El miércoles se discutirá en la Suprema Corte de Justicia de la Nación el amparo en revisión 282/2019. Caso que resulta paradigmático porque constituye la oportunidad para dar un paso hacia el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por México en materia de derechos de las personas migrantes y su libertad personal. Avance que resulta indispensable si se considera la gran divergencia entre la práctica nacional y los estándares internacionales, así como las reiteradas manifestaciones de preocupación por parte de los órganos internacionales especializados en derechos humanos.
Ilustración: Víctor Solís
El caso
El caso estudia la privación de la libertad padecida por un solicitante de la condición de refugiado (actual refugiado reconocido en México) que pretendía ingresar por vía aérea a México para solicitar protección internacional, y que fue incomunicado y detenido con intenciones de ser devuelto a su país. A partir un amparo indirecto por comparecencia y de la intervención oportuna del juez Fernando Silva García, quien entonces era Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa, se evitó el rechazo del solicitante mediante una suspensión de plano. Pese a la suspensión, el quejoso permaneció incomunicado en el aeropuerto por más de 90 horas, pues las autoridades migratorias pretendían convencerlo de renunciar a la protección judicial mediante amenazas.
Como el quejoso no cedió, las autoridades decidieron trasladarlo a la estación migratoria “las Agujas” para mantenerlo detenido durante la tramitación del amparo. Pese a que la Ley de Migración facultaba al quejoso para entrar al país, solicitar la condición de refugiado ante la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados y tramitar una regularidad migratoria por razones humanitarias, al tercer día fue trasladado a una estación migratoria, donde planeaban mantenerlo detenido hasta que se resolviera su situación jurídica,
El amparo fue ampliado contra la detención y contra las normas que la sustentaron. El juez concedió una suspensión provisional que permitió al solicitante aclarar su situación migratoria en libertad, bajo la condición de que se presentara a firmar al juzgado cada semana. En concreto, en la ampliación se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 99, 100, 101 de la Ley de Migración, pues establecen un régimen de detenciones automáticas frente la mera sospecha de la autoridad de que una persona puede ser un migrante irregular, sin que la autoridad esté obligada a justificar la detención, y en completa ausencia de garantías que permita a las personas protegerse delos abusos o negligencia de las autoridades.
La naturaleza de la detención migratoria
Dado que la migración irregular no lesiona ningún bien jurídico fundamental que requiera ser protegido a través del poder punitivo del Estado, la irregularidad migratoria no puede verse como un delito, ni se puede emplear la detención migratoria con fines de castigo. Es por esto que, conforme al derecho internacional, si se decide emplear la detención migratoria, ésta debe contar con una naturaleza administrativa, ser excepcional y sólo empleada con fines auxiliares a los procedimientos administrativos destinados a determinar y ejecutar la deportación de las personas irregulares.
Que la detención migratoria sólo pueda tener fines auxiliares en procedimientos administrativos quiere decir que sólo podrá determinarse su procedencia cuando resulte indispensable para que la persona sujeta al procedimiento administrativo comparezca a éste o cuando ya exista una orden de deportación pendiente de ejecución. En ambos casos, corresponde a la autoridad demostrar que, sin la medida privativa de libertad, la persona evadiría el procedimiento administrativo o una deportación previamente determinada, así como que resulte imposible la implementación de medidas menos lesivas que logren los mismos fines. Motivación que no puede sustentarse en concepciones estereotipadas del migrante irregular.
Aunque en la Ley de Migración no se encuentra expresamente señalada la palabra “detención” o privación de libertad, ésta sí existe bajo el eufemismo de “alojamiento”. El alojamiento corresponde a la restricción deambulatoria de una persona dentro de instalaciones del Instituto Nacional de Migración llamadas “estaciones migratorias” y bajo la custodia permanente de sus autoridades. Este inicia formalmente con el acto de “presentación”, aunque materialmente la persona migrante puede permanecer hasta 36 horas a disposición de las autoridades sin que esta sea decretada.1 La Suprema Corte2 y la Comisión Interamericana3 han reconocido que el alojamiento es materialmente una privación de libertad, por lo que le resultan aplicables todos los límites impuestos nacional e internacionalmente a las detenciones.
