3) Amparo en revisión 1100/2017

Mediante el decreto de reformas a la Constitución de 11 de junio de 2013, en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica, se dispuso a través del artículo Octavo Transitorio fracción III,1  que el IFETEL determinaría la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, e impondría medidas necesarias para impedir que se afecte la competencia y la libre concurrencia. Dichas medidas comprenden la regulación asimétrica en tarifas en infraestructura de red.

En tal sentido, el IFETEL por resolución de 6 de marzo de 2014, determinó como agente económico preponderante a Radio Móvil Dipsa (Telcel) en el sector de telecomunicaciones y, en consecuencia, procedió a determinar tarifas asimétricas de interconexión.2 Cabe referir que la declaración de preponderancia es por su naturaleza temporal, hasta que existan condiciones de competencia efectiva en el mercado. Por su parte, el 14 de julio de 2014, después de la determinación de preponderancia por parte del IFETEL, se expidió la LFT.

El artículo 131 de dicha Ley, dispone que durante el tiempo que exista un agente económico preponderante en el sector de telecomunicaciones, éste no cobrará a los demás concesionarios por el tráfico que termine en su red. A esto se le denominó tarifa cero o régimen de gratuidad. Así, por un lado, el régimen transitorio constitucional dispone el establecimiento de tarifas asimétricas y, por el otro, la Ley precisa que las tarifas serán cero o gratuitas. Esta discrepancia normativa es el fondo de lo impugnado por el quejoso.

Aun y cuando el quejoso presentó múltiples agravios, nos centraremos en la razón de ser de la resolución, que se ubica en el conflicto competencial entre el IFETEL y el Congreso de la Unión. Por un lado, la Constitución (artículo 28 y régimen transitorio) faculta al órgano regulador a expedir regulación asimétrica y, por el otro, el artículo 73, fracción XVII, al Poder Legislativo Federal para legislar en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Dicho de otra forma, el cuestionamiento constitucional es si el artículo 131 en la parte relevante, el Congreso de la Unión, invade competencias propias del IFETEL.

La sentencia de la ponencia del Ministro Laynez, analizó el planteamiento efectivo a través del principio de división de poderes, la garantía institucional y el principio de competencia especializada o deferencia técnica. A partir de las consideraciones en torno a dichos principios, resolvió que no en todos los casos las atribuciones del IFETEL son resultado de una delegación legislativa, puesto que la regulación asimétrica constituye una atribución de carácter originario a favor del Instituto, es decir, no es un mero órgano administrativo de subsunción normativa.3 Fue voluntad del Constituyente atribuir competencias específicas y exclusivas al Instituto para determinar agentes económicos preponderantes y, sobre todo, aplicar medidas asimétricas concretas.

Estas atribuciones originarias a cargo del IFETEL constituyen, junto con otras, una garantía institucional respecto de su autonomía e independencia. En ese sentido, la garantía institucional asegura un contenido fijo, mínimo e inderogable de determinados conceptos constitucionales. Dicho de otra forma, busca proteger los atributos esenciales de la institución frente al legislador. Que, en el caso, se encuentran en el artículo 28 constitucional y en el régimen transitorio aludido.

Por último, en torno a la competencia especializada o deferencia técnica, la sentencia resolvió que el artículo 131 de la LFT trastoca la concurrencia competencial en el sector de telecomunicaciones, puesto que el legislador desplaza la función regulatoria a través de la norma impugnada;4 directamente establece una regla al núcleo de la regulación tarifaria. Así, la regulación asimétrica requiere de un alto grado de especialización y efectividad que difícilmente puede establecerse o lograrse a través de una Ley, cuya vocación es de permanencia. En consecuencia, por invasión de esferas competenciales originarias del IFETEL, la Segunda Sala resolvió la inconstitucionalidad de la parte relevante del artículo 131 de la LFT.

Con lo anterior, reiteró que los órganos reguladores, a partir del modelo de estado regulador, tienen un parámetro de validez diferenciado del resto de los órganos del Estado, en tanto que, como ya se dijo, el principio de reserva de Ley es modulado y, en el caso en particular, su validez depende directamente de lo establecido en la Constitución.

