México vive desde hace varios años un fenómeno de violencia a gran escala. Las víctimas se cuentan por miles. Esta grave situación y sus consecuencias no han podido ser atendidas desde las instituciones y mecanismos ordinarios de justicia. La respuesta que muchos países han dado a problemas similares es el diseño e implementación de una política de justicia transicional (JT). La coyuntura del cambio de administración en el ámbito federal ha abierto la discusión pública sobre esta materia.

Este documento, encargado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) a un grupo interdisciplinario de investigadoras e investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), ofrece un marco conceptual comparado que ayude a tener una mejor comprensión del contenido y alcance de la JT. Además, con base en la mejor información disponible, realiza un ejercicio para identificar los diferentes tipos de violencia que sufre el país y concluye con un conjunto de recomendaciones para diseñar una política pública de JT para México.

Conviene señalar desde el inicio el alcance de este documento. El estudio debe entenderse sólo como un insumo para comprender la complejidad, alternativas, dilemas, límites y problemas relacionados con el eventual diseño, implementación y evaluación de una política pública en materia de JT. Lo que se ofrece es un esfuerzo por delimitarla y exponer un menú de las distintas herramientas consideradas relevantes adaptadas al contexto mexicano. El propósito es contribuir a informar el debate público y a aportar elementos para la toma de decisiones que el país requiere con urgencia.


¿Qué es la justicia transicional?

La JT es un campo específico de actividades, mecanismos y procesos, por medio de los cuales se busca atender las causas, las consecuencias y el legado de un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala. La aplicación de la JT busca dilucidar los hechos y contextos en los que ocurre la violencia, combatir la impunidad, resarcir a las víctimas por el daño sufrido e impedir la repetición de los eventos que lo ocasionaron, con miras a la consolidación de una democracia constitucional. Los cuatro pilares que constituyen el canon de la JT son: verdad, justicia, reparación y no repetición.

¿Cuáles son las características de los procesos de justicia transicional?

La experiencia internacional muestra cuatro aspectos característicos de estos procesos. En primer lugar, generalmente, la JT supone una transición entre dos momentos socio-políticos, delimitados por puntos más o menos claros de origen y destino. En segundo lugar, la JT tiene una vinculación estrecha con la garantía de los derechos de las víctimas de la violencia. En tercer lugar, la JT requiere cierto grado de flexibilización en los criterios normativos, emanados de los regímenes constitucional e internacional, que aplican en los sistemas ordinarios de justicia. Detrás de esta excepcionalidad se encuentra el reconocimiento de que, frente a un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala, las herramientas legales e institucionales ordinarias resultan insuficientes y en muchos casos inaplicables. La JT contempla, por ello, la aplicación de medidas extraordinarias, especializadas y provisionales. Esto implica que la JT está necesariamente atravesada por dilemas y paradojas complejos que requieren la ponderación de valores en tensión. En cuarto lugar, la JT debe contar con la participación y el más amplio respaldo de actores sociales y políticos, especialmente de las víctimas.

¿Qué lecciones han dejado las experiencias de justicia transicional?

La experiencia comparada permite identificar algunas lecciones relevantes para la discusión de la JT en México. Primero, es importante vincular la selección y modalidades de las herramientas de JT con el contexto específico que se busca atender, pues la pertinencia y utilidad de esas herramientas dependerá de su correcta adaptación a la situación concreta. Segundo, es necesario considerar la dimensión temporal de las transiciones. Éstas generalmente no transcurren en periodos breves o definidos. Por ello, en muchos casos, las herramientas han debido adecuarse una vez que inician su operación. Tercero, las experiencias en distintos países han demostrado la importancia fundamental de pensar a la JT como un proceso integral. Lo anterior implica, desde el diseño inicial, concebirla como un concierto de herramientas internamente coherentes y coordinadas en sus mandatos, acciones y consecuencias. A esto se le conoce como el principio de integralidad.

Cuarto, la JT debe vincularse con los mecanismos ordinarios de impartición de justicia, atención a las víctimas, búsqueda de desaparecidos y protección de derechos humanos, entre otros. Así, los procesos de JT deben contribuir a reforzar (y no desplazar) las capacidades estatales existentes. Quinto, la experiencia comparada enfatiza la importancia de que los programas de JT puedan incluir una perspectiva o estrategia regional diferenciada cuando se requiera.

¿Cuál es la relación de la justicia transicional con el derecho internacional de los derechos humanos?

El derecho internacional de los derechos humanos ha dotado de un contenido preciso a los pilares fundamentales de la JT (verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición). Diversos estudios e informes han sistematizado estos criterios internacionales, entre los cuáles podemos destacar los siguientes.

La jurisprudencia interamericana ha reconocido a la verdad como un derecho de las víctimas y de la sociedad en general, con contenido autónomo a otros derechos, incluido el acceso a la justicia. Esto implica que las políticas de JT deben contener herramientas específicamente diseñadas para garantizarlo y que complementan (no sustituyen) los procesos judiciales de acceso a la justicia. Dichas herramientas incluyen tanto comisiones de la verdad o de investigación, como mecanismos de acceso a la información, desclasificación de documentos y preservación de archivos.

El pilar de la justicia ha sido uno de los más controvertidos. El dilema entre transición y justicia ha conducido a la necesidad de repensar la idea misma de justicia en contextos de transición, corrupción y violaciones masivas a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) ha señalado que los mecanismos alternativos, especializados o extraordinarios deben cumplir con requisitos mínimos para garantizar los derechos de las víctimas, así como con la razonabilidad y proporcionalidad de las penas o beneficios que se otorguen a personas que colaboren con el proceso de la justicia. No resultan admisibles medidas que dejen impunes delitos de lesa humanidad o violaciones graves a los derechos humanos.

En cuanto a las reparaciones, frecuentemente, la magnitud de la victimización ha requerido la adopción de programas administrativos de reparación como una vía alternativa (mas no excluyente) a las reparaciones individuales obtenidas a través de mecanismos judiciales. Por su parte, las garantías de no repetición implican una combinación de diversas intervenciones que contribuyan a reducir la probabilidad de que se repitan las violaciones. Tradicionalmente, estas garantías se han identificado con reformas jurídicas, así como con el diseño o modificación de políticas públicas para la capacitación, el fortalecimiento institucional, la atención a víctimas y la transformación de las causas estructurales de la violencia (esto es, desigualdad social, vulnerabilidad socioeconómica, falta de oportunidades educativas o laborales, etc.).

De manera transversal a los cuatro pilares, tanto la CorteIDH como los procedimientos especiales del Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CDHNU) han enfatizado la importancia de contar con una perspectiva de género en la política transicional.

Finalmente, la experiencia comparada muestra que conviene involucrar a actores internacionales en el diseño, implementación, monitoreo, supervisión o financiamiento de los procesos de JT. Esto genera potenciales beneficios como la legitimidad, la estabilidad y el conocimiento experto.

¿Cuáles son las herramientas de la justicia transicional?

Las herramientas de JT no pueden concebirse como unidades aisladas, sino como partes de una política pública integrada y coherente. El impacto de una dependerá del uso coordinado, compatible o complementario con las otras. Además, deben entenderse como instrumentos flexibles y adaptables a las condiciones específicas. Finalmente, es importante destacar el papel de las víctimas en el diseño y operación de las herramientas de JT.

Con base en la experiencia internacional, el siguiente cuadro sintetiza las herramientas de la JT más frecuentemente utilizadas. Cada una de ellas tiene diferentes propósitos, destinatarios y mecanismos de operación.

Instrumento

Propósito

Mecanismo

Comisiones de la verdad Revelar y examinar patrones de abuso de derechos humanos y su alcance. Cuerpo investigativo independiente con expertos designados, según reglas claras y mandato claro, delimitado temporal y temáticamente, con participación internacional.
Reparaciones Restitución, compensación, rehabilitación y satisfacción. Programa administrativo o judicial de reparaciones.
Amnistías Extinguir la responsabilidad criminal y los procesos criminales en curso. Ley o decreto con categorías claras de beneficiarios.
Desarme, desmovilización y reintegración Desmovilizar a grupos armados no estatales para reintegrarlos a la vida civil. Programa de carácter administrativo.
Procedimientos de responsabilidad penal individual Rendición de cuentas de responsables de violaciones de derechos humanos. Poder judicial o mecanismo de justicia paralelo extraordinario.
Procesos de investigación de antecedentes (lustración) Inhabilitación laboral temporal o permanente a funcionarios vinculados a violaciones de derechos humanos. Investigación de antecedentes laborales y sanciones de carácter administrativo.

