Los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución establecen la obligación de los servidores públicos de la federación, estados y municipios, de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la competencia entre los partidos políticos, así como de evitar que, en la propaganda gubernamental, en cualquier medio utilizado para su difusión, incluya nombres, voces o símbolos que promuevan a un servidor público. Esto tiene como finalidad evitar que los funcionarios públicos utilicen su posición, para influir en la voluntad de la ciudadanía como se advierte de la exposición de motivos de la reforma electoral del año 2007 que modificó el artículo 134 constitucional:

[…] El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

Quienes suscribimos la presente iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México, es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para logarlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carga Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política… [Énfasis del autor]

Como se advierte, la reforma al artículo 134 constitucional buscó impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato, así como su uso para promover ambiciones personales de índole política. En el mismo sentido, el artículo 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prevé la prohibición contenida en el artículo 134 constitucional, además de prohibir todas aquellas conductas de los servidores públicos que se pudieran traducir en coacción o presión al electorado, es decir, los bienes jurídicos tutelados por la norma constitucional, son la equidad, imparcialidad y legalidad en los procesos electorales, los cuales deben ser respetados por todos los funcionarios públicos.

Ilustración: Víctor Solís

Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)1 ha considerado el ámbito y la naturaleza de los poderes públicos a los que pertenecen los servidores públicos, como un elemento relevante para observar especial deber de cuidado que, con motivo de sus funciones, debe ser observado por cada servidor público. De tal manera que ha tomado como parámetro, entre otros aspectos, sus facultades, su capacidad de decisión, nivel de mando, personal a su cargo y jerarquía de cada servidor público, conforme a lo siguiente:

• Poder ejecutivo. En sus tres niveles de gobierno (presidente de la República, gubernaturas y presidencias municipales), son los encargados de ejecutar las políticas públicas aprobadas por el poder legislativo y de los negocios del orden administrativo, ya sea local o federal. Su titular tiene una presencia protagónica en el marco histórico – social mexicano y dispone de poder de mando para la disposición de recursos financieros, materiales y humanos con los que cuenta la totalidad de la administración pública, por lo que influye de manera relevante en el electorado. Por ello, los funcionarios que desempeñen ese cargo, deben tener especial cuidado en las conductas que, en ejercicio de sus funciones, realicen.

• Poder judicial. Encargado de dirimir las controversias bajo los principios de independencia e imparcialidad judicial, en principio un juez en ningún momento podría realizar manifestaciones o realizar actos fuera de sus funciones que influya en la equidad de la competencia entre partidos o candidatos.

• Poder legislativo. Encargado de la discusión y aprobación de los proyectos de ley o decretos presentados en diversas materias. Se trata del poder identificado como órgano principal de representación popular, cuya configuración está mayormente basada por representantes de partidos políticos conformados en grupos parlamentarios. Por tal motivo existe una biodimensionalidad en dichos servidores públicos, pues convive su carácter de miembro del órgano legislativo con su afiliación o simpatía partidista, por lo que es válido que interactúen con la ciudadanía sobre la viabilidad en la continuación e implementación de políticas públicas bajo cierta ideología política.

• Órganos autónomos. Especializados en materias técnicas, se encargan de regular ciertos sectores de manera independiente a los depositarios tradicionales del poder público, desempeñando funciones cuasi legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, debiendo tener un especial cuidado de atender a su naturaleza y mantenerse totalmente distantes de los procesos electorales.

En el mismo sentido, el TEPJF2 ha determinado que no toda propaganda institucional en la que se utilice el nombre, voz o imagen de un servidor público, puede catalogarse como infractora del mencionado artículo constitucional en el ámbito electoral. Es necesario que, primero, se determine si los elementos que en ella se contienen, constituyen un impacto real o ponen en riesgo los principios de equidad e imparcialidad de los procesos electorales.3 Dicho criterio tiene como propósito sancionar solamente aquellos actos que puedan tener un impacto real o poner en riesgo los principios de equidad en la contienda y legalidad. Por lo que resultaría injustificado restringir manifestaciones o mensajes contenidos en propaganda institucional y/o gubernamental, que no impliquen un nivel de riesgo o afectación a los principios rectores de la materia electoral. Sobre todo, si se considera, que la propaganda gubernamental es un instrumento para la rendición de cuentas a través del cual se pone la actividad gubernamental bajo el escrutinio de la ciudadanía. Por lo que para censurar o sancionar un mensaje gubernamental, se debe partir de una premisa de legalidad y, sólo en el caso de que se advierta un riesgo o afectación a los principios rectores de la materia electoral, se determinará en su caso su ilegalidad y se fincará la responsabilidad correspondiente.

Recientemente la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral conoció un asunto relacionado con este tema: el uso del nombre del presidente de la República en la indumentaria y discursos de los servidores públicos denominados “servidores de la nación”. ¿Qué fue lo que determinó y en qué basó su decisión?

