En los próximos días, el presidente de López Obrador deberá integrar una terna de candidatos a ocupar la vacante —debido a la reciente renuncia a su cargo como ministro de Eduardo Medina Mora— y enviarla a la Cámara de Senadores para que ésta designe a un nuevo ministro.

Diversos actores políticos han sugerido al presidente que la terna esté conformada por hombres y/o mujeres independientes, con una trayectoria comprobada y alejados del partido político que hoy gobierna México. Asimismo, algunas organizaciones civiles han planteado la necesidad de transparentar el mecanismo que se utilizará para la conformación de dicha terna.1

Desde luego, esta no es la primera vez que el nombramiento de un integrante del máximo tribunal de nuestro país incentiva el debate público. Gran parte de la polémica se ha debido a la deficiente regulación y oscuridad que ha caracterizado al procedimiento de integración de las ternas por parte del presidente de la República.  Un ejemplo de lo anterior fue la carta enviada por litigantes, académicos y organizaciones de la sociedad civil al expresidente Enrique Peña Nieto en 2015, solicitándole que transparentara el procedimiento que utilizaría para integrar la terna de candidatos a ocupar las vacantes de los exministros Juan Silva Meza y Olga Sánchez Cordero. Lo cual no sucedió.2

Ilustración: Víctor Solís

Y es que de acuerdo con los artículos 89, fracción XVIII, y 96 de la Constitución, el presidente de la República tiene la facultad de enviar al Senado una terna de candidatos a ministros de la Suprema Corte, sujetándose a los requisitos mínimos para ser ministro que establece el artículo 95 constitucional. Los cuales, en nuestra opinión, son insuficientes para garantizar la independencia, el prestigio profesional y académico, así como la contribución social en las materias relacionadas con el derecho constitucional y los derechos humanos, de quienes aspiran a integrar la Corte.

En ese orden de ideas, al tratarse de requisitos relativamente fáciles de superar, el ejecutivo federal cuenta con una enorme discrecionalidad al decidir quiénes conformarán la terna. Con esto se incentiva que, al final del día, lo único que determine la decisión del presidente sea su cercanía o afinidad política con los elegidos. De igual manera, se deja de lado tanto la opinión de la ciudadanía, como las recomendaciones de los especialistas en materia jurídica.

Desde luego, nos parecen importantes y merecedoras de análisis las propuestas de reforma al texto constitucional para modificar la manera en que se lleva a cabo la designación de los ministros de la Suprema Corte; sin embargo, en tanto dicha reforma a la Constitución no llegue, proponemos una alternativa para que el ejecutivo federal garantice la transparencia en la integración de las ternas de candidatos a la Corte —incluyendo la que está por presentar para sustituir al exministro Eduardo Medina Mora— sin la necesidad de esperar a que se reforme el texto constitucional, lo anterior a la luz de un ejercicio de derecho comparado entre México y Colombia.

La Corte Constitucional colombiana y el decreto número 0537

En Colombia, al igual que en nuestro país, el presidente de la República es el encargado de integrar las ternas de los candidatos a magistrados de la Corte Constitucional, mismas que debe enviar al Senado para que éste decida quién será el nuevo magistrado de dicho tribunal.

Así, en relación con el nombramiento de jueces constitucionales, el artículo 239, párrafo segundo, de la Constitución de Colombia señala de manera muy genérica que:“…los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado…”.

De igual manera, los artículos 318 de la Ley 5 de 1992 y 44 de la Ley 270 de 1996, reglamentarios del artículo 239 de la Constitución colombiana, omiten ahondar en el procedimiento a seguir por el presidente de la República para integrar las ternas respectivas, quedando dicha facultad a su total discrecionalidad, a excepción de los requisitos que cada candidato debe cumplir como mínimo según el propio texto fundamental.

En virtud de lo anterior, el 25 de marzo de 2015, Juan Manuel Santos, entonces presidente de Colombia, publicó el decreto presidencial número 0537 mediante el cual reguló el trámite que debía seguirse para la integración de las ternas de candidatos a ocupar el cargo de magistrado de la Corte Constitucional, esto en respuesta a una serie de solicitudes de la sociedad civil donde se reclamaba transparencia en el procedimiento.3

De acuerdo con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución colombiana, el presidente de la República tiene la facultad de “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Dicha disposición le permitió a Santos reglamentar su propia facultad de integrar las ternas de candidatos a integrar la Corte Constitucional.

