Uno de los asuntos jurídicos más comentados el año pasado es el conocido como la “Ley Bonilla”. No es para menos. El asunto reviste de importancia constitucional porque encierra preguntas fundamentales para nuestro sistema democrático. El propósito de este texto es explicitar esas preguntas a partir del análisis de lo planteado en la demanda de acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). En este sentido, este texto tendrá un tono más descriptivo que prescriptivo. No se dirá lo que debe resolverse -a partir de mi postura del tema- sino las preguntas a ser respondidas por la Corte. En la medida de lo posible, trataré de ser neutral y deslizar las posibles opciones que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para resolver. Puede ser, sin embargo, que en ciertas partes del texto se note mi postura. Me disculpo con el lector de antemano, pero el caso es tan burdo, que es casi inevitable hacerlo (aquí el primer desliz, por ejemplo).
Empiezo por recordar lo que pasó, los famosos hechos. El 17 de octubre de 2014 se reformó la constitución local del estado de Baja California. La reforma modificó el periodo de duración del gobernador electo en el año 2019. Su periodo duraría 2 años (del 1 de noviembre de 2019 al 31 de octubre de 2021) con el fin de homologar la elección local, con las intermedias a nivel federal. La modificación se plasmó en el artículo octavo transitorio del decreto de reforma constitucional. Bajo este diseño constitucional, se convocó a las elecciones del 2019. La convocatoria al proceso electoral establecía a la letra “que el periodo de gobierno para la persona que resultara electa para el cargo de Gobernador del Estado de Baja California, sería del 1 de noviembre de 2019 al 31 de octubre de 2021.” Y con esto en mente, fueron a votar los bajacalifornianos el 2 de junio del año pasado. Jaime Bonilla, flamante candidato de la coalición “Juntos Haremos Historia”, arrasó en la elección con el 50.3 % de los votos.
Tan sólo unas semanas después, el 8 de junio de 2019, la XXII legislatura de Baja California reformó el artículo octavo transitorio. Señaló que la gubernatura —sí, la recién electa— iniciaría funciones el 1 de noviembre y concluiría el 31 de octubre —pero, oh sorpresa— del 2024. Para decirlo rápido, se amplió el periodo de gobernador, ya electo, de 2 a 5 años.
La reforma constitucional fue turnada al ejecutivo local para su publicación. No obstante, pasaba el tiempo y esto no sucedía. Llegó el 1º de agosto, entró la nueva legislatura, y seguía sin publicarse. La nueva legislatura convocó a una “consulta pública” para que los bajacalifornianos manifestaran su apoyo o rechazo a los 5 años. Se celebró el domingo 13 de octubre y ganaron los que apoyaron los 5 años. Participaron 53 ,419 votantes, de los cuales el 84.25 % votó por los 5 años. Los 53 mil votantes representan la gran cifra del 1.90 % del total de bajacalifornianos inscrito en la lista nominal de electores. La reforma, por fin, se publicó el 17 de octubre de 2019.
La litis, en una nuez, es si la prolongación del mandato de gobernador, de 2 a 5 años, una vez ya electo, es constitucional o no. La CNDH estima que no es constitucional porque viola los derechos fundamentales de seguridad jurídica, participación política, y los principios de legalidad e irretroactividad. Voy por partes.
Ilustración: Víctor Solís
Violación a la seguridad jurídica, legalidad e irretroactividad
Es conocido que el derecho a la seguridad jurídica y los principios de legalidad e irretroactividad se encuentran en los artículos 14 y 16 de nuestra constitución. La seguridad jurídica implica que los gobernados tienen el derecho de saber a qué atenerse en el mundo de lo jurídico. A que las reglas que norman su vida sean claras para que su conducta pueda acatar lo prescrito por las normas. El principio de legalidad, por su parte, prescribe que las autoridades pueden hacer sólo aquello a lo que están expresamente facultados, esto es, que todo su actuar debe estar fundamentado en una norma. Su objetivo es desterrar la arbitrariedad del universo del poder. Y el principio de irretroactividad manda que a ninguna ley se le puede dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Así, las normas sólo tienen efecto para el futuro y no al pasado. La lógica de la irretroactividad se relaciona con la seguridad jurídica: si una norma cambia hipótesis normativas pretéritas, se entra en una situación de incertidumbre, ya que nunca se podrá estar perfectamente seguro que la conducta de hoy –que va de acuerdo a una norma vigente- no será ilegal mañana. O de que las consecuencias normativas que se generan al amparo de una hipótesis jurídica actual, continuarán generándose hacia el futuro.
La CNDH alega que la reforma del 17 de octubre viola todo lo anterior.
