La sesión ordinaria del 6 de noviembre de 2019 de la Cámara de Diputados ha durado más de 24 horas; de hecho, ha durado más de 14 días.1 Esto ha sido posible gracias al receso legislativo que parece que se toma muy en serio la teoría de la relatividad del tiempo. En este artículo se busca desarrollar los alcances de la figura parlamentaria referida a la luz del procedimiento de debate y aprobación del presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2020.

Ilustración: Gonzalo Tassier

El reloj legislativo

Durante la sesión del 6 de noviembre de 2019, que sucedía a las 14:54 horas del 7 de noviembre de 2019, la diputada Laura Rojas, presidenta de la mesa directiva, pronunció lo siguiente: “Se reanuda la sesión y se decreta un receso. Reanudaremos la sesión el próximo martes 12 de noviembre a las 11 horas”.2

Esto quiere decir que la diputada responsable de conducir la sesión del pleno de la Cámara de Diputados anunció que la sesión de 6 de noviembre, que ya ocurría en otro día, continuaría hasta el 12 de noviembre. ¿Cuál es el fundamento que sustenta esta competencia? En principio debe decirse que la Ley Orgánica del Congreso limita la capacidad de actuación de la presidencia de la mesa directiva a citar, abrir, suspender, levantar y aplazar las sesiones plenarias, conforme a lo establecido en su artículo 23, apartado b), que establece lo siguiente:

1. Son atribuciones del Presidente de la Mesa Directiva las siguientes:
a) …
b)  Citar, abrir, prorrogar, suspender y levantar las sesiones del Pleno; y aplazar la celebración de las mismas en los términos de la parte final del artículo 68 constitucional;
(…)3

Aunque ninguno de los verbos rectores se refiere estrictamente a la facultad de decretar un receso legislativo, el reglamento de la Cámara de Diputados establece una modalidad de sesión denominada “permanente”; el artículo 39 de esta norma establece lo siguiente:

1. Serán Sesiones permanentes, las que tengan como propósito desahogar los asuntos que acuerde la Cámara conservando la Sesión, a efecto de poder reanudarlos en forma expedita, en otro momento para tratar asuntos previamente determinados.

2. La Cámara podrá, por mayoría absoluta, constituirse en sesión permanente para tratar los asuntos que acuerde. Durante éstas, el Presidente podrá decretar los recesos que estime pertinentes.

3. En el desarrollo de la Sesión permanente no podrá darse cuenta de ningún otro asunto que no esté comprendido en el acuerdo, salvo los de carácter urgente que el Pleno, por mayoría absoluta acuerde incluir.

4. La sesión permanente podrá darse por terminada cuando así lo acuerde el pleno o cuando se hayan agotado los asuntos que la motivaron. Antes de clausurarla se podrá leer, discutir y aprobar el acta de la misma.

5. Cuando se traten asuntos para los cuales la legislación fije un plazo o término, ninguna sesión podrá prorrogarse más allá de dicho término.4

A partir de la disposición anteriormente citada, debe establecerse el siguiente análisis: ¿La Cámara de Diputados puede extender materialmente alguna sesión para que su duración trascienda de la fecha-calendario? Sí, siempre y cuando esta determinación sea avalada por la mayoría absoluta del pleno y la sesión verse sobre asuntos previamente tramitados o por aquellos de carácter urgente que sean admitidos por la votación mayoritaria. ¿Durante el transcurso de la sesión permanente, la presidencia de la mesa directiva puede decretar una pluralidad de recesos? Sí. ¿Las sesiones permanentes pueden utilizarse para el trámite de asunto con plazo fijo? Sí, siempre y cuando no se exceda del plazo establecido por la norma correspondiente.

En este sentido, la Cámara de Diputados cuenta con una medida excepcional para el trámite de asuntos en su Pleno, que le permite fijar un reloj legislativo que transcurra con una modalidad distinta a lo establecido en, por ejemplo, la Ley del Sistema Horario.

El plazo para la aprobación del presupuesto de egresos de la federación

El artículo 74 de la Constitución delimita el plazo para la presentación del proyecto de presupuesto de egresos de la federación (PEF), cuya fecha límite es el 8 de septiembre del año correspondiente, así como la fecha para su aprobación que no deberá exceder del 15 de noviembre del año en curso.5 El artículo citado, en su fracción IV, párrafo segundo, dispone lo siguiente:

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.6

En este sentido, nuestra Constitución establece un modelo de aprobación presupuestal rígido que reconoce parcialmente la reconducción, en caso de omisión de aprobación del presupuesto destinado a remuneraciones, conforme a lo establecido en su artículo 75, párrafo primero: “La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo”.7 (Énfasis es propio).