 

¿Cuáles son los criterios para identificar a las víctimas y victimarios en México?

Uno de los problemas centrales en un proceso de JT es la identificación de las víctimas. Se trata de una cuestión delicada, puesto que toda exclusión arbitraria del ámbito de la JT, además de implicar un desconocimiento de las víctimas, puede afectar seriamente su legitimidad.

Tres criterios permiten definir el tipo de víctimas que deberían ser atendidas por una política pública de JT. El primero tiene que ver con la gravedad de los hechos de victimización o las violaciones graves a los derechos humanos. Para el caso de México, sin pretender ser exhaustivos, se puede señalar la desaparición forzada, la tortura y las masacres a la población civil. El segundo criterio refiere a aquellas acciones que tienen un alto impacto público y cuyo fin es amedrentar a las autoridades y a la sociedad en general. En México resaltan los ataques a periodistas, candidatos a puestos de elección popular o funcionarios. Finalmente, el tercer criterio está relacionado con el abuso de la potestad pública en materia penal, particularmente con el uso expansivo de la política criminalpor delitos relacionados con el tráfico de drogas y la delincuencia organizada.

Junto con lo anterior, el documento analiza el contexto mexicano y propone diversos criterios para identificar a las víctimas de los delitos comunes vinculados con las estrategias de control de los grupos armados criminales organizados y, particularmente, a las víctimas-victimarios o víctimas complejas.

Una particularidad del caso mexicano, desde la perspectiva de la JT, es la naturaleza criminal de la violencia y que este es un fenómeno vivo y persistente. Los grupos de delincuencia organizada no suelen tener una naturaleza política, sino eminentemente lucrativas. Para las autoridades puede ser políticamente difícil plantear un diálogo o interlocución con dichos grupos.

¿Cuáles son las zonas de intervención prioritaria?

La revisión de la mejor información disponible (a pesar de sus limitaciones) permite reconocer los patrones o tendencias de algunos estados y municipios donde reiteradamente se presentan distintos fenómenos de violencia o se concentran distintos grupos de víctimas u organizaciones armadas no estatales. Con ello, y con el fin de facilitar la identificación de las zonas de intervención prioritaria, fueron desarrollados los siguientes índices: 1) índice de grupos de víctimas vulnerables, 2) índice de incidencia delictiva, 3) índice de violencia de presencia de grupos armados no estatales, e 4) índice de violencia según la actuación de actores estatales.

Recomendaciones para una política pública de justicia transicional

Una política pública es un conjunto de decisiones y acciones, desde la autoridad estatal, que buscan resolver problemas públicos mediante instrumentos específicos, definidos en una teoría causal.

Definición del problema: Como toda política pública, es indispensable tener una definición precisa del problema a resolver. En el caso que nos ocupa, el problema puede definirse como la atención y reparación de las consecuencias de la violencia a gran escala que ha vivido el país, cuya delimitación temporal es posible ubicar en año 2006 como punto de partida, pues en ese año convergen dos procesos paralelos: (i) la adopción de una estrategia estatal de combate a la delincuencia organizada y, en particular, el narcotráfico, que hace recurso a las fuerzas armadas para apoyar, complementar o incluso suplir a las policías en tareas de seguridad pública; y (ii) un aumento sostenido en el número de muertes violentas que, a lo largo del periodo 2006-2017, representaron un incremento significativo de la tasa de homicidios.

La violencia a gran escala es un problema complejo que tiene causas directas y estructurales. Las causas directas son la violencia, la inseguridad, la impunidad y el despliegue de una política punitiva expansiva para cierto tipo de delitos, principalmente vinculados con el uso y la comercialización de drogas. Las causas estructurales (sin pretender ser exhaustivos) pueden identificarse como: la pobreza y la desigualdad; la corrupción; la política de drogas; modelo de seguridad pública y de procuración de justicia; y un sistema penitenciario ineficiente y con graves deficiencias.

Como parte de la definición del problema conviene subrayar que, no obstante las peculiaridades de la violencia criminal del caso mexicano, existen conexiones o similitudes con otros contextos en los que se ha recurrido a la JT. Se considera importante destacar las siguientes características del escenario mexicano:

• El uso de la violencia a gran escala por actores organizados estatales y no estatales.
• La pérdida de confianza en las instituciones estatales ordinarias entre segmentos amplios de la población.
• La responsabilidad, por comisión u omisión, de integrantes de instituciones estatales en la perpetración de violaciones graves a los derechos humanos.
• La existencia de organizaciones especializadas en el uso de la violencia que actúan fuera del marco legal e implementan métodos coactivos de reclutamiento y control interno.
• La competencia violenta entre organizaciones armadas por el control de territorio y núcleos de población.
• El surgimiento de un equilibrio violento en el que grupos sociales significativos, así como funcionarios estatales, enfrentan incentivos altos a la participación en conductas ilegales o violentas, mientras que el apego a la legalidad estatal o la no colaboración con actores violentos pueden acarrear altos costos personales.
• La exposición de colectividades humanas a condiciones de inseguridad y alta vulnerabilidad, ante la existencia de organizaciones ilegales especializadas en el uso de la violencia e instituciones públicas débiles, omisas, o cómplices.
• La ocurrencia de ciclos de enfrentamiento y venganza entre actores armados que generan agravios mutuos y multiplican la violencia.
• El desplazamiento de grupos de población a consecuencia de la violencia y presencia de organizaciones armadas.
• El surgimiento de mecanismos de autoprotección y justicia por propia mano que debilitan el monopolio de las instituciones públicas sobre los medios de violencia, la tributación y la impartición de justicia.
• La necesidad de un acuerdo social y político amplio, colectivo, para identificar y detener patrones de uso de la violencia dentro de una sociedad.

 

Objetivos de la política de justicia transicional: Ésta tendría como objetivos (i) esclarecer los hechos que causaron la violencia e identificar a los responsables, (ii) reducir la impunidad, (iii) reparar a las víctimas por el daño sufrido y reconstruir el tejido social, así como (iv) impedir la repetición de los eventos. Estos objetivos corresponden con los pilares de la JT. Importa subrayar que los objetivos de la política transicional son acotados y no pretenden resolver los problemas “estructurales” que favorecen la violencia. Resolverlos supone cursos de acción que tienen su propia lógica y atienden otros problemas públicos más amplios. Sin embargo, una política de JT en un entorno en el que los problemas estructurales no tengan vías de solución resultará poco útil, incluso contraproducente.

Dimensión jurídica: El análisis indica que sería posible desplegar una política de JT sin necesidad de modificaciones mayores al marco legal, pues una buena parte de sus herramientas ya están consideradas en el sistema jurídico nacional, mientras que otras pueden adaptarse con cambios menores. Sólo en ciertos casos se requerirían reformas legales –incluso constitucionales– de mayor calado.

En la experiencia comparada existen precedentes que han sustentado los procesos de JT en la expedición de leyes específicas. Aunque esta es una posibilidad, se considera que no es indispensable, y que podría consumir tiempo valioso para la implementación de una política de JT pues en las actuales circunstancias el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar en materia de JT con efectos generales.

Las herramientas: La JT es entendida como un conjunto de herramientas flexibles que deben ser implementadas de manera coordinada (como partes de una política pública integrada), ser estructuradas con base en los cuatro pilares fundamentales de la JT y contemplar la participación de los diversos actores involucrados en la violencia (particularmente, las víctimas). En este sentido, la política de JT debe entenderse como un proceso de acciones y decisiones, no como un momento de anuncio político o un acuerdo legislativo. A continuación, se exponen de manera sintética las herramientas que podrían utilizarse en el caso de México:

Recomendaciones

Instrumento

Objetivo

Fundamento o reformas requeridas

Eje verdad

Comisiones de la verdad Contribuir al esclarecimiento sobre las violaciones a derechos humanos, así como coadyuvar a la recuperación de la memoria histórica de los hechos. Pueden crearse una o varias comisiones, y permitir que la información recabada, sujeta a ciertas reservas, pueda ser usada en procesos penales. Fundamento legal: Artículos 7 y 22 de la Ley General de Víctimas.

Reforma: De optarse por ampliar las atribuciones de las comisiones, deberán hacerse ajustes legales o, constitucionales en función del alcance que se les quiera dar.

Además, deberá establecerse una regulación administrativa para asegurar su operación.

Comisiones de investigación Recabar, recibir, analizar, sistematizar y valorar la información que pueda convertirse en líneas de investigación y datos de prueba respecto de los hechos materia de su competencia.

