Los problemas en la asignación por representación proporcional en el nivel subnacional en México

Es sorprendente que puedan existir resultados diversos respecto a la asignación de curules en un Congreso estatal del país, cuando se trata de la misma norma. Una de las principales causas de la falta de certeza que se impone en nuestro sistema electoral es la poca claridad y cuidado con la que están escritas las legislaciones locales y, en consecuencia, el espacio que se da para la interpretación. La asignación de diputados locales en los estados es sumamente relevante para nuestra democracia; sin embargo, la opinión pública no le concede la suficiente atención a pesar de que repercute ampliamente en la distribución del poder y en las decisiones que los representantes electos toman en nombre de los intereses de las personas.

El sistema electoral es aquel que define la forma en que se elige a nuestros representantes y constituye la serie de métodos para convertir los votos de los ciudadanos en asientos o escaños en los Congresos o en los órganos de representación popular. Existe una gran diversidad de sistemas electorales en los países democráticos y el nuestro se caracteriza por ser un sistema mixto, es decir, elegimos algunos representantes por el método de mayoría relativa (MR) y a otros por el método de representación proporcional (RP). Tratándose de congresos, una curul de MR se gana cuando algún diputado obtiene la mayoría de los votos en algún distrito, mientras que una curul de RP se gana mediante la aplicación de una fórmula electoral que pretende convertir de manera proporcional los votos que obtiene un partido político1 en escaños.

En este sentido, la fórmula electoral es una de las características esenciales de un sistema electoral. Podemos distinguir que, en nuestro país, por la libertad configurativa de la cual gozan los estados de la República, se ha legislado de manera distinta la forma en cómo se traducen los votos a curules de RP en cada uno de ellos. Si bien las fórmulas son similares, nos encontramos con diferencias sustanciales. Con esto en mente, en el año 2018 se llevaron a cabo elecciones en algunos estados para renovar a sus respectivos Congresos estatales; como resultado, algunos partidos impugnaron el corrimiento de la fórmula ante la Sala Superior del TEPJF, pues no estaban de acuerdo con la manera en que las instancias anteriores aplicaron la fórmula.2 La relevancia política de las impugnaciones y las correspondientes decisiones implica que la interpretación de una fórmula puede resultar en configuraciones partidistas diferenciadas en un mismo Congreso, es decir, la solución a la impugnación puede modificar la distribución del poder político.

El propósito de este ensayo es presentar los aspectos problemáticos más relevantes en la asignación de representación proporcional en las elecciones locales de 2018. Al respecto conviene aclarar que, en general, las fórmulas electorales locales disponen de una serie de pasos para asignar curules y estos pasos comúnmente se componen por los siguientes elementos: asignación por porcentaje mínimo, asignación por cociente electoral y asignación por resto mayor. Adicionalmente, la Constitución federal establece que ningún partido podrá contar con un porcentaje de escaños mayor o menor al 8% de su porcentaje de votos (sobre y sub-representación). No obstante, existen diferencias entre las fórmulas que se manejan en los estados, por ejemplo, éstas no siempre cuentan con la asignación de porcentaje mínimo, o no disponen la manera y el momento en el que se corrige la sobre y sub-representación, o no utilizan el cociente electoral para asignar escaños,3 entre otras variables.

Lo cierto es que, en muchas ocasiones la ley es demasiado confusa e incluso contradictoria respecto a los pasos a seguir al correr una fórmula electoral, como se ilustra en los siguientes problemas que como autoridades electorales enfrentamos, así como los criterios o soluciones que se propusieron para disminuir la incertidumbre.

Ilustración: Oldemar González

Bases de votación: diferentes definiciones de votación válida

Antes de empezar a correr la fórmula, se tiene que definir qué partidos tienen derecho a recibir curules de RP. Para esto la ley establece un umbral de entrada, que usualmente es del 3%, así como la base de votación que se utilizará para calcular si los porcentajes de votación de cada partido sobrepasan ese umbral. En este sentido, la votación válida es una votación depurada de la votación total y, comúnmente, es aquella que elimina los votos no válidos. No obstante, una dificultad que hemos encontrado al calcular la votación válida es que existe más de una definición de ese concepto en la ley –tal es el caso de Baja California Sur y Chiapas-. Por ejemplo, el artículo 21 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del estado de Chiapas refiere que, “Votación válida emitida: es el resultado de restar a la votación total emitida en la elección de Diputados por el principio de representación proporcional, los votos nulos, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 3% de dicha votación y los votos de los candidatos independientes”, y en el artículo 23 del mismo código se señala que, “a la votación total emitida, se deducirán los votos a favor de los Partidos Políticos que no hayan obtenido el 3 % de la votación total emitida, los votos nulos, los votos para candidatos no registrados y los votos para candidatos independientes. El resultado será la votación válida emitida”.

Es decir, en la primera definición no se menciona la deducción de los votos para candidatos no registrados, sin embargo, en la sentencia de la Sala SuperiorSUP-REC-1416/2018se tomó en cuenta la segunda definición sin expresar razones para descartar la del art. 21.