Se presentó una queja en contra de Andrés Manuel López Obrador, presidente de la República, y de diversos funcionarios denominados servidores de la nación, por la probable violación al artículo 134, párrafos séptimo y octavo de la Constitución, por el uso de chalecos y otros accesorios en los que se aprecia el nombre del presidente de México, así como por referir en sus discursos que la entrega de los programas sociales son atribuibles a dicho funcionario público. Así, esta Comisión de Quejas y Denuncias advirtió que diversas personas, denominadas servidores de la nación, han participado en el levantamiento de un censo y entrega de beneficios de programas sociales, utilizando indumentaria y accesorios con el nombre de Andrés Manuel López Obrador.

Por otra parte, del cúmulo de pruebas que obran en el expediente, también se desprende que en actos públicos de levantamiento de censos o entrega de beneficios de programas sociales federales, se ha hecho mención, referencia o indicación de que esas actividades se hacen en nombre o por indicaciones del presidente de México. Tomando en consideración las circunstancias particulares anotadas, la Comisión de Quejas y Denuncias consideró necesario y justificado el dictado de medidas cautelares, bajo la figura de tutela preventiva, a efecto de ordenar la suspensión inmediata del uso del nombre de Andrés Manuel López Obrador, en la indumentaria y accesorios (chalecos, gorras, mochilas, gafetes y cualquier otra) utilizados por los servidores públicos o personas que participen en levantamiento de censos o entrega de beneficios de programas sociales, así como para que se abstengan de señalar, sugerir o mencionar que dichos programas y sus beneficios los proporciona el presidente de México o bien, que derivan de instrucciones, compromisos o patrocinios de éste.

Asimismo, se propuso determinar procedente la medida cautelar solicitada, para el efecto de que se retire las publicaciones en redes sociales denunciadas, toda vez que su difusión no gira en torno a temas directamente relacionados con los programas sociales con los que cuenta la Secretaría de Bienestar, sino a acciones de gobierno encaminadas a resaltar el nombre del actual presidente de la República, así como de enaltecer logros de su gobierno, beneficios, y de compromisos cumplidos, a través de los llamados servidores de la nación. Lo anterior, tomando en consideración que en las publicaciones materia del presente análisis, aparece de forma destacada y preponderante el nombre de Andrés Manuel López Obrador, presidente del país, en la indumentaria, aditamentos, discursos y notas, así como el nombre, imagen y voz de diversos servidores públicos adscritos a la Secretaría de Bienestar del gobierno de México.

Los mensajes contenidos en discursos de los servidores públicos denunciados, al llevar a cabo sus funciones, refieren a logros de Andrés Manuel López Obrador, habilidades y capacidades de su persona. La difusión de toda la propaganda ha sido amplia, pues, ha comprendido diversos medios, tales como la indumentaria y aditamentos que portan diversos servidores públicos del gobierno de México, para desempeñar sus funciones de levantamiento de censos o entrega de programas sociales, en los discursos emitidos por dichos servidores al momento de llevar a cabo sus funciones y en diversas publicaciones realizadas a través de Internet (redes sociales).

No es óbice a lo expuesto que, en estos momentos, no está en curso proceso electoral alguno a nivel local o federal, lo cierto es que tal elemento, no necesariamente, conlleva a determinar que no se está ante una posible promoción personalizada del servidor público denunciado que, en su caso, le pudiera generar un beneficio o interés que pueda tener relevancia en cuestiones electorales, situación que debe detenerse, en tanto se determina la legalidad de dichas conductas por la instancia jurisdiccional competente.

Es de destacarse que los programas sociales, políticas públicas y obras de gobierno tienen como propósito fundamental alcanzar ciertos logros o resultados en el ámbito político, económico o social, para beneficiar a la ciudadanía y proteger y garantizar sus derechos constitucionalmente reconocidos. Por regla general, la implementación y duración de estos programas atienden a su propia naturaleza y finalidad y no deben suspenderse o cancelarse de manera injustificada, porque ello se traduciría en una afectación a los derechos de los destinatarios. No obstante, todo programa, política pública u obra gubernamental está sujeto a límites y restricciones jurídicos, particularmente a dos: a) en cuanto a la temporalidad de la propaganda utilizada para su difusión y b) en cuanto a la neutralidad de su contenido. Estas restricciones, tutelan o protegen que los recursos públicos y los medios de comunicación se utilicen con imparcialidad, por lo que la referencia directa y constante a un funcionario público como responsable directo de la entrega de dichos programas, pudiera infringir los principios antes referidos.

Cintia Campos Garmendia. Directora de Procedimientos Especiales Sancionadores del INE.


1 Ver SUP-REP-163/2018

2 Ver SUP-REP-37/2019 y acumulados

3 Ver SUP-RAP-43/2009, SUP-RAP-96/2009, SUP-RAP-119/2010, SUP-RAP-116/2014, SUP-REP-33/2015, SUP-REP-18/2016 y acumulado, SUP-REP-132/2017, SUP-REP-163/2018