Deberán estar encabezadas por fiscales para que puedan ejercer la acción penal en sus respectivos ámbitos de competencia.

Informes para la memoria histórica Registrar, documentar, preservar y diseminar la información documental, testimonios orales o cualquier otro medio que dé cuenta de la experiencia social de la violencia.

Estos informes sólo tienen un propósito documental y pedagógico, y pueden incluso tomar formas artísticas o culturales (museos, memoriales).

Fundamento legal: Artículo 22 de la LGV; artículo 6°, fracción IX, de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Incorporación de iniciativas ciudadanas Su propósito es garantizar la inclusión de los hallazgos de los colectivos de víctimas en el marco de las comisiones de la verdad y de investigación. Fundamento legal: Una interpretación extensiva del artículo 20 de la LGV permitiría integrar a dichos colectivos a los grupos de trabajo. A partir de aquí se podría generar una política integral para dar participación a los colectivos antes mencionados.

Eje justicia

Fiscalías especializadas

Vía alternativa: creación de un mecanismo internacional especializado, mediante un convenio de colaboración con un organismo internacional

Investigar y, en su caso, ejercer acción penal contra las personas responsables por la comisión de violaciones graves de derechos humanos, constitutivas de delitos o los crímenes establecidos en el Estatuto de Roma. Fundamento legal: artículo 11, fracción VII, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Reforma: Requiere reforma legislativa en caso de optar por la vía alternativa, para facultar a personas extranjeras a desarrollar tareas de investigación autónomas en territorio nacional o asegurar que puedan desplegar acciones de asesoría o supervisión de cuerpos de policía y fiscales.

Juzgados especializados de alto impacto Enjuiciar y, en su caso, sancionar a las personas responsables por la comisión de violaciones graves de derechos humanos. Fundamento legal: artículos 6 y 20 del Código Penal Federal; artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; tratados internacionales de los que México es parte; en específico, el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
Amnistías Su objeto es la emisión de un cuerpo normativo que extinga la pena o la acción penal de los delitos federales o del fuero común que no constituyan delitos graves, violaciones graves a derechos humanos y que estén relacionados con eventos específicos de violencia ocurridos de 2006 a 2018. Fundamento legal: Una operación inmediata de la amnistía puede ocurrir con la Ley Nacional de Ejecución Penal. Sin embargo, los alcances pueden ser limitados. Un ejercicio más amplio, necesariamente involucra al artículo 73 constitucional que faculta al Congreso de la Unión para emitir amnistías.

Reforma: una ley de amnistía sustentada en el artículo 73 fracción XXII constitucional únicamente puede tener alcances federales. Para incluir los delitos del fuero común, se requiere que los congresos de las entidades federativas emitan su propia legislación o reformar la Constitución.

Juicios abreviados Su objeto es la aplicación de los beneficios que contempla el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) para los casos en que el imputado acepte su responsabilidad penal y existan otros datos de prueba. Fundamento legal: El CNPP en particular los artículos 201 a 207.

Reforma: dado que un alto porcentaje de los hechos de violencia ocurridos en el periodo 2006-2018 fueron procesados en el anterior sistema de justicia penal, se necesita expedir una norma jurídica que permita la aplicación retroactiva del CNPP.

Sustitución de penas por medidas de seguridad En casos de delitos en que no proceda amnistía, se podrá establecer la posibilidad de colaborar con la justicia y obtener la sustitución de una pena por una medida de seguridad. Fundamento legal: Artículo 14° constitucional, artículo 410 del CNPP y reglas competenciales de la Ley General contra la Tortura, Desaparición Forzada o Secuestro.

Reforma: Se recomienda establecer el supuesto genérico para los casos de violencia de 2006 a 2018 en el artículo 410 del CNPP, o en su caso, en un artículo transitorio de la ley de amnistía.

Programa de testigos protegidos Los individuos que cooperen con las instituciones de justicia y que estén en los supuestos de delincuencia organizada se podrán acoger a este beneficio. La aportación y el ingreso al programa podrían ser determinadas por las comisiones de investigación y los fiscales (general o estatales). Fundamento legal: artículo 35 de la Ley contra la Delincuencia Organizada.

Reforma: Esta medida puede extenderse a otros delitos mediante una reforma al artículo 256 del CNPP.

Sistema de justicia para menores de edad Los menores de edad que hayan cometido un hecho tipificado como delito por la ley serán susceptibles de amnistía. Fundamento legal: El artículo 18 de la Constitución reconoce la excepcionalidad de medidas de internamiento para menores y su proporcionalidad al hecho cometido. La Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes construye un régimen diferenciado del resto de la criminalidad.

Eje reparaciones

Programa administrativo de reparaciones El programa deberá diseñarse con una visión de reparación integral que incluya –junto con mecanismos de indemnización pecuniarios– medidas de restitución, rehabilitación o satisfacción. La primera tarea es diseñar un padrón único para la identificación de víctimas.

Sería un programa específico y distinto al de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV).

Fundamento legal: La LGV, en sus artículos 1, 9, 26, 27 y 64; la Ley Federal de Declaración Especial de Ausencia para Personas Desaparecidas y el 109 fracción XXIV del CNPP.

Eje garantías de no repetición

Datos sobre violencia de alto impacto a gran escala y violaciones graves de derechos humanos Generar datos relevantes y apropiados para el análisis de los patrones de violencia de alto impacto a gran escala, así como sobre los perfiles de víctimas de violaciones graves a derechos humanos. El Poder Ejecutivo ya cuenta con esta facultad.
Plan de acción para cumplimiento de recomendaciones nacionales e internacionales en derechos humanos Plan de acción dirigido a asegurar el cumplimiento de las recomendaciones nacionales e internacionales en derechos humanos, particularmente aquellas vinculadas con los procesos de violencia de alto impacto a gran escala. Reforma: No requiere reforma legislativa.
Legislación para la cooperación con mecanismos internacionales La emisión de cuerpos normativos que establezcan los mecanismos de cooperación con órganos internacionales de derechos humanos, así como los procedimientos, autoridades responsables y facultades para el cumplimiento de las resoluciones o recomendaciones. En particular México debe cumplir su compromiso de expedir un cuerpo normativo específico para la cooperación con la Corte Penal Internacional. Requiere reformas legislativas.
Reconocimiento de competencia de órganos internacionales y ratificación de tratados internacionales específicos Fortalecimiento de los mecanismos de protección a los derechos humanos de todas las personas en México, a través del reconocimiento de competencia de órganos internacionales especializados y ratificación de tratados internacionales señalados en el cuerpo del documento.
Programas de desarme, desmovilización y reintegración Buscar la desmovilización de integrantes de grupos armados no estatales, organizados o no organizados, con el objeto de reintegrarlos a la sociedad.

Las comisiones de la verdad podrán hacer recomendaciones no específicas.

No emplean una fundamentación concreta pues se trata de programas focalizados que buscan reconstruir el tejido social. Puede ser implementada por cuestiones de protección civil, gobernabilidad, seguridad pública o civilidad. Ello requiere la intervención de las autoridades federales y locales.

Un proyecto más ambicioso de DDR exige modificaciones legislativas.

 

 

Delimitación territorial. Ésta no supone fijar un espacio único, sino adoptar una perspectiva regional diferenciada, misma que se sustenta en la importancia de considerar el impacto en la violencia de diversos factores como: (i) la presencia o ausencia de actores estatales en ciertas zonas o localidades; (ii) la multiplicación o proliferación de grupos armados con una estructura más o menos estable, que pueden responder a distintas motivaciones o fines, incluidos criminales; (iii) la coexistencia de patrones de violencia con otros factores de vulnerabilidad de ciertos grupos sociales; así como (iv) la identificación de las víctimas individuales con grupos históricamente desaventajados en regiones específicas. El análisis regional también puede vincularse con la dinámica propia de la operación de mercados ilegales, zonas de cultivo y producción de drogas ilícitas o rutas de tráfico, así como otros fenómenos criminales (secuestro, extorsión o tráficos de personas y armas).

Por otro lado, la violencia en México afecta de manera particular a ciertas regiones, lo cual dificulta la realización de una acción homogénea en todo el país. Por ello, subrayamos la necesidad de identificar zonas precisas e intervenciones específicas que sean capaces de responder a las condiciones de cada región. Si bien indicar municipios específicos resulta difícil por la naturaleza cambiante de la violencia, es posible identificar estados/regiones que requieren de atención prioritaria: norte (Chihuahua, Coahuila, Nuevo León); noreste (Tamaulipas, Veracruz); y suroeste (Michoacán, Guerrero).