Finalmente, por cuanto hace a los efectos del amparo, dispuso la sentencia que el IFETEL dejará de aplicar la tarifa cero a la quejosa, pero que dicha determinación no podría generar la pretensión del pago de compensación a Telcel por parte de otros concesionarios y que, el nuevo régimen asimétrico de tarifas al preponderante, entraría en vigor el 1º de enero de 2018. Efectos que en sí mismos tienden a proteger la estabilidad del mercado relevante y al orden público, pero en el caso de la materia de amparo, resultan ser, cuando menos, cuestionables.  Así, toda vez que el propósito de cualquier sentencia que concede el amparo, es restituir al quejoso en el ejercicio en pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.5

4) Amparo en revisión 271/2017

A este amparo en revisión, de la ponencia del Ministro Medina Mora, correspondió analizar la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, a saber la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Dicho artículo establece que los actos, normas u omisiones de dichos órganos podrán ser impugnados únicamente mediante juicio de amparo y no serán objeto de suspensión. Disposición similar a la contenida en el artículo 28 de la Constitución relativa a los actos de la COFECE y el IFETEL.

La quejosa, Altos Hornos de México, impugnó la resolución de 15 de febrero de 2016, por medio de la cual la Comisión Reguladora de Energía expidió la metodología para la determinación de los precios máximos de gas natural objeto de venta de primera mano. Lo anterior, de conformidad con el artículo Noveno Transitorio del decreto de reformas a la Constitución de 20 de diciembre de 2013, en materia energética. Al respecto, indica la quejosa que la CRE se excede en sus facultades, en tanto que la norma fundante le otorga la facultad de regular las ventas de primera mano de gas natural, no establecer precios máximos.

Si bien ese es el contexto del amparo en cuestión, su causa de ser radica en que le fue negada la suspensión definitiva. Lo anterior, con fundamento en el artículo 27 ya referido. Al respecto, la Suprema Corte ha indicado que la única manera para impugnar la eventual inconstitucionalidad de las normas procesales aplicadas dentro del juicio de amparo, es a través del recurso de revisión.7 En este caso, el artículo 27 si fue aplicado por primera vez al quejoso en la secuela procesal del incidente de suspensión y, al tratarse de una norma que incide de manera directa en el procedimiento dentro del juicio, se declaró su procedencia.

Ahora bien, en términos de la reforma a la Constitución en materia de amparo de 6 de junio de 2011, se incorporó en el artículo 107, fracción X, el principio de reserva de ley reglamentaria, al establecer, de manera expresa que “los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria”. En ese sentido, resuelve la sentencia en cuestión, existe una limitación material de rango constitucional respecto de la regulación que se puede hacer al juicio de amparo, que impide que el mismo pueda ser normado o limitado en otro tipo de leyes.7 Razón por la que, determinó resolver la inconstitucionalidad del artículo 27 impugnado, puesto que limita la procedencia de la suspensión en contra de normas generales, por tratarse de una excepción a la regla general contenida en el artículo 125 y ss. de la Ley de Amparo.

Finalmente, por cuanto a la causa de pedir respecta, la sentencia confirmó la negativa a otorgar la suspensión a la quejosa, toda vez que la regulación de la venta de primera mano de gas natural, que goza de presunción de validez como acto administrativo, constituye uno de los aspectos regulatorios sobre precios y tarifas en los mercados de hidrocarburos, y se erige como una expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en la materia. Por lo que, de conceder la suspensión se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en tanto que la regulación de precios y tarifas de hidrocarburos, tiende a procurar el desarrollo de una sana competencia en los mercados correspondientes.8

5) Contradicción de tesis 49/2017

En la contradicción de tesis contendieron el criterio sostenido por el Pleno del Décimos Séptimo Circuito y el criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región, con residencia en Saltillo, Coahuila.

La razón de ser de la contradicción se sustenta en el nuevo marco normativo sobre el uso y ocupación de la tierra, contenido en la Ley de Hidrocarburos, a partir de la nuevo modelo de aprovechamiento de hidrocarburos en el país. En suma, el artículo 100 de dicha Ley dispone que

…la contraprestación, los términos y las condiciones para el uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos necesarios para realizar las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos serán negociados y acordados entre los propietarios o titulares de dichos terrenos, bienes o derechos, incluyendo derechos reales, ejidales o comunales, y los Asignatarios o Contratistas. Tratándose de propiedad privada, además podrá convenirse la adquisición.

