En México, todos los días miles de organizaciones de la sociedad civil (OSC) realizan actividades que materialmente son apoyo y soporte a las tareas intrínsecas del Estado. El gobierno —sin importar su afiliación partidista— desde hace décadas ha demostrado por medio del endurecimiento de políticas y leyes el no tener la voluntad de fortalecer, ni mucho menos querer colaborar o financiar estas actividades porque o no le interesa o porque no es espacio electoral relevante.
Quienes somos, o hemos sido, parte del sector social sabemos que trabajar en una OSC implica tres retos principales: en primer lugar, lidiar con las crisis humanitarias y sociales en sí mismo es una actividad emocional –e incluso a veces físicamente– desgastante; por otra parte, están las barreras legales, procesales y burocráticas de la administración pública que limitan o impiden la operación y; por último, la carencia de recursos económicos y el cómo maximizar los pocos existentes. Este último punto ha sido uno de los hilos discursivos del presidente López Obrador; su necesidad de generar antagonistas con base en argumentos falaces le ha llevado a construir una retórica donde absolutamente toda OSC en México es mala, corrupta y bastión de sus enemigos políticos. El presidente claramente desconoce el trabajo de las OSC –o hábilmente lo intenta invisibilizar para esconder la negligencia del Estado– y al encabezar una estructura de poder por medio del paquete económico está logrando mermar la capacidad económica de las OSC lo cual también deriva en limitaciones al derecho a la libertad de asociación.
El paquete económico es el conjunto de proyectos legislativos que anualmente presenta el presidente de la República a las Cámaras de Diputados y Senadores para su discusión, análisis y, en su caso, aprobación en materia de política hacendaria, ingresos y egresos. Las reformas que el legislativo llegue a aprobar respecto el paquete económico 20211 deberán ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación para ser vigentes a partir del 1 de enero de 2021 –aunque se ha aprobado una transición a julio de 2021, para algunos aspectos–. En este sentido, el 30 de octubre, la Cámara de Senadores aprobó casi sin modificaciones la iniciativa presentada por el presidente López Obrador.
Una de las principales reformas aprobadas está en la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR), particularmente en el Título III,2 en relación con las personas morales que no son contribuyentes de este impuesto. Entre estas personas morales se encuentran las OSC que cuentan con la autorización de donatarias. Tales reformas pueden derivar en efectos negativos importantes para las OSC, además de dejarlas en una inseguridad jurídica. De nuestro análisis, detectamos que entre los efectos más importantes están los que se relacionan con los Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI), los ingresos provenientes de actividades no relacionadas con su objeto social y la modificación de las causales de revocación del estatus de donataria autorizada.
Ilustración: Patricio Betteo
Una de las modificaciones que más afectarán a las OSC refiere a los CFDI. Con base en la reforma al artículo 79 de la LISR,3 cualquier gasto no amparado con dicho comprobante fiscal será considerado como remanente distribuible y por lo tanto las organizaciones deberán pagar el 30 % de tales gastos en forma de impuestos. El ecosistema financiero en México presenta condiciones que se materializan como limitaciones fiscales y legales para las OSC. Muchas donatarias autorizadas destinan sus recursos a la ejecución de acciones, proyectos y programas que se operan en comunidades y situaciones no bancarizadas o, bien, con limitaciones de acceso a internet y medios electrónicos.
Pensemos en el caso hipotético de una organización que prestó servicios de asesoría jurídica durante el sismo de 2017 en Oaxaca. El equipo se trasladó a las comunidades más afectadas, donde seguramente debió comprar alimentos, pagar su transporte, materiales, insumos y hospedaje durante su visita; ahora bien, a partir de la reforma el equipo de la asociación, deberá comprobar estos gastos con un CFDI. Un comprobante que se debe obtener en una zona sin internet, ni recursos y bancos. Esta modificación a la LISR no considera la realidad del trabajo social en México, lo limita y además genera una carga económica extraordinaria sobre las organizaciones y, por otro lado, desincentiva el trabajo en situaciones o comunidades que no se encuentren en la situación de expedir CFDI.