Ámbito personal: El análisis revela que existe una clara concentración de violencia entre hombres jóvenes sin escolaridad o escolaridad baja. Ello obliga a considerar medidas específicas para esta población. También se debe reconocer que los participantes en el tráfico de drogas son, propiamente hablando, actores de violencia. En este sentido, algunos mecanismos de la JT podrían ofrecer incentivos para disuadir a ciertos actores de bajo rango (narcomenudistas, transportistas, informantes) de seguir participando en el tráfico de drogas. Asimismo, es necesario considerar los casos de quienes fueron reclutados para participar en las organizaciones armadas no estatales (tales como los menores de edad o los grupos de autodefensas)

Temporalidad: Se recomienda establecer un periodo de dos a tres años de funcionamiento de los instrumentos de JT a partir del inicio de actividades. Al final de este periodo, se esperaría contar con un informe que ofreciera un esclarecimiento de los hechos que causaron la violencia y la identificación de patrones y responsables pertinentes, un proceso consolidado de investigaciones penales que redujera la impunidad, un mecanismo inicial de reparaciones, así como una ruta de fortalecimiento institucional que impidiera la repetición de los eventos.

Con base en los avances que se presenten, la evaluación que se haga del logro de objetivos permitirá decidir: a) cuáles propósitos han sido alcanzado y, por tanto, si se puede concluir el funcionamiento de algún instrumento de JT; b) cuáles no han sido alcanzados y, por tanto, si se requiere un replanteamiento, corrección o modificación en la implementación; y c) cuáles instrumentos deben ser institucionalizados definitivamente o continuados para un nuevo periodo. Estas decisiones deberían dar lugar a una nueva secuencia de intervenciones que sea implementada considerando un nuevo horizonte temporal.

Dimensión internacional: Conviene que en el diseño de la política de JT se considere la intervención de organismos internacionales. Existen diferentes formas en que puede ser diseñada esta participación: desde mecanismos ordinarios de supervisión estatal o la integración de mecanismos ad hoc, hasta la colaboración, asistencia técnica o, incluso, la creación de mecanismos internacionales paralelos a las instituciones nacionales. En todos los casos, se debe considerar la complementariedad y fortalecimiento de las instituciones nacionales.

Género e inclusión: Resulta indispensable que la política de JT tenga una perspectiva de género y una lógica de inclusión. Una respuesta efectiva requerirá incorporar de forma transversal esta perspectiva y facilitar proactivamente, desde el diseño de los instrumentos, su capacidad de atender estas especificidades. No se recomienda la creación de mecanismos diferenciados por género o grupo poblacional pues genera fragmentación y no permite que la JT se constituya en un elemento que reduzca la discriminación.

Capacitación: La implementación de la política requiere de personal capacitado con los propósitos, las características de los instrumentos y la secuencia y lógica de los procesos.

Responsables: Un aspecto crucial es que se identifiquen a los responsables de la política de JT. Es necesario reconocer que México cuenta ya con una extensa red de leyes, dependencias, organismos, comisiones e instituciones a nivel federal, estatal e incluso municipal. Esta red tiene responsabilidades particulares que intersectan con los mandatos de la JT, por lo que se tendrá que definir cuál es su rol específico en el diseño e implementación de la política de JT.

Pero además de los responsables individuales de cada instrumento, se requiere establecer un mecanismo de coordinación y decisión junto con el mandato sobre toda la política de JT. Este mecanismo debería ser capaz de tomar las decisiones de diseño de la política, asegurar la articulación de los instrumentos, monitorear sus avances, hacer las adecuaciones necesarias y, al final de los primeros dos o tres años, rendir un informe completo que permita evaluar el progreso de la política y tomar las medidas de seguimiento necesarias. Su mandato debería estar acotado temporalmente y ajustarse a los objetivos de la JT.

Se sugiere que tal mecanismo esté integrado por representantes de los siguientes poderes y órganos: el Ejecutivo, encabezado por la Secretaría de Gobernación (aunque podría incluirse a otras secretarías); el Poder Legislativo; el Poder Judicial de la Federación; la Fiscalía General de la República; y al menos un representante de los gobiernos estatales. Además, podría contar con el acompañamiento de la CNDH así como de un órgano consultivo integrado por organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de víctimas, academia, empresarios y organismos internacionales. Por su parte, el Secretariado Técnico podría recaer en la Secretaría de Gobernación.

De manera complementaria al mecanismo de coordinación, puede considerarse la creación de un mecanismo de seguimiento y evaluación de las medidas de reparación, con una integración distinta e independiente, incluso con participación internacional, que contribuya a asegurar que las medidas y las acciones de JT logren efectivamente su propósito.

En síntesis

En el contexto actual, resulta pertinente considerar el uso de un enfoque de JT con el objeto de contribuir a atender las consecuencias de la violencia de gran escala que ha vivido el país desde 2006. Sin embargo, conviene tener en cuenta dos elementos. Primero, el contexto específico de México en el que la violencia tiene un componente criminal que sigue vivo. Segundo, que la JT supone una decisión política que debe tener dos componentes. Por un lado, un diseño que permita articular las diferentes herramientas de manera coherente y complementaria con base en las especificidades y contextos regionales y poblacionales. Por otro, que tendría que ser acompañada de otras medidas y políticas prospectivas que atiendan las causas estructurales de la violencia (pobreza, corrupción, impunidad, debilidad institucional, nueva política de drogas, entre otras). La JT, por sí misma, no puede resolver el problema de la violencia en el país.

Bajo esta perspectiva, recomendamos considerar, entre otros, los siguiente elementos:

• La posibilidad de poner en marcha un proceso de JT en México dentro del marco constitucional y legal vigente.
• Crear un mecanismo rector interinstitucional, con un mandato amplio sobre la política de JT en todo el país.
• Crear además un órgano independiente de supervisión, seguimiento y evaluación de medidas de reparación.
• Incorporar actores internacionales que coadyuven al proceso, presten asistencia técnica y complementen a las instancias nacionales.
• Crear programas que atiendan a los jóvenes, así como definir zonas prioritarias de intervención y medidas regionales específicas, dentro de un marco nacional de JT.
• Generar un diseño flexible, coherente y articulado de las herramientas de JT. Identificar para cada herramienta el mandato, el objetivo y los responsables de su operación, así como los recursos necesarios para que puedan operar. Siempre considerar cómo las herramientas de JT se vinculan o complementan a los mecanismos ordinarios.
• Incorporar en el diseño de cada herramienta mecanismos de participación de la víctimas y una perspectiva transversal de generó e inclusión.
• Establecer un periodo de 2 (o máximo 3) años para el proceso de JT, al final del cual se deberá evaluar los resultados y tomar, en su caso, las medidas necesarias para mantener o modificar las herramientas que hayan funcionado adecuadamente.

Versión íntegra del documento: Estudio para elaborar una propuesta de política pública en materia de justicia transicional en México.

Javier Cruz Angulo Nobara. División de Estudios Jurídicos.
Laura H. Atuesta Becerra. Programas Interdisciplinario en Política de Drogas.
José Antonio Caballero Juárez. División de Estudios Jurídicos.
Guillermo M. Cejudo Ramírez. División de Administración Pública.
Juan Espíndola Mata. Programa Interdisciplinario sobre Política y Prácticas Educativas.
Pablo Kalmanovitz. División de Estudios Internacionales.
Sandra J. Ley Gutiérrez. División de Estudios Políticos.
Sergio López Ayllón. División de Estudios Jurídicos.
Javier Martín Reyes. División de Estudios Jurídicos.
Ximena M. Medellín Urquiaga. División de Estudios Jurídicos.
Rodrigo Meneses Reyes. División de Estudios Jurídicos.

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A menos de un mes de que se lleven a cabo las próximas elecciones, los temas de las precampañas y de las campañas de nuestros futuros representantes parecen agotarse. Oscilando entre un redituable pragmatismo y la siempre oportunista coyuntura, los candidatos han puesto sobre la mesa un sinfín de propuestas, ideas o meras ocurrencias que difícilmente se podrían discutir —con la seriedad debida— a escala nacional.

Al hablar diariamente de asuntos tan variopintos como excéntricos y novedosos, parece que el número le va ganando la partida al contenido. Haciendo creer que todo está dicho, que ya se ha hablado de lo importante, los actores políticos de esta contienda navegan sigilosa y cuidadosamente por rutas conocidas, evitando correr riesgos en temas que, aunque importantes, según ellos, no harán la diferencia en el electorado.

