El pasado 10 de mayo, el Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa en ciudad de México (juez de distrito), Fernando Silva García, dictó la sentencia del juicio de amparo 124/2018 (sentencia)1 en la que declaró que la Ley de Seguridad Interior (LSI)2 vulnera “las condiciones previstas en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación  (SCJN) que establece los parámetros de actuación de las fuerzas armadas en tiempos de paz y en consecuencia, viola los artículos 14, 16, 29, 89 y 129 de la Constitución federal”.

Contexto y efectos de la aprobación de la LSI

La sentencia reconoce que el uso de las fuerzas armadas en tareas de seguridad contra el narcotráfico se emplea desde mediados de los años noventa. Clarifica que, a fines del 2006, varios actores políticos empiezan a proclamar que el narcotráfico constituye un problema que había sobrepasado las fronteras de la seguridad pública para convertirse en una cuestión de seguridad nacional y es cuando se empieza a hablar de operativos policiacos militares como una constante. En ese contexto, señala que la militarización de la seguridad ha propiciado múltiples violaciones a los derechos humanos, lo cual ejemplifica con casos mexicanos resueltos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Rosendo Radilla Pacheco,3 Inés Fernández Ortega,4 Valentina Rosendo Cantú;5 así como diversas recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos –como el caso Tlatlaya. Así, conforme a la LSI, clasifica en tres categorías la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad en tiempos de paz:

1) la participación mediante la emisión de declaratoria de seguridad interior por el presidente de la República;

2) la intervención por orden del presidente de la República que contemple acciones encaminadas para hacer frente a las amenazas a la seguridad interior que representen grave peligro para personas o instituciones fundamentales de gobierno, sin emisión de declaratoria;

3) la participación de las fuerzas armadas sin declaratoria de seguridad interior, ni orden presidencial, en labores de identificación, prevención y atención de riesgos de seguridad interior, así como de inteligencia, de forma permanente.

La LSI, según este juez de distrito, se incorpora como un componente más del sistema de acciones que forman parte de la política de Estado en materia de seguridad, denominada “guerra contra el narcotráfico”.6 A través del análisis de las discusiones en el Congreso de la Unión y de la exposición de motivos de la misma LSI. Considera que se trata de una norma jurídica que además produce un efecto amedrentador sobre el derecho a la seguridad jurídica relacionado con diversos derechos humanos, como la vida y la integridad, no sólo para la ciudadanía sino para las organizaciones defensoras de derechos humanos.

La sentencia reconoce de manera trascendental que lo dispuesto en el artículo 129 constitucional es un derecho, encaminado a garantizar a que los ciudadanos no estén sujetos a la autoridad o jurisdicción militar en tiempos de paz. Asimismo, el juzgador reconoce que la emisión de la ley es “una pieza más de un proceso tendente a institucionalizar la militarización de la seguridad pública y seguridad interior del Estado en contra del narcotráfico y la delincuencia organizada”.

Para el juez de distrito, gracias a la nueva LSI se sujeta a toda persona dentro del Estado a la autoridad de las fuerzas armadas en tiempos de paz, particularmente al entrar en contacto con la ciudadanía en el marco de las tareas propias de seguridad pública, como por ejemplo al habilitarlas para hacer uso de la fuerza y desempeñar permanentemente labores de inteligencia. De la misma forma la LSI puede afectar a las personas morales, al autorizar a las fuerzas armadas para llevar a cabo actos privativos o de molestia que vulneran los derechos fundamentales a la propiedad, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de asociación, entre otros.

Según esta sentencia, la LSI desde el inicio de su vigencia en automático incorpora obligaciones y desincorpora derechos colocando a las personas en un nuevo supuesto frente al Estado, transformando su situación jurídica “sustancialmente”. De la misma forma que la LSI genera, de forma directa o indirecta, una afectación previsible en la esfera jurídica de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) y Red de Defensa de los Derechos Digitales (R3D), organizaciones que presentaron la demanda en el juicio de amparo.7 Se trata, por lo anterior, de una ley auto-aplicativa, esto es, que no requiere un acto de aplicación concreto y directo hacia las organizaciones quejosas.