De esa forma, los titulares de derechos reales y asignatarios, deberán suscribir un acuerdo en el que se reflejen los términos, condiciones y contraprestaciones correspondientes, respecto a la afectación de bienes de que se trate. Ese acuerdo debe ser presentado, en términos del artículo 105 de la Ley, ante un Juez de Distrito en materia civil o ante un Tribunal Unitario Agrario, en caso de que núcleos ejidales o comunales se encuentren involucrados, para el efecto de que sea validado.9 Dicha validación tendrá el carácter de cosa juzgada. Esa disposición no establece ninguna temporalidad para la presentación del acuerdo ante la autoridad competente para su validación. Sin embargo, el artículo 75 del Reglamento de la Ley de Hidrocarburos, expedido en términos del artículo 89, fracción I de la Constitución, establece que el acuerdo al que se refiere el artículo 105 de la Ley, deberá ser presentado ante los órganos jurisdiccionales que correspondan, en un término de 30 días naturales, siguientes a que haya sido suscrito por las partes.

Al respecto, el Pleno del Décimo Séptimo Circuito resolvió que el acuerdo puede ser presentado en cualquier tiempo, en tanto que una disposición reglamentaria, como es el caso del artículo 75, no puede imponer mayores requisitos que los establecidos en la Ley, como es el caso de la fijación temporal para el cumplimiento de una obligación, pues estimar lo contrario, contraviene el propósito del legislador que prevé que sea en cualquier momento en que dichos acuerdos sean sometidos al escrutinio de las autoridades competentes.10 Por su parte, agrega que el artículo reglamentario es una norma imperfecta, ya que si bien impone una obligación, no contiene sanción alguna en caso de incumplimiento.

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región, resolvió otorgar validez al término previsto por el artículo 75 reglamentario, bajo el argumento que fue voluntad del legislador dotar de certeza a las partes que intervienen en los acuerdos, por lo que estimar que el acuerdo se pueda presentar en cualquier tiempo, quebrantaría el principio de seguridad jurídica. Además, dice el contendiente, no se está frente a una norma imperfecta, puesto que si bien no específica de manera expresa una sanción ante su incumplimiento, se deduce que de no hacerlo en el plazo establecido, la acción de validación será extemporánea y se actualizaría la figura de la prescripción.

Al respecto, la Segunda Sala resolvió por considerar que el plazo dispuesto por el artículo 75 del Reglamento, dota de seguridad jurídica a las partes y a posibles terceros afectados. Además, de no considerarse una temporalidad definida, el juzgador ante quien se someta la validación del acuerdo, perderá el valor de la proximidad temporal para analizar el asunto, siendo que el acuerdo entre particulares, aun sin la validación, puede surtir efectos contra terceros. En ese sentido, de no presentarse el acuerdo en el plazo correspondiente, el órgano jurisdiccional no lo podrá validar. Establece además, que no se trata de una norma imperfecta, pues su consecuencia es la imposibilidad de validar dicho acuerdo. Aun cuando no se pronunció de manera expresa en los considerandos, subyace lo que en nuestra opinión tuvo el potencial más relevante para la eventual inaplicación del artículo 75, que es la imposición de mayores requisitos a aquellos que dispone la Ley. Cuestión de jerarquía normativa y reserva de Ley.

De la Contradicción, resultó la jurisprudencia cuyo rubro es: “HIDROCARBUROS. EL ACUERDO DE USO Y OCUPACIÓN SUPERFICIAL PARA SU EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN, DEBE PRESENTARSE DENTRO DE LOS 30 DÍAS NATURALES SIGUIENTES A SU CELEBRACIÓN, PARA QUE EL ÓRGANO JURISDICCIONAL PUEDA DOTARLO DEL CARÁCTER DE COSA JUZGADA”.