En este sentido, a pesar de la relevancia que ha tomado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las últimas décadas, uno de los temas que menos ha permeado en el debate electoral, pero de enorme importancia para la construcción democrática del país, es la visión de los candidatos a la presidencia de la República respecto nuestro tribunal constitucional Su importancia es evidente. De entrada, el próximo presidente a lo largo de su sexenio propondrá las ternas para cubrir las vacantes de al menos dos integrantes de la Corte —los sustitutos de Margarita Luna Ramos y José Fernando Franco—. Y este número podría incrementarse, si se generan vacantes adicionales a lo largo del sexenio o, en su caso, si se demora el proceso de sustitución del ministro José Ramón Cossío, cuyo periodo concluye el 30 de noviembre de este año —el mismo día que finaliza la gestión del presidente Peña Nieto.

Si consideramos que la Suprema Corte está compuesta por 11 ministros, lo anterior significa que el siguiente presidente podrá proponer –y hasta designar directamente, en algunos supuestos– a un porcentaje no despreciable de los integrantes de la Corte, quienes duran en su encargo quince años. De esta forma, el siguiente titular del ejecutivo federal podrá influir de manera significativa en la configuración de nuestro tribunal constitucional y, en este sentido, en la forma cómo se resolverá un amplio abanico de temas de enorme impacto social, tales como la Ley de Seguridad Interior, las controversias que plantean algunos estados con relación a la NOM 046 (violencia familiar, sexual y contra las mujeres), matrimonio adolescente y gestación subrogada.

La Corte vive, además, una coyuntura crítica. Desde hace varios años existe un frágil e inestable equilibrio entre distintos bloques de ministros, quienes difieren en cómo leer y entender nuestro texto constitucional y el papel de esta institución ante la compleja problemática social que enfrenta nuestra democracia. Si bien el siguiente presidente seguramente propondrá a menos de la mitad de sus integrantes, lo cierto es que ante el balance actual tales nombramientos serán decisivos para marcar el rumbo la Suprema Corte por los siguientes lustros.

Al respecto, vale recordar que la división de poderes entendida tradicionalmente bajo la premisa de no injerencia, de una absoluta autonomía entre las principales ramas de un gobierno, resulta discutible en términos teóricos y claramente estéril en la práctica. De poco sirve sí, en mayor o menor medida, no se hacen explícitos los múltiples vínculos relacionales que se emanan y se entretejen a partir de un sistema jurídico-político tan amplio como complejo. Vale la pena recordar, entonces, que “legislación, administración y jurisdicción no pueden estar rígidamente separadas, ni adjudicadas cada una a un órgano independiente que las tenga como exclusiva competencia suya. Existe más bien una división del trabajo en cuanto a los casos típicos y una distribución práctica e histórica de todo lo demás”.

En ese sentido, no solo por sus implicaciones jurídicas sino también funcionales, políticas e ideológicas, las propuestas de los candidatos a la presidencia de la República relacionadas con la designación de los próximos ministros de la Suprema Corte resultan indispensables para comprender de mejor manera sus proyectos de nación. Por ello, con el ánimo de aguijonear la discusión pública sobre este tema hemos formulado seis preguntas básicas que —estamos convencidos— todos los candidatos a la presidencia deberían responderle a la ciudadanía mexicana, y que aún no han sido abordadas en las campañas.

1. En noviembre de 2018 y en febrero de 2019, se abrirán dos vacantes en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se retira José Ramón Cossío, el único ministro con perfil académico, y Margarita Beatriz Luna Ramos, una de las dos mujeres de la Corte. ¿Piensa que es conveniente que las vacantes sean ocupadas al menos por una mujer y una persona de perfil académico?

2. Existe una discusión sobre cuál podría ser el mejor perfil para un ministro de la Suprema Corte. Considerando el momento de consolidación democrática que vive el país, de manera puntual, ¿cuál de los siguientes perfiles planea impulsar en caso de asumir la presidencia de la República: ¿Juzgador de carrera? ¿Académico? ¿Litigante privado? ¿Activista de litigio estratégico? ¿Abogado de carrera política?

3. Durante años se ha propuesto la creación de un tribunal constitucional, diferente a la Suprema Corte, que se encargue de cuestiones estrictamente constitucionales y, en específico, del control abstracto. Recientemente, un grupo de académicos ha presentado una propuesta alternativa: crear un tribunal superior federal, al que se le deleguen funciones de legalidad que actualmente realiza la Suprema Corte. ¿Con cuál de estas propuestas estaría de acuerdo y por qué?

4. Durante mucho tiempo se ha denunciado que los funcionarios públicos que reciben los sueldos más altos son los integrantes de la Suprema Corte. Hace años se documentó que el salario del ministro presidente ascendía a cerca de 25 mil dólares mensuales. En un país profundamente desigual, la diferencia entre los ingresos de los ministros —en activo y en retiro— y los de la mayoría de los ciudadanos es difícil de justificar. ¿Cuál es su opinión respecto al sueldo de los ministros de la Suprema Corte? ¿Considera que se justifica la pensión que reciben los ministros en retiro?

5. Ante la creciente relevancia que ha cobrado la Suprema Corte en la arena pública, se ha cuestionado si los estándares para la elección de sus integrantes deberían estar sujetos a un procedimiento mucho más exigente, donde exista un mayor escrutinio público, se eliminen los supuestos de designación directa o se involucre a más actores, de tal forma que no todo recaiga en la propuesta del presidente de la República y la eventual validación del Senado. ¿Qué piensa respecto el actual método de designación de los ministros de la Suprema Corte? ¿Le resulta adecuado o buscaría impulsar su modificación? En su caso, ¿en qué sentido?

6. En los últimos años, la Suprema Corte a través de sus casos ha abordado un sinfín de temas de enorme relevancia para el país, ¿cuál considera que, hasta el momento, es la mejor sentencia de nuestra Suprema Corte? ¿Por qué?

La importancia de la elección de nuestros juzgadores debería ser igual de relevante que la de nuestros representantes populares. Ojalá, cada vez más, entendamos que para enfrentar los desafíos que plantean los actuales modelos democráticos resulta necesario desplegar una concepción integral de nuestro sistema.

Melisa S. Ayala García. Abogada por el ITAM. Twitter: @melissaayala92

Juan J. Garza Onofre. FFLDM. Twitter: @garza_onofre

Saúl López Noriega. CIDE. Twitter: @slopeznoriega

Javier Martín Reyes. CIDE. Twitter: @jmartinreyes

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HONORABLES MAGISTRADOS DE LA SALA SUPERIOR

DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

De nuestra alta consideración:

Los firmantes con domicilio para recibir notificaciones en los estrados de esta Sala Superior, comparecemos para presentar ante ustedes este escrito en calidad de

AMICUS CURIAE

El propósito del mismo es allegar nuestras consideraciones a propósito de la demanda presentada por el ciudadano ENRIQUE CÁRDENAS SÁNCHEZ contra de la sentencia del Tribunal Electoral del estado de Puebla en el expediente TEEP-A-041/2018 que le niega el registro como candidato independiente a gobernador del estado de Puebla.

Acudimos a esta Sala Superior, atendiendo al interés público que, por definición constitucional, tiene la determinación de las condiciones en las cuales los ciudadanos tienen el derecho a ser elegidos, así como a configurar opciones competitivas y, en su caso, a elegir a quienes se encargarán de las funciones públicas.

I. El derecho a ser candidato como derecho humano

La Constitución mexicana y los tratados en materia de derechos humanos suscritos por el Estado mexicano establecen como fundamental el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.1 Tal derecho se expresa en el de ser elegidos en elecciones periódicas y auténticas, realizadas por sufragio universal e igual; esto es, de tener acceso, “en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas” del país, señala expresamente el inciso c) del numeral 1. del Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Por su parte, la Constitución mexicana prohíbe los tratos discriminatorios que tengan por objeto menoscabar los derechos y libertades de las personas (último párrafo del artículo 1º.).

De esta suerte el derecho fundamental a ser elegido tiene como condiciones constitucionales de efectividad, que se garanticen sus condiciones para ser ejercido en condiciones de igualdad y no discriminación.  Tal derecho no solamente corresponde a quienes tienen interés de ser elegidos, sino también de los ciudadanos que, sin tener interés de ser candidatos, tienen el derecho de tener opciones para elegir al momento de emitir su voto.2 Tanto el derecho a ser elegido como el derecho a votar en condiciones de igualdad y no discriminación, son esenciales en la sociedad democrática y deben ser garantizados por el legislador y, en su caso, por las autoridades jurisdiccionales.