Como cuestión procedimental previa, el juez de distrito reconoce la facultad de las personas morales demandantes -en su calidad organizaciones que promueven y defienden derechos humanos- para solicitar la protección de los tribunales federales, ya que potencialmente se verán afectadas por la entrada en vigor de la LSI y, particularmente, por las atribuciones conferidas a las fuerzas armadas en tiempos de paz.

La sentencia reconoce que la CMDPDH y R3D pueden, a través del amparo, cuestionar aspectos de la política pública en tareas de seguridad que pueden suponer un riesgo a los derechos humanos como el derecho a la vida y la integridad personal, así como los derechos de las personas morales como lo son la propiedad privada, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de asociación, entre otros. Se reconoce a su vez el derecho a dichas organizaciones de cuestionar si la LSI respeta o no las condiciones constitucionales establecidas por la SCJN para la participación de fuerzas armadas en seguridad interior en tiempos de paz.

Inconstitucionalidad de la LSI y efectos de la sentencia

La sentencia encuentra que la LSI es inconstitucional debido a que el sistema normativo que en ella se prevé incorpora a las fuerzas armadas en funciones de seguridad interior en tiempos de paz, en contravención de lo dispuesto por la SCJN en la jurisprudencia aplicable, que interpreta diversos artículos de la Constitución.

El juzgador, por consiguiente, ordena la inaplicación y desincorporación presente y futura de las esfera jurídica de la CMDPDH y R3D de los artículos 4 fracciones I8 y IV,9 6 párrafo primero,10 9,10 11 párrafos primero12 y último,13 15 segundo párrafo,14 16,15 17,16 20 fracciones I, II y III y IV,17 21,18 22,19 26,20 3021 y 3122 de la LSI.

Además ordena a las fuerzas armadas mexicanas a no llevar a cabo ningún acto de privación o molestia a la CMDPDH ni a R3D en aplicación de dichos artículos de la LSI. Esto implica que todas aquellas normas que se deriven o utilicen los preceptos declarados inconstitucionales, tampoco podrán ser aplicados a las organizaciones amparadas.

Es muy importante resaltar que la sentencia llega a esas conclusiones limitadas, en virtud de la incapacidad de los juzgados de distrito de desconocer o inaplicar la jurisprudencia de la SCJN en la materia, por ser este último un órgano de mayor jerarquía. Por ello, el juez expresa que, conforme a lo dispuesto por la SCJN (jurisprudencia 1ª./J.2/2004), es imposible hacer una interpretación armónica de los artículos 129 y 89 fracción VI y 29 de la Constitución consistente que el presidente de la República sólo puede disponer de las fuerzas armadas para seguridad interior en tiempos de guerra, no así en tiempos de paz, para lo cual se tendría que efectuar una declaratoria de guerra o bien una declaratoria de suspensión de derechos.

Por ello, el juez  declara que vinculado por dicha jurisprudencia, las fuerzas armadas sí cuentan con facultades para participar en tareas de seguridad en tiempos de paz, siempre y cuando se cumplan ciertos supuestos. Así, siguiendo la interpretación de la SCJN respecto de diversos artículos constitucionales (artículos 16, 29, 89 fracción VI y 129), el juez de distrito considera que las fuerzas armadas tienen facultades para participar en funciones de seguridad interior en tiempos de paz, bajo ciertas condiciones. A continuación mencionamos algunas:

1) Autorización excepcional. El presidente de la República deberá por escrito fundar y motivar la autorización o disposición excepcional del uso de las fuerzas armadas para seguridad interior, lo cual excluye las órdenes verbales e implica que los uniformados militares no pueden actuar por sí y ante sí.

2) Temporalidad y territorialidad limitadas. El presidente de la República sólo podrá disponer de las fuerzas armadas para una actuación excepcional por un periodo limitado, lo que implica que no es factible que se haga para el control de la criminalidad de manera permanente. La autorización del Ejecutivo para disponer de las fuerzas armadas estará limitada a cierto territorio.