El presidente Santos clasificó este instrumento como una medida de “autorregulación” para alentar la confianza de los ciudadanos respecto del proceso que se sigue para nombrar a los altos dignatarios de su país. Meses después de su publicación, el decreto número 0537 se llevó a la práctica a propósito de la salida del magistrado Mauricio González de la Corte Constitucional.

Primero se emitió una invitación pública dirigida a todos los ciudadanos para postularse como candidatos a ocupar el cargo de magistrado constitucional. Una vez registrados, se realizó un filtro entre los mismos atendiendo a los criterios mínimos que establece la ley. Acto seguido, las universidades del país se encargaron de emitir sus opiniones relativas a los candidatos restantes.

Cabe señalar que, pese a la facultad que el decreto le daba al ejecutivo colombiano para proponer adicionalmente otros candidatos distintos a los que se registraron gracias a la convocatoria pública, éste decidió no ejercerla.

Posteriormente, el mandatario se entrevistó con algunos de los candidatos para finalizar la conformación de la terna y presentarla al Senado. Una vez hecho lo anterior, el presidente de la República, Juan Manuel Santos, reveló que la terna se conformaría por Catalina Botero Marino, ex Relatora Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH; Magdalena Correa Henao, académica y servidora pública de la Agencia Jurídica del Estado, y Alejandro Linares, egresado de Harvard y exvicepresidente jurídico de Ecopetrol, misma que pasó al Congreso de la República. Finalmente, el Senado se decantó por Alejandro Linares para conformar al tribunal constitucional colombiano.

Por último, hay que mencionar que para fundamentar la emisión del decreto número 0537, el presidente colombiano también citó los principios de participación y pluralidad, igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad previstos en los artículos 1 y 209 de la Constitución colombiana.

A nuestro parecer, la interpretación que el expresidente Santos hizo de dichos principios para autorregular su actuación en uno de los procedimientos más importantes de un Estado constitucional, como lo es el nombramiento de jueces constitucionales, representa una auténtica voluntad de promover la participación ciudadana y la transparencia en los actos gubernamentales, hecho que debiera tomarse como referente en otros países de América Latina.

La necesidad de un decreto que autorregule la facultad de integración de las ternas a ministros

A diferencia de la Constitución colombiana, nuestro texto constitucional no señala de manera literal y expresa la facultad del presidente de la República para ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios para la ejecución de las leyes.

Sin embargo, el fundamento de la facultad reglamentaria del ejecutivo federal en México ha derivado de la interpretación que ha hecho la Suprema Corte de la fracción I del artículo 89 constitucional, mismo que a la letra dice: “Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”. Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte ha emitido la siguiente jurisprudencia:

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita”.4

En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia previamente citada, el presidente López Obrador tiene la facultad de reglamentar el cumplimiento de los artículos 89, fracción XVIII, y 96 de la Constitución, así como los artículos 14, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 17, fracción XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en materia de nombramiento de ministros de la Suprema Corte.

Por otra parte, si el ejecutivo federal decidiera emitir una convocatoria pública donde cualquier ciudadano o ciudadana pudiera externar su pretensión de integrar la terna respectiva y donde además se permitiera que la ciudadanía, la academia y las universidades puedan opinar acerca de los candidatos, estaría garantizando de manera amplia los principios de transparencia, máxima publicidad, participación ciudadana e igualdad dispersos a lo largo y ancho de nuestro texto constitucional.

Cada que se abre una vacante para ocupar el cargo de ministro de la Suprema Corre estamos ante una nueva posibilidad de que el presidente de la República en turno actúe de una manera distinta a sus predecesores. Desde luego, la renuncia del exministro Eduardo Medina Mora ha abierto de una vez más la posibilidad de erradicar, de una vez por todas, la nula transparencia que caracteriza a la integración de las ternas de candidatos a ministros por parte del presidente de la República. Una verdadera transformación de la República no puede darse el lujo de mantener las viejas prácticas antidemocráticas que han contribuido a generar opacidad y desconfianza en el procedimiento de designación de los altos funcionarios del Poder Judicial de la Federación. Urge mayor capacidad e independencia en el máximo tribunal de nuestro país.

 

Iván Estrada Acero. Licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y alumno de la maestría en derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.


1 Organizaciones civiles y ciudadanos exigen transparencia en el nombramiento del nuevo ministro o ministra. Véase: http://laprensa.mx/notas.asp?id=597403

2 Académicos y sociedad civil cuestionan al presidente Enrique Peña Nieto. Véase: https://bit.ly/2riGciP

3 Decreto número 0537 https://bit.ly/2NMha2S

4 Consultar jurisprudencia 79/2009 en: https://bit.ly/2JTUfBN