II. Los medios y fines constitucionales. Las candidaturas independientes y las de partido

La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos son claros al señalar que el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y a las funciones públicas corresponde a los seres humanos en tanto ciudadanos.  No se está, por tanto, ante una función que pueda ser ejercida o esté en la capacidad de ejercicio de corporaciones jurídicas tales como los partidos políticos.

En la sociedad democrática, los partidos políticos tienen un carácter instrumental de los ciudadanos para asociarse atendiendo a su ideología o a visiones comunes de aquello que estiman como la forma en que deben conducirse los asuntos públicos. Tratándose de los procesos electorales, los partidos políticos son organizaciones que tienen la capacidad y la función de presentar a los electores candidaturas a los cargos de elección popular.

No obstante, las candidaturas de partidos no son más que una de las opciones posibles que los ciudadanos podemos tener para elegirlas. Las candidaturas independientes, esto es aquellas que prescinden de la intermediación de un partido político, también son opciones igualmente válidas para hacer efectivo tanto el derecho para conducir los asuntos públicos como para ejercer el derecho de los ciudadanos para elegirlos.

De esta suerte, es posible afirmar que para hacer posible la finalidad de participar en la conducción en los asuntos públicos y de elegir a quienes tendrán tal responsabilidad, existen como medios: los partidos políticos y las candidaturas independientes. De manera más específica, las y los ciudadanos sólo cuentan con estas dos vías —reconocidas por la Constitución— para acceder a las boletas electorales y, en consecuencia, ser votados. Es en esta relación de medios y fines en la que deben observarse las condiciones de igualdad y no discriminación establecidos en la Constitución y en los tratados de derechos humanos.

Por tanto, los requisitos, las condiciones y los términos para hacer posible las candidaturas independientes a que refiere el Artículo 35, fracción II, de la Constitución, deben observar la igualdad y no discriminación, de manera que la libertad de configuración legislativa que los desarrolle no debe transgredir tales normas constitucionales. La ley no puede ser caprichosa, arbitraria y desproporcionada pues vulneraría la igualdad y no discriminación como condiciones de ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Además de tener el efecto de hacer nugatorio el derecho establecido en la Constitución.

Estos valores han sido reconocidos por esta misma en la jurisprudencia 16/2016 bajo el rubro “CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. EL PORCENTAJE DE FIRMAS PARA SU REGISTRO, SE AJUSTA A LOS PRINCIPIOS DE NECESIDAD, IDONEIDAD Y PROPORCIONALIDAD”. De acuerdo con este criterio obligatorio: “Todo lo anterior soporta su fin legítimo, al ser acorde con los principios constitucionales de equidad en la contienda, así como de igualdad de condiciones entre todos los participantes en el proceso electoral”.

Por lo anterior, la legislación electoral y, por vía de consecuencia, la decisión del órgano electoral, requiere ser examinada a efecto de verificar si respeta la equidad en la contienda y las condiciones de igualdad entre todos los participantes en el proceso electoral.  En este caso, si existe equidad e igualdad entre los candidatos propuestos por los partidos políticos y los candidatos independientes.

III. La equidad en la contienda y la igualdad entre los candidatos de partido y los candidatos independientes

El acto impugnado por el ciudadano Enrique Cárdenas no se funda en la Constitución, sino en una ley electoral que exige el apoyo del 3% del listado nominal dispersos en las dos terceras partes de los municipios , mismos que deben ser reunidos en un plazo de treinta días (el cual fue ampliado por esta Sala Superior). De esta suerte, para ser candidato independiente, la ley establece condiciones de número de los apoyos y tiempo en el que deben ser reunidos.

Lo anterior, plantea como cuestión a resolver por esta Sala Superior si el número de apoyo ciudadano requerido en la ley, satisface los requerimientos constitucionales de garantía y no afectación de los derechos humanos, esto es las condiciones de igualdad y equidad en la contienda y no discriminación entre las candidaturas independientes y los candidatos de partidos. En particular, si la equidad en la contienda, la igualdad y no discriminación, se observa en las condiciones, términos y requisitos a acceder o estar en aptitud a ser candidatos por uno u otro medio.

Al respecto debe señalarse que si bien se está ante dos medios o formas distintas para ser candidato (partido o independiente), en ambos casos se está ante medios para el mismo fin constitucional y que en ambos casos se requiere de acudir al apoyo ciudadano como precondición para colocarse en aptitud de ser o presentar candidatos. En consecuencia, tanto las candidaturas independientes como las candidaturas de partidos:

a) Son igualmente medios para una finalidad (participar y dirigir asuntos públicos) y,

b) Requieren solicitar el apoyo ciudadano como condición para ser candidatos o tener la aptitud de presentar candidaturas.

El apoyo ciudadano, en ambos casos, provee legitimidad y capacidad para contender a las candidaturas de uno y otro medio. La diferencia que existe entre uno y otro medio, es que tal apoyo ciudadano, tratándose de las candidaturas independientes, se da caso por caso; y, tratándose de los partidos políticos, se acude a tal apoyo ciudadano en el momento en el que un partido político solicita su registro. La racionalidad constitucional es la misma en ambos casos. Se trata pues de condiciones constitucionales requeridas a diferentes medios para una misma finalidad y, por otra parte, una apelación a la ciudadanía para que la misma se exprese en un momento distinto al voto dando su apoyo para hacer posible que sean opciones competitivas en una elección.

En ambos casos el apoyo ciudadano, sea para una candidatura independiente o para solicitar el registro de un partido político, constituyen opciones con capacidad para contender legitimadas por la ciudadanía. Tales términos son condiciones de acceso, cuya superación se encomienda a la ciudadanía, la cual tiene el derecho de configurar sus opciones. La equidad en la contienda y el trato igualitario, por tanto, tiene que ser apreciada en las condiciones, términos y requisitos que deben ser exigibles a las distintas formas de acceder a la contienda por diversos medios con el mismo fin, así como en la equidad e igualdad con la que debe tratarse a la ciudadanía para poder configurar sus opciones electorales. De lo contrario, existiría desigualdad, inequidad y discriminación, no solamente hacia quienes tienen interés en presentarse a cargos de elección popular, sino también a la ciudadanía a la cual se apela para constituir opciones competitivas.

IV. La legislación electoral del estado de Puebla viola la equidad en la contienda, la igualdad y es discriminatoria

La legislación electoral y, por vía de consecuencia, el Acuerdo que niega el registro como candidato a gobernador del ciudadano Enrique Cárdenas es inconstitucional y viola sus derechos humanos. Asimismo, afecta los derechos de los ciudadanos que han expresado su voluntad de configurar una candidatura competitiva y legítima al darle su apoyo, así como el interés público propio de los procesos electorales en una sociedad democrática.

La legislación electoral y el Acuerdo de la autoridad electoral violan la equidad en la contienda y los derechos a la igualdad y no discriminación.

En efecto, la legislación y el Acuerdo impugnados son inconstitucionales y violatorios de los derechos al establecer y requerir condiciones de apoyo ciudadano desproporcionadamente distintos a las candidaturas de partido y a las candidaturas independientes.

La inequidad en la contienda y el trato discriminatorio se presentan al requerir el 3% de firmas de la Lista electoral a los candidatos independientes y, en cambio, solamente el 0.26% del Padrón electoral para que los partidos políticos puedan presentar candidatos a una elección. Tal diferencia es arbitraria y desproporcionada. En ambos casos, se está ante una misma condición o relación jurídica: la aptitud de ser (o presentar) candidato a un mismo proceso de elección.

La anterior diferencia porcentual traducida al número de apoyos ciudadanos equivale a exigir 132, 552 firmas para tener la aptitud de ser candidato independiente y, en cambio, solamente 11, 488 firmas para presentar la solicitud de registro para un partido político y presentar candidatos a cualquier cargo de elección popular. Debe agregarse que mientras que al Ciudadano Cárdenas se le dieron 60 días para reunir tales apoyos (incluyendo los 30 días ordenados por la Sala Superior), un partido político tiene un año aproximadamente para hacerlo.

Tal diferencia de trato en el número requerido de apoyos ciudadanos y el tiempo para reunirlos en una evidente desigualdad que se traduce en inequidad en la contienda electoral y un trato discriminatorio. El criterio derivado de la jurisprudencia 16/2016 citada anteriormente señala:

El requisito consistente en la acreditación de un número o porcentaje determinado de firmas de apoyo a la candidatura independiente es necesario, porque al igual que los ciudadanos que son postulados por un partido político, quienes aspiran a ser registrados como independientes, deben demostrar que cuentan con respaldo ciudadano y, por ende, tienen la capacidad para contender…

El criterio citado es explícito en afirmar que los candidatos independientes “al igual que los ciudadanos que son postulados por un partido político”, requieren el respaldo ciudadano para acreditar la capacidad para contender. Es decir, que en ambos casos se apela al apoyo ciudadano. La capacidad de un candidato de partido no deriva de ser postulado por un partido per se, sino porque ese partido, de igual manera, acudió a solicitar el apoyo ciudadano y lo obtuvo.