En efecto, según la CNDH, los legisladores violaron el derecho a la seguridad jurídica porque los gobernados tenían la certeza del alcance de su voto, de su derecho político de votar; a saber, la duración de dos años del mandato de gobernador. Al modificar el plazo de duración “ya no hay seguridad respecto de las normas que definen y determinan el proceso democrático, particularmente de aquéllas que se refieren a las condiciones del ejercicio de un cargo público y de los derechos de participación política”.
También viola el principio de legalidad porque el legislador actuó de forma arbitraria. En la elección se hizo explícita la voluntad soberana de los bajacalifornianos: acudieron a votar por un gobernador cuyo mandato sería de 2 años. Al modificar el periodo, el legislador cae en el terreno de la arbitrariedad ya que modifica las normas establecidas de antemano para que esa voluntad se expresara válidamente, pues “el conocimiento previo del inicio y de la conclusión del periodo del mandato de sus representantes es necesario para que puedan ejercer sus derechos políticos.” La duración de un cargo público no puede quedar a discreción de ninguna autoridad una vez realizada la elección de la persona que habrá de ocupar el cargo. Punto.
Por último, la reforma es retroactiva, ya que consecuencias normativas que debían de darse por el simple paso del tiempo no sucederán por la reforma del 17 de octubre. Me explico. Las normas jurídicas tienen dos componentes: hipótesis y consecuencia jurídica. La hipótesis puede ser simple o compleja y la consecuencia puede ser una o varias, y darse de forma inmediata o sucesiva a lo largo del tiempo. El principio de irretroactividad implica que ninguno de estos componentes puede modificarse una vez que la norma se detona. Al modificar el artículo octavo transitorio se “deja sin efectos las consecuencias jurídicas que emanaban de la disposición original”: 1) que el gobernador electo abandonaría su cargo el 31 de octubre de 2021, 2) la elección de un nuevo gobernador en el 2021 mediante el ejercicio de los derechos políticos de los bajacalifornianos, 3) y que habría nuevo gobernador electo en el 2021. Nada de esto sucederá en virtud de la reforma del 17 de octubre, por lo que se le da un efecto retroactivo a la misma.
Violación al ejercicio de los derechos políticos
En democracia somos los ciudadanos quienes construimos nuestras instituciones a través del voto. Esto implica cierta idea de republicanismo en nuestra vida pública. Que todos, en pie de igualdad, podemos participar en la conducción de nuestra vida colectiva. Es la democracia vista como forma de autogobierno colectivo. De estas premisas surgen los derechos políticos: el voto, la posibilidad de ser votado, el derecho de asociación. Estos derechos están reconocidos en nuestro orden constitucional, en el artículo 35, y en diversos tratados internacionales.
La CNDH considera que la reforma del 17 de octubre viola los derechos políticos de los gobernados.
La razón: al prorrogar el mandato del gobernador de 2 a 5 años, la legislatura local se colocó por encima de los electores y, de forma unilateral, decidió modificar la temporalidad de un cargo público. Cuestión ya decidida de antemano en las elecciones celebradas el 2 de junio por los bajacalifornianos. Así, la legislatura se colocó de manera exclusiva “como único participante en el procedimiento de designación del mandatario, por lo cual impide que la comunidad pueda hacer efectivo su derecho de participación política, y nombre, de manera libre, a la persona que desempeñará dicho cargo”.
Además, impide que los ciudadanos de Baja California se postulen al cargo de gobernador en el 2021, conforme se tenía previsto en la norma original. Por lo que se violan los derechos políticos en doble vía: en la posibilidad de votar y la de ser votado.
Ahora bien, ¿cuáles son las dificultades del asunto? La primera es que la constitución federal no contiene una norma que, expresamente, prohíba la extensión de mandato. El artículo 116 constitucional sólo señala que el periodo de un gobernador no podrá exceder los 6 años. Y nada más. Recientemente, el abogado Roberto Gil ha señalado como la Corte ha cambiado de criterio para no hacer justiciables asuntos que no representen un “problema constitucional”, es decir, una controversia directamente relacionada con el texto de la constitución. ¿Será que aplicarán este criterio y sobreseerán el asunto? La segunda es el argumento democrático. Hay una disputa añeja entre los legisladores y los jueces. ¿Por qué éstos sin contar con legitimidad democrática puede echar para abajo lo promulgado por el legislador democráticamente electo? En un ejercicio de deferencia al legislador local, la Corte podría optar por mantener viva la norma, ya que, al fin y al cabo, la constitución local se reformó conforme a los procedimientos de la misma.
¿Cuáles argumentos se impondrán? Pronto lo sabremos.
Martín Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Cuenta con estudios de doctorado en Derecho por la Universidad de Chile. Panelista en el programa Punto y Contrapunto de Foro TV. Twitter: @MartinVivanco.