La reforma también establece que si las donatarias autorizadas obtienen más del 50 % de sus ingresos por actividades no relacionadas con las autorizadas4 deberán perder su autorización, donar su patrimonio a otra donataria y, además, este donativo no será deducible de impuestos. La adición de un séptimo párrafo al artículo 80 de la LISR5 se da con la justificación de que es necesario generar un sistema para evitar que estas entidades realicen actividades tendientes a obtener un lucro. La exposición de motivos del presidente López Obrador se sostiene en el argumento de que, acorde con información del Sistema de Administración Tributaria (SAT), la mayoría de los recursos que obtienen las donatarias provienen de ingresos que no necesariamente son donativos.6
Sin embargo, el presidente obvia dos hechos clave. En primer lugar, el SAT recaba esta información por medio de un informe de transparencia7 que cada año las donatarias autorizadas deben entregar. Este es un formato mal diseñado que categoriza como ingresos no relacionados con el objeto social todos aquellos que no sean donativos; sin embargo, suma también otros recursos sí están autorizados por ley como son los apoyos o estímulos gubernamentales, la enajenación de bienes, cuotas de sus integrales, derechos patrimoniales derivados de propiedad intelectual, entre otros.8 Así, la exposición de motivos que sustenta la causal de revocación referida no solamente es infundada sino que también falsa. En segundo lugar, ya hay leyes que prevén mecanismos para que las donatarias autorizadas no generen lucro. Por ejemplo, desde 2017, las organizaciones que deseen ser donatarias autorizadas, deben reformar sus estatutos para incluir obligatoriamente9 una cláusula irrevocable para que, en caso de liquidación, su patrimonio se transmita exclusivamente a otra entidad autorizada para recibir donativos. Otro ejemplo, son las previsiones de prevención del lavado de dinero, puesto que en el caso de sospecha de lucro o lavado la Unidad de Inteligencia Financiera deberá investigar.
Es ingenuo pensar que las OSC se mantienen de donativos. La cultura de la donación en México es mínima. Y los estímulos fiscales para hacerlo también. Las organizaciones generalmente se ven obligadas a realizar todas las actividades que se les puedan ocurrir para obtener recursos de diversas fuentes y usarlos de forma exclusiva para sus causas sociales. Sin lugar a dudas, las organizaciones más pequeñas y que apenas están iniciando operaciones son las que más resienten el limitado acceso a recursos económicos. La iniciativa propuesta por el ejecutivo federal y ya aprobada por el Congreso, puede culminar en la extinción de muchas de estas OSC, además de obviar que las organizaciones que actualmente tienen ingresos por actividades distintas a su objeto ya son contribuyentes del ISR (cuando estos excedan del 10 % de sus ingresos anuales), por lo que aprobar esta iniciativa podría resultar una pérdida en la recaudación de este impuesto.
La iniciativa también incluye nuevas causales de revocación y no renovación de la autorización para recibir donativos. La adición del artículo 82-Quáter a la LISR10 crea dos escenarios de importante consideración. Por una parte, establece que cualquier omisión del cumplimiento de obligaciones se convierte en una causal automática de revocación de la autorización de donataria. Esta es una medida un tanto excesiva puesto que existen omisiones del cumplimiento administrativas, o que no se consideran graves, barreras burocráticas y cargas administrativas que dificultan la operación de las organizaciones y se castigan de manera desproporcionada a la falta. Por otra parte, se establece que la autorización de una organización podrá ser revocada si cualquiera de sus representantes legales, socios, asociados o integrantes de su órgano de gobierno han sido parte de alguna otra entidad que en los últimos cinco años hubiese perdido su autorización para recibir donativos por encuadrar en los supuestos del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación.11 Esta causal de revocación es un castigo por la conducta de un tercero. Una organización sufre la pérdida de su autorización por la conducta de otra, situación que no puede controlar de ninguna manera.