La proporcionalidad de una norma debe ser considerada a partir de un test que considere que los requisitos, términos y condiciones a las que se somete una candidatura independiente, se dan en el contexto de una competencia, por lo que el trato entre los contendientes debe ser igualitario, equitativo y no discriminatorio.

Entre ambos tipos de candidaturas existe coincidencia de fines, en ambos casos también hay coincidencia en solicitar el apoyo ciudadano para estar en aptitud de presentarse como candidato. La diferencia tan grande entre los apoyos ciudadanos para una u otra candidatura, son desproporcionados y carecen de justificación el encontrase ante una misma situación. Lo anterior no solamente se traduce en una carga distinta y desproporcionada para quien tenga interés en ser candidato, sino en un trato distinto y desproporcionado a los ciudadanos que tengan el interés de configurar una candidatura competitiva en condiciones de igualdad a la que se requeriría para serlo por un partido político. La legislación que se analiza configura también distintos tipos de ciudadanía: una requerida para registrar a un partido y, otra, de menor valía, requerida para constituir una candidatura independiente. La ley electoral da un trato privilegiado a los partidos políticos de manera injustificada.

La sentencia impugnada busca apoyarse para justificar la validez de la diferencia entre el apoyo ciudadano requerida a los candidatos independientes respecto del requerido a los partidos en lo referido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las Acciones de Inconstitucionalidad: AI 32/2014, AI 40/2014 y AI 42/2014. (página 21 de la Sentencia)

La sentencia refiere como argumentos de autoridad que “los partidos políticos y candidatos independientes […] tienen naturaleza y fines distintos”, refiriendo tal diferencia en que a los partidos corresponde “promover la participación del pueblo en la vida democrática”, contribuir a la integración de los órganos de representación … y … hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público”, así como “adquirir la permanencia”. Lo referido anteriormente permite apreciar las diferencias centrales entre los partidos y las candidaturas independientes; las más claras son: la pretensión de permanencia y las funciones de promoción en la vida democrática. Sin embargo, hay coincidencia en que tanto los partidos como las candidaturas independientes son medios para integrar los órganos de representación y hacer posible el acceso al poder público.

Las diferencias y semejanzas descritas con anterioridad permiten examinar su relación con la cuestión central a la que se refiere este juicio: si se está ante diferencias que justifican que a un partido se le requiera el 0.26% del Padrón y a los candidatos independientes el 3% de la Lista nominal de electores. La anterior cuestión conduce a preguntarse –antes de dar por válida la diferencia– ¿por qué se requiere mayor respaldo ciudadano a los candidatos ciudadanos y no a los partidos? Debe considerarse al respecto que la pretensión de permanencia y la promoción de la participación política pueden tener una relación directa con las prerrogativas otorgadas a los partidos políticos en condiciones de las que carecen los candidatos independientes (por ejemplo, en tiempos distintos a las campañas). La sentencia omite expresar razones que justifiquen por qué debe establecerse mayor exigencia a los candidatos independientes. Por el contrario, la sentencia indica que es finalidad de los partidos políticos “conseguir un mayor número de adeptos” (página 23), esto es que el número de apoyos ciudadanos debería ser mayor.

La sentencia señala que en el caso de un partido político el grado de compromiso que se requiere a un militante es mayor ya que no puede estar afiliado a uno diverso y que, además, requiere estar presente en la asamblea correspondiente (página 26). Lo anterior, no es razón suficiente para justificar la diferencia ya que en el caso de los apoyos ciudadanos para candidato independiente, el “compromiso” es análogo pues solamente se toma en cuenta el primer apoyo otorgado (Artículo 201 ter, apartado D, incisos g y h).

Ahora bien, en cuanto a la celebración de asambleas, debe examinarse si esta carga es razón suficiente para establecer una diferencia como la señalada en el Código Electoral. Se insiste en que la cantidad exigida para la candidatura independiente es sustantivamente mayor y el tiempo para requerirlas es sustantivamente menor al otorgado a los partidos (un mes para los primeros y un año para los segundos). En todo caso tal carga justificaría la ampliación del plazo, no así que el número de apoyo ciudadano sea menor.

Ahora bien, suponiendo sin conceder, que exista diferencia entre las candidaturas independientes y los partidos políticos, tal diferencia de trato debe ser proporcional y razonable. En el caso que nos ocupa, la misma sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Puebla reconoce que el ciudadano Enrique Cárdenas obtuvo un número de firmas equivalente al 0.55% de la Lista nominal (44,230), que equivale a un número suficiente para constituir a dos partidos políticos, que en su caso tendrían el mismo propósito: hacer posible el acceso a cargos de elección. Lo anterior muestra claramente la desproporción existente y, por tanto, el trato discriminatorio a la candidatura independiente de Enrique Cárdenas.

V. La candidatura del ciudadano Enrique Cárdenas debe ser tratada en condiciones de equidad en la contienda con los partidos políticos y no ser tratada discriminatoriamente

El ciudadano Cárdenas obtuvo 24, 327 apoyos ciudadanos en la lista nominal, cantidad que es superior a la que requiere reunir para  solicitar el registro de un partido político (0.26% del Padrón Electoral).

La cantidad de apoyos ciudadanos obtenidos es superior a aquella que los ciudadanos estarían obligados a conseguir si su interés fuese el de constituir y registrar un partido político y, por tanto, estar en aptitud para postular a candidatos a cargos de elección. La equidad en la contienda, en este caso debe ser apreciada a partir de los términos y condiciones que se requieren para satisfacer una misma exigencia o carga: la de obtener un determinado porcentaje de la Lista Nominal o del Padrón Electoral, en relación al tiempo que se les otorga para ello. La equidad electoral, requiere del examen de la equidad en las cargas que se les establecen a ambos tipos de candidaturas. En el caso que a que se refiere este AMICUS, se está ante una carga desproporcionada a las candidaturas independientes, que, además, carece de justificación razonable dado que se está ante una misma situación y, por lo tanto, debe dársele el mismo trato.

La equidad en la contienda, la razonabilidad de los requisitos y, por tanto, la proporcionalidad de los requisitos, términos y condiciones, deben ser apreciadas en relación con los fines del ejercicio de los derechos y los diversos medios para lograrlo. En el caso analizado, la equidad debe ser valorada en relación a los contendientes, por lo que sería inequitativo exigirle a un ciudadano cargas más altas que las que debe satisfacer un partido político para colocarse en la misma situación jurídica (la aptitud de ser candidato).

Por lo anterior las recomendaciones que se derivan del Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (“Comisión de Venecia”) relativas al 1% deben ser consideradas en los mismos términos que establece el propio Código y en relación a las condiciones particulares en las que se realiza la contienda electoral.

El numeral 1.3.i (relativas a la “Presentación de candidaturas”) del Código referido expresa textualmente que “[l]a ley no debería exigir las firmas de más del 1% del electorado de la circunscripción en cuestión”,4 esto es, fija exclusivamente un límite superior, pero no constituye ni un parámetro único, ni mucho menos un límite inferior.

En el caso del estado de Puebla y de nuestro sistema constitucional en materia electoral, la equidad en la contienda es un principio consolidado que debe ser observado entre los distintos contendientes. Por lo tanto, dicha recomendación debe atender a los principios que la propia Comisión de Venecia señala: la igualdad de oportunidades entre partidos y candidatos independientes.5

Al respecto la sentencia impugnada incurre en errores de apreciación del Código formulado por la Comisión de Venecia, al considerar al 1% como una regla que establece un mínimo (puede leerse tal apreciación en la página 25). Por el contrario, como se ha dejado en claro al transcribir el texto conducente, lo que se recomienda es un máximo y no un mínimo.

El precepto del Código Electoral local por ser inconstitucional en atención a su efecto discriminatorio e inequitativo en la contienda electoral debe ser inaplicado.

Es por las razones anteriores que se llega a la siguiente conclusión:

ÚNICA: El Ciudadano Enrique Cárdenas ha reunido los apoyos ciudadanos que, en condiciones de equidad en la contienda con los candidatos de partidos políticos, lo acreditan como un candidato competitivo.