Sobre y sub-representación

Aunque existen más sub-categorías, nos enfocaremos en las dos problemáticas más comunes:
a) Verificación de la sobre-representación antes de asignar curules por RP. En efecto, al correr la fórmula, nos hemos encontrado con las siguientes situaciones:

1. No existe ningún tipo de señalamiento antes de correr la fórmula sobre si se debe revisar que algún partido se encuentre sobre-representado por las curules de MR. Aguascalientes es un ejemplo de este caso.4

2. La legislación señala que no debe existir ningún partido sobre-representado. Este señalamiento se encuentra en un apartado previo al de la explicación del corrimiento de la fórmula, lo que da lugar a dos posibles interpretaciones, la primera es que, en efecto, se deba revisar la sobrerrepresentación al inicio, y la segunda es que no deba existir sobrerrepresentación en general. El estado de Guerrero es un ejemplo de esta última situación.5

3. La fórmula señala explícitamente que no debe de haber partidos sobre-representados antes de correr la fórmula. Un ejemplo de este caso es el Estado de México.6

El momento en que se verifica la sobre-representación es relevante, pues afecta el número de diputados que se le pueden asignar a los partidos en cada uno de los pasos de corrimiento de la fórmula. Desde nuestra perspectiva, lo ideal sería checar la sobrerrepresentación al inicio, para luego, al final, revisar la sub-representación y de nuevo la sobrerrepresentación, pues hay ocasiones en que los partidos se encuentran sobre-representados de inicio por las curules que reciben por el método de MR y el hecho de no revisar la sobrerrepresentación de inicio implica que se les asignen curules de RP para luego quitárselas por su sobrerrepresentación. Lo anterior ocasiona que sea menos eficiente el corrimiento de la fórmula y que se realicen pasos extra para corregir un escenario que no debe ocurrir.

b) Subsanar un escenario de sobre y sub-representación

Otro de los problemas que han surgido es que en algunas legislaciones no se define explícitamente cómo subsanar un escenario en el que al término de correr la fórmula haya partidos que se encuentren sobre y sub-representados. Cuando esto sucede, lo eficiente es quitar o deducir a los partidos, tantas curules como sean necesarias, para que no sobrepasen los límites de sobre y sub-representación y, otorgárselas o quitárselas a los partidos que más sobre o sub-representados se encuentren, aunque estos últimos no sobrepasen los límites.

Ahora bien, en ocasiones, las legislaciones proponen obtener un cociente rectificado para subsanar escenarios donde hay partidos sobre o sub-representados.7 En estos casos, se corre la fórmula en un primer paso y se identifica a los partidos sobre o sub-representados otorgándoles tantas curules como sean necesarias para que no pasen de los límites, y se vuelve a correr la fórmula para volver a repartir las curules asignadas en el primer cociente o el resto mayor. Aunque la ley no es clara respecto a si se deben volver a distribuir las curules que ya se asignaron a los partidos que están dentro de los límites, es preciso realizar este paso pues en una nueva asignación siempre debemos deducir los votos utilizados en asignaciones previas y, como no es posible restar los votos utilizados en la asignación por el primer cociente y por el primer resto mayor, se vuelven a asignar todas las curules8 para que los partidos no utilicen dos veces sus votos, como sucede en el corrimiento de la fórmula para asignar diputados de RP en Ciudad de México.9

Otras consideraciones

Por último, mencionamos algunos problemas sin analizarlos de manera profunda, pero que también suelen provocar conflictos por la ambigüedad en que se describen en legislaciones estatales, estos son: a) la revisión de la sobre y sub-representación final que en ocasiones no se señala, pero siempre debe realizarse al final de correr la fórmula; b) la deducción de los votos utilizados en cada una de las asignaciones para efecto de recibir curules en una nueva asignación, que en ocasiones no se precisa y debe ser un paso obligatorio pues los votos no pueden contar el doble; c) la claridad de saber sobre qué votación se generan los umbrales de entrada, pues en ocasiones hay dos umbrales; d) la base de votación para calcular la sobre y sub-representación debe tomar en cuenta a todos los partidos con escaños en el Congreso, entre otras.

En suma, debe haber un mayor entendimiento de la función de una fórmula electoral por parte de los legisladores y autoridades electorales para generar leyes congruentes y precisas, y para no generar interpretaciones erróneas. Para lograrlo, es oportuno reconocer que no es el Derecho, sino otras disciplinas como la Ciencia Política o las Matemáticas, las que principalmente han desarrollado la conceptualización y teorización de los sistemas electorales, así como de las fórmulas de representación proporcional que adquieren un carácter jurídico al ser legisladas y aplicadas por las autoridades administrativas y jurisdiccionales.

De esta manera, podemos afirmar que el corrimiento de una fórmula matemática no tiene porqué dejar espacio a la interpretación, incluso, la fórmula electoral tendría que ser lo suficientemente clara para que cualquier ciudadano que quisiera correr el ejercicio pueda hacerlo. Al correr estas fórmulas, no enfrentamos estimaciones estadísticas sino sumas, restas, multiplicaciones y divisiones, por lo que, entre más transparente sean las asignaciones de los cargos de representación política, menores recursos se invertirán en resolver impugnaciones y nuestra democracia podría ser crecientemente de mejor calidad.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Gabriela Alejandra Leyva Orozco. Licenciada en ciencia política por el ITAM; laboró en la Sala Superior del TEPJF en la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.


1 Lijphart, Arend (1994), Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies. Oxford: Oxford University Press. Véase también Nohlen, Dieter (2004): Sistemas Electorales y Partidos Políticos, México: Fondo de Cultura Económica, pág. 34.

2 Los estados en donde hubo un pronunciamiento de la Sala Superior respecto a la fórmula de asignación fueron: Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y Sonora.

3 Un ejemplo de este caso es el estado de Chihuahua, la sentencia de la Sala Superior en donde se encuentra el corrimiento de la fórmula es la SUP-REC-1071/2018.

4 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1209/2018.

5 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1041/2018.

6 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-941/2018.

7 En algunos casos, se señala que el cociente rectificado o de distribución se utiliza para subsanar sólo escenarios donde hay partidos sobre-representados.

8 Excepto la de los partidos sobre o sub-representados.

9 La sentencia de Sala Superior en donde se corre la fórmula es la SUP-REC-1176/2018.