La reforma aprobada, y aún no publicada en el Diario Oficial de la Federación hasta este momento, propone una estructura fiscal punitiva para el sector social que no hace más que debilitarlo al grado de incluso poder llevarle a la extinción. Estas reformas a la LISR no solamente crean una estructura burocrática insostenible para las OSC sino que además es incluso violatoria de los artículos 1 y 22 de constitucionales ya que impone penas trascendentales prohibidas sin justificar su existencia en la exposición de motivos de su creación. Es decir, el ejecutivo deliberadamente busca generar las condiciones que mermen a la sociedad civil en su punto más débil: la recaudación de fondos y la administración burocrática. Ahora bien, es importante también considerar que la iniciativa violenta indirectamente el artículo 9 de la Constitución: el derecho a la libertad de asociación. Si bien no se proponen mecanismos para evitar que la ciudadanía se reúna o asocie pacíficamente, lo cierto es que genera barreras para ello. Es preocupante que la reforma a la LISR pueda incluso entenderse como una práctica para limitaciones a la organización ciudadana más graves.
Como se mencionó, en México el sector social y su trabajo están intrínsecamente ligados con la casi inexistente cultura de la donación. En este sentido, la autorización de donatarias es un elemento crucial para la asociación y profesionalización en el sector social. No es aceptable que en nuestro país sigamos concibiendo al sector social como un pasatiempo, una profesión no sería en la que no se paga bien, o algo relegado a ciertos sectores que pueden “no preocuparse de cosas serias”. La realidad es que es el sector que cubre las omisiones sistemáticas de administraciones, actuales y pasadas, que parecieran no entender el país profundamente desigual y alienante que habitamos. El financiamiento de las OSC, por tanto, es crucial para reducir las brechas sociales, incentivar el empoderamiento ciudadano y hasta generar condiciones de acceso a la justicia. En otras palabras, apoyar el sector social es retar el status quo que el gobierno, del partido que sea, nos ha dejado que busca mantener a toda cosa.
Ahora bien, también es importante reconocer que las OSC son espacios en los que participan muchos tipos de personas e intereses. Existen organizaciones que intentan mantenerse lo más alejadas del sistema por no compartir las lógicas estadistas y capitalistas. Hay las que son financiadas y operadas por personas pertenecientes a sectores de la sociedad altamente privilegiados. Tenemos las de afiliaciones religiosas. Están las que se conforman de personas ambiciosas que buscan causas sociales para autocomplacerse. Y también se pueden encontrar las que son lideradas por jóvenes, las que sin importar sus condiciones atienden todos los días del año a sus personas beneficiarias, las que intentan —sin importar todos los retos que el Estado les impone— a toda costa crear un Estado de derecho empezando por cumplir con sus obligaciones legales y fiscales. El mundo de las OSC es tan plural como el mundo mismo.
En este entendido, no es imposible que efectivamente existan organizaciones que ejecutan actos de corrupción, que lavan dinero o que no destinan sus recursos a las acciones que se supone son su objeto. Existen, entonces, organizaciones a las que se les debería castigar. Lo que ocurriría si tuviéramos un verdadero Estado de derecho y no de caprichos políticos. Sin embargo, esto no elimina en consecuencia la realidad apabullante: el gobierno no crea condiciones de desarrollo social y entonces las OSC terminan haciendo su trabajo.
Si para el presidente López Obrador y las Cámaras verdaderamente estuvieran primero los pobres, o remotamente les importara cualquier causa progresista, estarían generando las condiciones necesarias para fortalecer el sector social. No estarían castigando al sector por su mera existencia, ni limitando a las OSC que cumplen con las reglas vigentes, o creando barreras de acceso a un sistema fiscal que debería incentivar su trabajo. Si el proyecto de la autoproclamada cuarta transformación no fuera profundamente conservador, estaría buscando las formas de retar su propio statu quo para crear condiciones de vida justas para todas y todos. Pero mientras pasa, tenemos la sociedad civil organizada.
Natalia Alvarado Vásquez. Abogada por la Universidad Autónoma de Coahuila. Máster por la Universidad Ortega y Marañón y la Universidad Complutense de Madrid. Coordina los proyectos legales en la Fundación Appleseed México.
Elba Gutiérrez Castillo. Abogada por la Universidad Nacional Autónoma de México. Coordina el programa pro bono de la oficina mexicana de Greenberg Traurig. Trabaja principalmente casos de asilo y acceso a la justicia.