En consecuencia, se satisfacen las condiciones constitucionales y convencionales para ser registrado como candidato independiente a efecto de no ser tratado de manera desigual y discriminatoria.

Ciudad de México a 2 de mayo de 2018.

Atentamente

Dario Ángeles

Carlos Asúnsolo

Melissa Ayala

José Antonio Caballero

José Luis Caballero

Rosa María Cano

Hugo Concha

Javier Cruz Angulo

Imer Flores

Juan Jesús Garza Onofre

Geraldina González de la Vega

Rodrigo Meneses

Juan Manuel Mecinas

Susana Thalía Pedroza

José Roldán Xopa


1 Artículo 23, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

2 La necesaria conexión entre voto activo y pasivo ha sido largamente reconocida por la Sala Superior. Véase, en ese sentido, jurisprudencia 27/2002, de rubro “DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN”, y en la cual la Sala Superior señala que “el derecho a votar y ser votado, es una misma institución, pilar fundamental de la democracia, que no deben verse como derechos aislados”.

3 Artículo 201 quater, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla

4 Puede consultarse en el siguiente vínculo: https://bit.ly/14xC51L  fecha de consulta 3 de mayo 2018.

5 Numeral 2.3. (“Igualdad de oportunidades), inciso a), del Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho.

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Hablar o escribir sobre un personaje como Rodolfo Vázquez no es tarea sencilla; para ello hace falta definir a cuál de sus múltiples facetas hace uno referencia. En esta ocasión, habremos de referirnos a Rodolfo, el profesor universitario. El académico comprometido con la institución, la enseñanza rigurosa del derecho, con los problemas del país y, muy particularmente, con sus alumnos.

carta

Quienes escribimos estas líneas conocimos al doctor Vázquez precisamente en esa calidad. Bastó la primera clase, en el primer semestre de la carrera, para percatarnos que a Rodolfo lo define la pasión por enseñar, por transmitir conocimientos, pero muy especialmente por hacer que sus alumnos piensen. Cultiven su curiosidad. Amplíen su mundo intelectual. Y que sean capaces de aprender libres de prejuicios y dogmas. Es decir, que nunca dejen de cuestionar, inclusive si se trata de las mismas lecciones del profesor Vázquez. Don Rodolfo es, en resumidas cuentas, un pilar de la educación liberal.

Conversando entre nosotros, aunque de distintas generaciones, aún recordamos esa asignatura en que conocimos a Rodolfo, seminario de Santo Tomás de Aquino. Ese día nos explicó, siendo unos recién llegados a la universidad, que esa materia era un seminario y no una cátedra y, por tanto, habríamos de preparar por nuestra cuenta cada clase y ahí sólo debatir. Ciertamente, en ese momento no entendimos que las discusiones serían dirigidas por el propio Vázquez, con los argumentos más sugerentes y mordaces, esos que cimbran mentes, derrumban certezas y acaloran discusiones –siempre, por supuesto, frente a la sonrisa pícara de Rodolfo.

Más adelante, nos encontramos de nuevo al doctor Vázquez en una de las clases cumbres de la carrera: filosofía del Derecho. “¡Sapere aude!” parecía gritarnos Rodolfo “¡Tengan valor para servirse de su propio entendimiento!” De la mano de Kant nos alentaba: “Duden, cuestionen. Conviértanse en adultos y abandonen ya la minoría de edad.”

Su clase es la definición perfecta de cómo debe ser un aula universitaria: un foro democrático, de libre de discusión de las ideas y respetuoso de la diversidad en todos sus sentidos. No hay mejor homenaje a los filósofos de la tolerancia –Voltaire, Montaigne, Rawls- y a las libertades democráticas modernas que una clase de Rodolfo Vázquez. Durante sus lecciones, el aula encarna el espíritu de la conciliación, el equilibrio y la libertad. Hace algunos meses, Jorge Cerdio, Jefe del Departamento de Derecho del ITAM, al inaugurar el seminario dedicado a discutir la obra de Rodolfo Vázquez, señaló que las clases del profesor Vázquez, su metodología, contenido y dinámica, tenían como gran objetivo último formar ciudadanos de una sociedad liberal e igualitaria. Es cierto: ninguno de nosotros hemos dedicado nuestra vida profesional a la filosofía del derecho, pero lo cierto es que gracias a las clases del profesor Rodolfo Vázquez hoy estamos conscientes de la relevancia de no encerrarnos en nuestros intereses privados y estar pendientes de la cosa pública. En este sentido, la aportación de Rodolfo Vázquez al ITAM es invaluable y de suma trascendencia. Ya sea desde su primera trinchera en el Departamento Académico de Estudios Generales y, más adelante y hasta la fecha, en el de Derecho, la presencia de un profesor del compromiso ético y social de Vázquez es precisamente la materialización del elemento que distingue al ITAM. Un difícil balance entre la impartición del más riguroso conocimiento técnico y, al mismo tiempo, enseñanza de lecciones humanistas universales para escapar de las trampas de la especialización contemporánea.

La evidencia de las aportaciones de Rodolfo Vázquez tanto al ITAM, como a la ciencia del derecho, es contundente: innumerables publicaciones, múltiples seminarios y una sólida cátedra que han sido el sustrato para formar destacados abogados y, sobre todo, ciudadanos comprometidos. Con ello, el doctor Vázquez no sólo ha puesto un grano de arena, sino que ha sido detonador de cambios profundos en decenas de generaciones de jóvenes. Estamos, pues, ante un académico, investigador, divulgador y profesor químicamente puro. Convencido de que la educación es el gran catalizador social, prueba de ello ha sido la apuesta del profesor Vázquez, durante los más de 40 años dedicados al ITAM: educar.

Estas breves reflexiones acerca del doctor Vázquez, provenientes de un grupo tan diverso de exalumnos como los suscritos, son sólo una pequeña muestra de la huella indeleble que él deja en sus alumnos.

Sobra mencionarlo a estas alturas: Rodolfo es ya un profesor emérito. Su vocación docente es transformadora y guía de vocaciones entre sus alumnos. Por ello, consideramos firmemente que el ITAM debe reconocer estos méritos acumulados durante décadas y conceder este reconocimiento al doctor Vázquez, a su trayectoria y a su incontrovertible compromiso institucional. Esto no solo sería un acto de justicia mínima, también sería una gran enseñanza institucional por parte del ITAM: la vocación, el compromiso, el trabajo y el talento eventualmente son reconocidos como deben ser.

Paola Cicero Arenas, Antonio Espinosa Aguilar, Saúl López Noriega y Alejandro Orozco y Villa. Exalumnos de la licenciatura en derecho del ITAM.

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Ciudad de México a 19 de septiembre de 2016

H. Comisión de Justicia del Senado de la República

P R E S E N T E

Quienes suscribimos esta misiva somos académicos, profesores universitarios, especializados en cuestiones jurídicas e interesados —como estudiosos y ciudadanos— en la inminente renovación de la Sala Superior del TEPJF. En esa calidad nos permitimos pronunciarnos porque el Senado de la República designe a los nuevos magistrados y magistradas observando las siguientes directrices:

• El Senado debe procurar una composición de la Sala Superior del TEPJF con perfiles y experiencias equilibradas. Esto supone elegir personas que tengan experiencia jurisdiccional especializada en la materia, personas con carrera judicial y personas con experiencia en el ejercicio de la profesión jurídica de manera complementaria. Esto es posible si se toma en cuenta el perfil diverso de las personas que integran las siete ternas confeccionadas por la SCJN.

• El Senado debe garantizar que las personas que integren la Sala Superior del TEPJF sean independientes de los partidos políticos.

• El Senado debe garantizar que las personas que integren la Sala Superior del TEPJF sean independientes de los otros sujetos obligados. En particular de los medios masivos de comunicación.

• El Senado debe garantizar que las personas que integren la Sala Superior tengan un compromiso con el principio constitucional de la laicidad. El Tribunal es el órgano constitucional garante de este principio fundamental para nuestro Estado democrático y, por lo mismo, los magistrados y magistradas deben comprometerse con el mismo. Sabemos que existen otros aspectos relevantes para la debida conformación de un tribunal constitucional pero pensamos que, de cubrirse al menos estas cuestiones, México contará con el órgano jurisdiccional especializado en materia electoral que necesita en este momento de su historia.

Alberto Abad Suárez. Investigador del IIJ-UNAM

Hugo Concha Cantú. Investigador del IIJ-UNAM.

Sergio López Ayllón. Director General del CIDE.

Saúl López Noriega. Profesor asociado del CIDE.

Pedro Salazar Ugarte. Director e investigador del IIJ-UNAM.

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