Lamentablemente, como las normas que regulan el alojamiento carecen de límites expresos en la Ley de Migración, y de garantías necesarias frente a detenciones arbitrarias, su uso no es excepcional, sino que resulta indiscriminado y sistemático. En especial, porque la autoridad migratoria no se encuentra obligada a justificar su procedencia o razonabilidad, ya que basta la sospecha de irregularidad para que se lleve a cabo. Tal es el caso, que solo en 2019, el ejercicio de estas normas implicó la detención de más de 182 000 personas,4 incluidas niñas y niños. Incluso, las autoridades migratorias han llegado a mantener alojados a nacionales mexicanos.5
Una sentencia de primera instancia acorde a estándares internacionales
El Juez Octavo de Distrito observó que la aplicación indiscriminada de la detención migratoria, en contravención a la exigencia de su carácter excepcional y no punitivo, era consecuencia directa de la formulación de las normas que establecen este mecanismo. En tanto generan la obligación de presentar a toda persona incapaz de acreditar su condición migratoria o nacionalidad. Situación que impedía a la autoridad, tanto justificar la procedencia de la detención, como iniciar el procedimiento administrativo migratorio sin alojamiento.
En consecuencia, determinó la inconstitucionalidad del artículo 100 de la Ley de Migración, pues evita que la autoridad cumpla con su deber convencional y constitucional de justificar de manera pormenorizada e individualizada la finalidad auxiliar, así como la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de cada detención migratoria que pretendan llevar a cabo.6 Asimismo, determinó que la alerta migratoria fue impuesta en ausencia de un debido proceso.
Dicha decisión constituye un paso fundamental para atender la incompatibilidad que, reiteradamente, ha sido señaladas por los órganos especializados en materia de derechos humanos respecto del sistema de detenciones migratorias en México y los estándares internacionales que debe cumplir. En especial, porque no han sido pocas las ocasiones que la política migratoria mexicana ha sido objeto de escrutinio y muestras de preocupación internacional.
De forma concreta, la CIDH7y el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares8 han mostrado preocupación por la carga criminal de la política migratoria mexicana. Política que consiste, principalmente, en cerrar las vías de ingreso regular y ordenado para personas precarizadas y forzarlas a la irregularidad. Irregularidad migratoria que después justificará las agresiones y violaciones de derechos que se ejercerán contra ellas con pretendidos efectos disuasorios de la migración. Como piedra angular de esta política disuasoria se encuentra la detención migratoria generalizada y automática de las personas migrantes,9 aun cuando no existe evidencia de que la detención disuada la migración.10
El Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes ha recomendado abolir progresivamente la detención de personas migrantes y sujetas de protección internacional por razones administrativas,11 ya que ésta, en vez disuadir la migración,12 tiene como efecto fomentar la irregularidad,13 perpetuar el estigma de que las personas migrantes son peligrosas,14 y hasta potenciar la situación de vulnerabilidad de grupos específicos como son: las víctimas de trata,15 migrantes víctimas de delito16 y solicitantes de asilo que huyeron de sus países para proteger su vida.17 Además de ser una medida innecesariamente costosa.18
Asimismo, en el año 2017 el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares invitó al Estado mexicano a cumplir con el derecho internacional al garantizar que la detención migratoria sea una medida excepcional y esté fundamentada para cada caso en concreto, incluyendo las razones por las cuales no pueden ser aplicadas las medidas alternativas.19 En el mismo sentido, recientemente el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de Naciones Unidas resolvió el caso de dos personas migrantes detenidas de manera arbitraria en territorio mexicano y manifestó su preocupación porla regulación de la detención migratoria solicitando su modificación como medida de reparación.20
Por ello, la sentencia del juez Octavo de Distrito es un gran avance al imponer el deber a la autoridad migratoria de justificar de manera individualizada la procedencia de cada detención migratoria que pretenda realizar, así como su proporcionalidad. Con lo que se reduce el riesgo de arbitrariedad y dota de cierta razonabilidad a la detención migratoria. Situación acerca al Estado mexicano al cumplimiento de sus obligaciones internacionales y que permite proteger a migrantes en situación de vulnerabilidad cuya detención implicaría una revictimización, como las víctimas de delito.