Conclusión

La maleabilidad de los mercados regulados encuentra una garantía de actuación eficiente, eficaz e innovadora en los órganos reguladores, cuya validez radica directamente de la Constitución y su legalidad, en la legitimación democrática de la Ley. La SCJN ha fungido como árbitro de la constitucionalidad de las actuaciones de las autoridades, así como garantía institucional y competencia especializada de los órganos reguladores, así como de la fricción entre el interés público que permea a dichos mercados y los derechos humanos tanto de los sujetos activos, como de los usuarios y consumidores.

En el primer caso sostuvo que el modelo de gratuidad de las señales retransmitidas, no vulnera los derechos de autor y conexos. Por su parte, determinó la validez de los tipos administrativos en blanco, dentro del contexto del derecho administrativo sancionador y determinó, que en el caso en concreto, se estableció una multa excesiva y desproporcional, dentro del ámbito de la política de transición a la televisión digital terrestre. Además, estimó que es competencia originaria del IFETEL la determinación de preponderancia y la regulación tarifaria asimétrica en interconexión. Asimismo, declaró inconstitucional la prohibición de otorgar la suspensión del acto reclamado, respecto de actos o normas de los órganos reguladores coordinados en materia de energía. Por último, reconoció la validez constitucional del Reglamento de la Ley de Hidrocarburos, en tanto que la disposición de un término para la presentación del acuerdo de uso y ocupación superficial para la exploración y extracción de hidrocarburos, brinda seguridad jurídica a los particulares involucrados.

Se trata de cinco casos en donde la Segunda Sala de la SCJN ha determinado el sentido y razón de ser del estado regulador, al delimitar su institucionalidad y darle cauce al nuevo paradigma regulatorio del Estado mexicano. Aun cuando no necesariamente se comparten reflexiones, conclusiones o efectos de las sentencias analizadas, no puede soslayarse que se trata de materias novedosas que irán construyendo su propio acervo teórico y jurisprudencial en los próximos años. En ese sentido, el tribunal constitucional es un agente fundamental ante este nuevo paradigma, pues es a través de sus interpretaciones y resoluciones, que definirá los límites y alcances que exige la eficiencia y eficacia de la actividad reguladora.

Gonzalo Sánchez de Tagle. Abogado constitucionalista. Twitter: @gstagle


1 La Suprema Corte ha reiterado que las disposiciones transitorias no necesariamente tienen como objeto normar circunstancias temporales o contingentes, sino que pueden incluir disposiciones sustantivas.

2 La interconexión, en términos del artículo 3 de la LFT se define como “Conexión física o virtual, lógica y funcional entre redes públicas de telecomunicaciones que permite la conducción de tráfico entre dichas redes y/o entre servicios de telecomunicaciones prestados a través de las mismas, de manera que los usuarios de una de las redes públicas de telecomunicaciones puedan conectarse e intercambiar tráfico con los usuarios de otra red pública de telecomunicaciones y viceversa, o bien permite a los usuarios de una red pública de telecomunicaciones la utilización de servicios de telecomunicaciones provistos por o a través de otra red pública de telecomunicaciones.

3 Amparo en revisión 1100/2017, página 85.

4 Ídem, página 99.

5 En cumplimento a la sentencia de amparo, el IFETEL determinó en noviembre de 2017, las nuevas tarifas de interconexión, al establecer, entre otras, $0.028562 por minuto de interconexión.

6 Bajo los siguientes supuestos: a) que exista un acto de aplicación de dicha ley dentro del juicio de amparo, ya sea en el auto o en la resolución recurrida; b) que ese acto de aplicación trascienda el sentido de la decisión adoptada y c) que exista un recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la regularidad del acto de aplicación, como la regularidad constitucional de la norma aplicada.

7 Amparo en revisión 271/2017, página 23.

8 Ídem, página 34.
El amparo en lo principal fue sobreseído y actualmente se encuentra pendiente de resolverse el recurso de revisión correspondiente.

9 La naturaleza del procedimiento es el de jurisdicción voluntaria y a los contratos usualmente se les denomina “contratos de servidumbre legal de hidrocarburos”, salvo que comprendan la adquisición.

10 Tesis de jurisprudencia cuyo rubro es: HIDROCARBUROS. EL PROCEDIMIENTO DE VALIDACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 105 DE LA LEY RELATIVA PUEDE PROMOVERSE EN CUALQUIER TIEMPO.