1 En particular, el Paquete Económico 2021 comprende los Criterios Generales de Política Económica para el año 2021, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación. En este año, también incluyó iniciativas de reforma las siguientes leyes: Ley del Impuesto Sobre la Renta, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Código Fiscal de la Federación, Ley Federal de Derechos, y Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
2 Tales modificaciones se refieren particularmente a los artículos 79, 80 y 82, además de adicionar un artículo 82-Quarter, a la Ley del Impuesto Sobre la Renta.
3 Se modifican las fracciones VIII, XI, XVII, XIX, XX, en el artículo 79 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para quedar como se indica en la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación. Disponible en el sitio web de la Secretaría de Hacienda.
4 De acuerdo con el último párrafo del artículo 80 de la LISR las personas morales y fideicomisos autorizados para recibir donativos deducibles de impuestos podrán obtener ingresos por actividades distintas a los fines para los que fueron autorizados para recibir dichos donativos, siempre que no excedan del 10 % de sus ingresos totales en el ejercicio de que se trate. No se consideran ingresos por actividades distintas a los referidos fines los que reciban por donativos; apoyos o estímulos proporcionados por la Federación, entidades federativas, o municipios; enajenación de bienes de su activo fijo o intangible; cuotas de sus integrantes; cuotas de recuperación; intereses; derechos patrimoniales derivados de la propiedad intelectual; uso o goce temporal de bienes inmuebles, o rendimientos obtenidos de acciones u otros títulos de crédito, colocados entre el gran público inversionista en los términos que mediante reglas de carácter general establezca el Servicio de Administración Tributaria.
5 Se adiciona un séptimo párrafo que a la letra dice: “En el caso de que las personas a que se refiere el párrafo anterior obtengan ingresos por actividades distintas a los fines para los que fueron autorizados para recibir donativos en un porcentaje mayor al 50 % del total de los ingresos del ejercicio fiscal, perderán la autorización correspondiente, lo cual determinará mediante resolución emitida y notificada por la autoridad fiscal. Si dentro de los doce meses siguientes a la pérdida de la autorización para recibir donativos deducibles del impuesto sobre la renta no se obtiene nuevamente dicha autorización, deberán destinar todo su patrimonio a otra donataria autorizada para recibir donativos deducibles”.
6 “Del Reporte de Donatarias Autorizadas 2019 emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se aprecia que los ingresos de las personas morales autorizadas para recibir donativos deducibles para los efectos del impuesto sobre la renta se clasifican de acuerdo a lo siguiente: Donativos, $47 659 423 027.00, Ingresos relacionados con el objeto social, $20 276 273 378, Ingresos no relacionados con el objeto social $132 323 707 585. De lo anterior se advierte que la mayor parte de los ingresos que las donatarias autorizadas obtienen no estàn relacionados con el objeto por el cual obtuvieron su autorización…” Punto 4. “Donatarias Autorizadas”, 4.1 “Ingresos no relacionados con la actividad autorizada” de la exposición de motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley dleImpuesto Especial sobre Producciòn y Servicios y del Código Fiscal de la Federación disponible en el sitio web de la Secretaría de Hacienda.
7 El Informe de Transparencia refiere a la obligación de transparencia de las entidades autorizadas como donatarias autorizadas. El Informe sirve para que sea de conocimiento público todo lo relacionado con los donativos deducibles que hubiese recibido la entidad.
8 Para mayor referencia, consultar el último párrafo del artículo 80 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
9 Al respecto, el Sistema de Administración Tributaria pone a disposición del público un documento que contiene “estatutos modelo” a efecto de especificar la redacción de las cláusulas obligatorias e irrevocables que las organizaciones deberán incluir para ser autorizadas como donatarias. Estas cláusulas obligatorias prevén desde el destino del patrimonio de las organizaciones en caso de liquidación, hasta especificaciones en los objetos sociales para fines determinados.
10 Se adiciona el artículo 82-Quarter para quedar como se indica en la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación. Disponible en el sitio web de la Secretaría de Hacienda.
11 Acorde con el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación la autoridad fiscal está facultada para generar una publicación en el Diario Oficial de la Federación en la que haga del conocimiento del público general a los contribuyentes que hubiesen emitido comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes. El listado más reciente puede ser consultado en el sitio web del SAT.