Una oportunidad imperdible para la Suprema Corte
La sentencia fue impugnada por las autoridades legislativas y migratorias. Impugnación que ahora se encuentra bajo conocimiento de la Suprema Corte con el número de expediente amparo en revisión 282/2019 y listado para resolución el próximo 20 de enero. Este no es un caso menor, pues implica la definición de la protección que debe dar México a un grupo que es víctima histórica de maltratos y de discriminación. Temática respecto de la cual no hay duda de los estándares internacionales que los organismos internacionales nos han repetido hasta el cansancio.
Se corre el riesgo de que la Suprema Corte se deje llevar por los prejuicios sustentados contra las personas migrantes y, bajo la consideración de que estos deben ser contenidos a cualquier costo ante la percepción errónea y discriminatoria de que son un peligro para la economía o seguridad de los países,21 podría dar la espalda a todos los pronunciamientos expertos en la materia y retroceder en los alcances de protección establecidos por el juez de Distrito.
También existe la posibilidad de que la Primera Sala reconozca la importancia de la sentencia de primera instancia y confirme lo establecido por el Juez de Distrito. Sin duda, esta decisión sería un paso fundamental y acercaría al Estado mexicano a la protección efectiva de los derechos humanos de las personas migrantes, de conformidad con sus obligaciones internacionales.
Sin embargo, la Suprema Corte podría optar no sólo por reiterar el criterio establecido por el Juez de Distrito, sino que el amparo en revisión 282/2019 puede fungir como una oportunidad única para la Corte de profundizar las implicaciones específicas que tiene una política migratoria con enfoque de derechos humanos. Así como para abordar algunas consideraciones que no fueron expresamente estudiadas por el Juez de primera instancia. En concreto, el necesario reconocimiento de garantías procedimentales que debe rodear a toda detención migratoria para garantizar que esta no sea arbitraria.
En efecto, no basta con imponer a la autoridad migratoria un deber concreto de motivación sobre la procedencia de la detención, sino que, dada la gravedad de la afectación a la libertad personal, el derecho internacional obliga a los Estados a que adopten garantías procedimentales específicas para la protección de las personas que puedan ser sujetas a detención migratoria. Garantías que no se contemplan en la legislación mexicana y que vuelven arbitraria toda detención migratoria que se lleve a cabo sin su ejercicio. De forma concreta, estas garantías son: el ejercicio de un control de detención por una autoridad independiente e imparcial, la regulación expresa de medidas alternativas a la detención y el derecho a contar con representación legal en detención.
Aunque el juez de primera instancia identificó adecuadamente el deber de las autoridades administrativas de justificar la procedencia de la detención, lo cierto es que la protección contra la arbitrariedad no se limita a este deber argumentativo. Tal como el artículo 7.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,22 el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria23 y el Comité de protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios24 establecen, todo migrante que sea detenido debe “ser llevado” sin demora ante un juez u otro funcionario independiente e imparcial para que ejerza un control judicial de la detención.25 Si la pretendida justificación para la detención es irrazonable, se deberá determinar la libertad inmediata de la persona migrante.
De la misma forma, una consecuencia natural de reconocer el carácter extraordinario de la detención es el establecimiento explícito en ley de alternativas a la detención. Pese a que desde 2003, la CIDH a destacado de manera consistente su preocupación respecto de la ausencia de desarrollo de medidas alternativas a la detención migratoria en la normativa mexicana que sean efectivas y empleadas como regla y no como excepción.
Tal como ha mostrado ese mismo amparo, con el cumplimiento de las medidas alternativas impuestas por el juez de distrito mediante la suspensión del acto reclamado, es posible garantizar la comparecencia de las personas extranjeras a los procedimientos relacionados con su situación jurídica sin necesidad de detenerlos. El amparo en revisión 282/2019 representa una oportunidad para debatir sobre la necesaria configuración de alternativas a la detención como una garantía indispensable contra la detención arbitraria.