La reconducción presupuestal, que ha sido propuesta en diversas iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión, establece una hipótesis clara para el caso de que la Cámara de Diputados incumpla con la aprobación del PEF durante el plazo constitucional: se entiende aprobado el presupuesto del ejercicio fiscal anterior. Frente a la ausencia de una consecuencia normativa, la aprobación extemporánea del PEF ha estado sujeta a interpretación; tal es el caso de la controversia constitucional 109/2004, en la cual la Suprema Corte determinó la modificación parcial del PEF dado el ejercicio cuestionable de la facultad de veto del ejecutivo federal sobre diversas disposiciones en un asunto que compete exclusivamente a la Cámara de Diputados.

En resumen, el plazo límite para aprobar el PEF es el 15 de noviembre del año correspondiente, exceptuando el año de toma de protesta del presidente de la República y no se establece una consecuencia normativa para aplicar la reconducción presupuestal total.

El presupuesto 2020: ¿fuera de tiempo?

En el noticiero televisivo Despierta, el diputado Mario Delgado, coordinador del grupo parlamentario de MORENA, afirmó lo siguiente: “¿Qué va a pasar? Que una vez que reinstalemos la sesión, tenemos que concluir con la sesión del 6 de noviembre. Hemos decidido en la Junta de Coordinación Política que vamos a modificar la Orden del Día para en esa sesión meter el análisis, discusión y votación del Presupuesto de Egresos”.8

La declaración del diputado Delgado establece un debate jurídico indispensable para entender los alcances parlamentarios en la aprobación del PEF a través de la figura del receso legislativo. De nueva cuenta, vale detenernos para un breve análisis.

¿El debate y la aprobación del PEF puede sujetarse a una sesión permanente? Sí, siempre y cuando no se exceda del plazo constitucional del 15 de noviembre, que transcurre y sucede de forma autónoma al plazo legislativo determinado por el reloj parlamentario, conforme a lo establecido en el artículo 39, numeral 5, del reglamento de la Cámara de Diputados. ¿Durante la sesión ordinaria del 6 de noviembre de 2019 el pleno de la Cámara de Diputados aprobó constituirse en sesión permanente? No. Como consta en el diario de los debates de la sesión ordinaria referida, no existe votación alguna por la que el pleno asuma esta determinación. En este sentido, la presidencia de la mesa directiva ha decreto recesos contrarios al reglamento de la Cámara de Diputados. En otras palabras: el reloj legislativo no debió extender la sesión del 6 de noviembre más allá de esa fecha, dado que no se cumplieron las hipótesis normativas.

En consecuencia, la Cámara de Diputados ha incumplido con el plazo constitucional para la aprobación del PEF. De igual forma, la presidencia de la mesa directiva ha decretado recesos que violentan las disposiciones que buscan aplicarse para asimilar los efectos de una sesión permanente y aprobar “en tiempo” el PEF 2020. El respeto al procedimiento parlamentario importa.

Francisco J. Rubio Díaz. Egresado de la licenciatura en derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


1 Este dato está actualizado al 20 de noviembre de 2019.

2 Versión estenográfica de la Sesión Ordinaria del miércoles 6 de noviembre de 2019 de la Cámara de Diputados. Fecha de consulta: 20 de noviembre de 2019.

3 Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 23, apartado b). Fecha de consulta: 20 de noviembre de 2019.

4 Reglamento de la Cámara de Diputados, artículo 39, apartado 1. Fecha de consulta: 20 de noviembre de 2019.

5 Estas fechas se modifican tratándose del año en que la persona titular del Poder Ejecutivo tome protesta. De igual forma, el plazo para la presentación del Paquete Económico podrá ampliarse a solicitud del Ejecutivo Federal. Para efectos del presente análisis, estas hipótesis no son aplicables.

6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV, párrafo segundo, op. cit.

7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 75, párrafo primero, op. cit.

8Diputados, presupuesto y campesinos, mesa de análisis”, Despierta, Noticieros Televisa. Fecha de consulta: 20 de noviembre de 2019.