En suma, es claro que los candidatos no pueden aparecer en spots de los partidos políticos, ni realizar actos públicos de proselitismo (como mítines, asambleas, marchas, etc.) ni hacer ningún tipo de llamado expreso al voto por estar éstos definidos en la ley como actos de campaña. Sin embargo, aún quedaba por resolver la cuestión específica de si podrían participar en debates públicos antes del 30 de marzo.

Al respecto, creo que el INE tomó una decisión lógica y correcta, aunque restrictiva, en esta materia. Me resulta imposible imaginar un debate público entre candidatos donde no se haga referencia a las propuestas y plataformas electorales de cada uno de ellos, o que no tengan como objetivo mover a los potenciales electores a preferir sus candidaturas y, eventualmente, votar por ellos. Incluso, un ejercicio que se apegara a dichas limitantes dejaría de ser un debate entre candidatos a puestos de elección popular y no cumpliría con su objetivo fundamental de informar a la ciudadanía sobre la contienda política. Dejar la puerta abierta a la realización de debates en el período intercampaña es abrir un espacio para hacer un fraude a la ley y adelantarse a una etapa del proceso electoral que aún no ha comenzado. Por lo tanto, me parece sensata la decisión del INE sobre considerar cualquier debate público entre candidatos como un acto anticipado de campaña sujeto a sanción.

Pese a que la pretensión de MORENA y del PT era que el INE emitiera lineamientos sobre el período intercampaña, la Sala Superior del TEPJF ha sostenido más de una vez que el Instituto no puede fijar criterios que no se encuentren expresamente sustentados en la ley, ya que estarían invadiendo una competencia exclusiva del poder legislativo. Es entonces responsabilidad del legislador desarrollar todo lo referente a intercampañas pero, en tanto lo hace, el INE estará obligado a emitir criterios generales y a analizar posibles conductas violatorias de la ley de forma individual. El TEPJF, por su parte, tendrá que resolver las impugnaciones que se presenten en cada caso hasta que los diputados y senadores regulen, en ejercicio pleno de sus atribuciones, lo que puede y no puede hacerse en este período.

Vale la pena decir que el INE decidió permitir la aparición de los candidatos en programas de radio y televisión siempre y cuando no estén acompañados por otro candidato al mismo cargo de elección (sin duda eventualmente eso se convertiría en un debate). La intención no es imponer una veda o silencio a candidatos o medios de comunicación, sino sólo apegarse a las restricciones legales descritas. Asimismo, la autoridad electoral tiene prevista la organización de al menos tres debates entre los candidatos presidenciales –por supuesto, durante el período de campaña– y podrán participar en otros ejercicios de esta naturaleza organizados por medios de comunicación, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.

En conclusión, una ley, por detallada que sea, no puede prever todos los supuestos posibles (sobre todo cuando pretende regular actores particularmente creativos, como son quienes participan en la política mexicana). Así, una decisión sencilla que permita mantener la equidad en la contienda debe ser privilegiada y, en mi opinión, eso fue lo que hizo el INE. La determinación de mantener actividades previstas para el período de campaña como exclusivas del período de campaña tiene sentido. Las autoridades electorales, particularmente el INE, se encuentran en un momento muy delicado en que se exige de ellas la resolución de diversos conflictos inherentes a la organización del proceso electoral; sin embargo, encontrar el equilibrio entre una aplicación literal de una norma compleja pero insuficiente y una excesiva interpretación se ha convertido en motivo constante de cuestionamiento. La alternativa es optar por una ley que regule menos lo que pueden y no pueden hacer autoridades, partidos y candidatos. Pero, en un sistema electoral que tiene como base fundamental la desconfianza, este tipo de solución parece lejana.

Judith Nieto. Especialista en derecho electoral. Twitter @JudithANieto


1 Las consultas abordaban temas específicos sobre los límites para partidos y candidatos en: publicaciones de redes sociales; intervenciones en foros, coloquios y conferencia; participación en actividades partidistas; aparición en spots y la promoción del voto de mexicanos residentes en el extranjero fuera del territorio nacional. El texto integral de las consultas y del Acuerdo emitido por el INE puede consultarse aquí.

2 La referencia más clara en cuanto a este espacio temporal se encuentra en el artículo 41, base III, apartado A, inciso a) de la CPEUM.

3 Ver SUP-REP-109/2015

4 La respuesta a algunas de las preguntas formuladas por PT y MORENA se tomó con votaciones diferenciadas. La discusión integral y el detalle de la votación puede verse en aquí.

5 Al respecto, el artículo 3, inciso a) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales como “actos de expresión que se realicen bajo cualquier modalidad y en cualquier momento fuera de la etapa de campañas, que contengan llamados expresos al voto en contra o a favor de una candidatura o un partido, o expresiones solicitando cualquier tipo de apoyo para contender en el proceso electoral por alguna candidatura o para un partido”.

6  Ver SUP-REP-45/2017

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