Por último, aunque actualmente se informa a las personas migrantes que cuentan con derecho para contar con representación legal, esta manifestación no se traduce en una defensa efectiva, pues exige que la persona migrante conozca previamente el nombre y contacto de la persona que desee nombrar. Si a eso se suma que las autoridades migratorias impiden el ingreso de las organizaciones de sociedad civil y de la defensoría pública para que ofrezcan servicios gratuitos de representación, es claro que tal garantía no es efectivamente cumplida. En tanto la representación efectiva es una garantía contra la detención arbitraria ésta debe de llevarse a cabo. Por lo tanto, en su sentencia la Primera Sala podría reiterar la importancia de contar con una defensa efectiva en los procedimientos de detención y destacar su carácter oficioso como una garantía indispensable.
Como se puede ver, los derechos de las personas migrantes todavía enfrentan grandes retos, en tanto las normas reclamadas en el amparo en revisión 282/2019 establecen un sistema que permite la ejecución generalizada de detenciones migratorias arbitrarias y; además, priva a las personas migrantes de garantías procedimentales exigidas por el derecho internacional e indispensables para la protección de sus derechos.
La configuración actual de la política migratoria mexicana ha sido constantemente cuestionada, situación que debería no sólo generar indignación, sino también vergüenza. El amparo en revisión 282/2019 es una oportunidad imperdible y puede representar el primer paso para reparar esta situación; para dotar de razonabilidad y humanidad a las normas migratorias y para encaminar la política migratoria hacia un necesario enfoque de derechos humanos. Esperemos que la Suprema Corte esté a la altura, aproveche la oportunidad y resuelva el caso con base en los estándares internacionales que el Estado mexicano debe cumplir, pero que ha violado a lo largo de los años. Es momento de que la Corte asuma con seriedad su papel como tribunal constitucional y su obligación de prevenir violaciones a derechos humanos de todas las personas bajo la jurisdicción mexicana. Ojalá así sea.
Luis Xavier Carrancá Álvarez. Defensor de la Clínica Jurídica Alaíde Foppa de la Universidad Iberoamericana.
Jorge Iván Mercado Mejía. Alumno voluntario de la Clínica Jurídica Alaíde Foppa de la Universidad Iberoamericana.
1 Ley de Migración. Artículo 68. La presentación de los migrantes en situación migratoria irregular sólo puede realizarse por el Instituto en los casos previstos en esta Ley; deberá constar en actas y no podrá exceder del término de 36 horas contadas a partir de su puesta a disposición.
2 Cfr. SCJN. Protocolo de Actuación para Quienes Imparten Justicia en Casos que Involucren a Personas Migrantes y Sujetas de Protección Internacional, primera Edición, septiembre 2013, página 85.
3 CIDH. Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/13. 30 de diciembre de 2013, párr. 411.
4 Cfr. Boletín estadístico anual de la Unidad de Política Migratoria. Cuadro 3.1 “Eventos de extranjeros presentados ante la autoridad migratoria, según entidad federativa, 2019”.
5 Véase IMUMI. Portal “la nacionalidad no se ve”. https://lanacionalidadnoseve.imumi.org/; El Universal “La nacionalidad no se ve”, nota del 2 de septiembre de 2019. https://www.eluniversal.com.mx/opinion/maria-fernanda-pinkus-aguilar-y-gretchen-kuhner/la-nacionalidad-no-se-ve.
6 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr. 166.
7 “Concretamente, la CIDH señaló que “la aplicación automática de la detención migratoria representa una forma criminalización en contra de los migrantes”. Véase CIDH. Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/13. 30 de diciembre de 2013, párr. 498.
8 Cfr. ONU, Comité de protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de México. CMW/C/MEX/CO/3. 27 de septiembre de 2017, párrafos25, 26 y 39.
9 CIDH. Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/13. 30 de diciembre de 2013,párr 490.
10 Asamblea General de las Naciones Unidas – Concejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, François Crépeau. 20ª Sesión, 2 de abril de 2012, párr. 8.
11 Asamblea General de Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, FrancoisCrépeau. A/HRC/20/24. Del 2 de abril de 2012, párr. 72.
12 Cfr. SAMPSON, Robyn, MITCHELL, Grant y BOWRING, Lucy, Existen alternativas: Manual para la prevención de la detención innecesaria de migrantes. Melbourne: La Coalición Internacional contra la Detención, 2011, página 6.
13 ONU. Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, FrancoisCrépeau. A/HRC/20/24. Del 2 de abril de 2012.
14 Cfr. ONU, Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes,A/65/222. Informe del 3 de agosto de 2010, párrafos 33 y 34.
15 Cfr. ONU. Informe de la Relatora Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños. A/64/290, del 12 de agosto de 2009, párr. 95; Véase también CNDH. Recomendación 83/2020. Ciudad de México, a 16 de diciembre 2020.
16 Respecto de este punto se evidencia la recomendación 12/2018 de la CNDH. En la que una niña migrante víctima de violación fue detenida por razones migratorias y trasladada a diversas Estaciones Migratorias del país, ignorando su condición de víctima de delito y dificultando su acceso a la justicia. Véase: CNDH. Recomendación 12/2018. Ciudad de México, a 26 de abril de 2018.
17 Cfr. ONU, Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes,A/65/222. Informe del 3 de agosto de 2010, párrafos 38 y 39.
18 Cfr. Asistencia Legal por los Derechos Humanos A.C., Fundar Centro de Análisis e Investigación y Sin Fronteras I.A.P. «La detención migratoria: Un análisis desde el modelo penitenciario y el gasto público».CDMX, Enero 2019; Véase también CNDH. Informe especial. Situación de las estaciones migratorias en México, hacia un nuevo modelo alternativo a la detención. Resumen ejecutivo. 2019, página 30.
19 ONU, Comité de protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de México. CMW/C/MEX/CO/3. 27 de septiembre de 2017, párr. 40.
20 ONU, Consejo de Derechos Humanos. Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria. A/HRC/WGAD/2019/54. 18 de febrero de 202o, párr. 150
21 No obstante, prácticamente todos los estudios económicos y de estadística criminal desmienten estos prejuicios, dada la conveniencia política de dicho discurso manipulador y populista, la idea sobre la peligrosidad de los migrantes se encuentra fuertemente arraigada en nuestras sociedades. A manera ilustrativa sobre la falsedad de las percepciones respecto de la peligrosidad de los migrantes, véase: Informe del Sr. François Crépeau, Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes sobre la propuesta para una agenda 2035 para facilitar la movilidad humana. A/72/173. Del 19 de julio de 2017, página 5 en adelante.
22 CIDH. Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/13. 30 de diciembre de 2013,párr 451.
23 Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de las Naciones Unidas, Deliberación N° 5: Situación relativa a los inmigrantes y a los solicitantes de asilo. E/CN.4/2000/4, 28 de diciembre de 1999, Principios 3 y 8.
24 ONU, Comité de protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de México. CMW/C/MEX/CO/3. 27 de septiembre de 2017, párr. 40.
25 Véase CIDH, Informe de fondo Nº 49/99, Caso 11.610, Loren LaroyeRiebeStar, Jorge BaronGuttlein y Rodolfo Izal Elorz (México), 13 de abril de 1999, párr. 40. Véase también Comité de Derechos Humanos, Torres c. Finlandia, Comunicación n° 291/1988, CCPR/ C/38/D/291/1988, 5 de abril de 1990), párr. 7.2.
26 Véase CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2003: Capítulo V. Quinto Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias. 29 de diciembre de 2003, párrafos. 345 y 413; CIDH, Observaciones Preliminares de la Relatoría sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias de la CIDH a México. México, D.F., 2 de agosto de 2011, Recomendación n° 5.; y CIDH. Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 48/13. 30 de diciembre de 2013, párr. 451, párr. 490.