3) Subordinación y respeto al federalismo. Los efectivos militares sólo podrán actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas lo soliciten expresamente, por escrito, de manera fundada y motivada. Las fuerzas armadas en tiempos de paz sólo podrán participar en operativos u operaciones en las que no funjan como autoridades ordenadoras, es decir, no podrán actuar por sí y ante sí; sino que deberán estar bajo el mando de las autoridades civiles que solicitaron la intervención de las fuerzas armadas. Adicionalmente, en la participación de las fuerzas armadas en tareas de auxilio se deberá respetar lo dispuesto en la Constitución respecto al régimen de competencias de los municipios, estados y federación (artículos 40, 41 y 119).

4) Apego a derecho. Las fuerzas armadas en tiempos de paz se tendrán que someter al ordenamiento jurídico aplicable en tiempos de paz, es decir, al de las autoridades civiles; por lo tanto, las fuerzas armadas deberán estar entrenadas para actuar conforme a dichas normas jurídicas. Ello significa que aplicarán dichas normas, incluso las reglas de uso de la fuerza, incluyendo el uso de armas de fuego, tal como lo hacen los funcionarios a los que auxilia. Es decir, las fuerzas armadas al apoyar a las autoridades civiles, deberán respetar los principios del uso de fuerza de legalidad, idoneidad, necesidad, gradualidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza de autoridades civiles y no así de los cuerpos castrenses.

5) Transparencia y acceso a la información. Por tratarse de una situación excepcional de auxilio a autoridades civiles en tiempos de paz, los derechos de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas, no se verán afectadas por otras situaciones que permitirían restringir dichos derechos. La sentencia establece que los legisladores no deben reservar información a priori sino que es el órgano quien genera y administra dicha información, quien previa solicitud de acceso, debe realizar la prueba de daño caso por caso que prevé la Ley General de Transparencia y  Acceso a la Información Pública. Reconoce que la información generada en la implementación de la LSI debe someterse al principio de máxima publicidad y al sistema de rendición de cuentas.

6) Respecto a los derechos humanos y jurisdicción civil para violaciones a derechos humanos. En el desempeño de sus funciones de auxilio a las autoridades civiles, las fuerzas armadas deberán actuar con pleno respeto a los derechos de todas las personas, incluidas las morales y, en caso, de que se cometan abusos, la autoridad civil será competente para investigarlos, procesarlos y castigarlos.

Reflexión final

La sentencia es un gran paso en el camino de la paz en México, la tutela de los derechos de los derechos humanos y el respeto a la Constitución, por lo que debemos reconocer el trabajo del juzgador. Si bien con cautela la sentencia se pronuncia sobre la inconstitucionalidad de la LSI, a partir de la jurisprudencia aplicable que interpreta diversos artículos constitucionales, el juzgador pudo haber analizado otras consideraciones muy relevantes que trastocan valores fundamentales del sistema de derechos humanos y al Estado de derecho. Por ejemplo, creemos que la sentencia no garantiza integralmente el derecho a la seguridad jurídica de los ciudadanos, en cuanto que no cuestiona la ambigüedad del concepto de seguridad interior previsto en la LSI. De la misma forma omitió pronunciarse sobre la falta de capacidad del Congreso de la Unión para legislar en materia de seguridad interior.

De la misma forma, no analiza inconstitucionalidad de las funciones que le atribuye la LSI a las fuerzas armadas que son propias de autoridades civiles de seguridad pública. Es decir, no aborda la cuestión clave que consiste en prohibir que las fuerzas armadas desempeñen tareas de seguridad pública conforme a lo previsto en el artículo 21 constitucional reformado en 2008.

El juez de distrito tampoco emitió pronunciamiento alguno sobre la protección especial de la defensa de derechos humanos y las personas, físicas o morales, que se dedican a dicha labor democráticamente valiosa para la sociedad. Si bien el juzgador reconoció el efecto amedrentador que la LSI tiene sobre el ejercicio a los derechos a libertad de expresión y libre circulación, no reconoció el derecho a defender derechos humanos. Finalmente, la sentencia no profundiza la forma en que la LSI establece un régimen de suspensión de derechos y garantías, vulnerando así los controles democráticos, previstos en el artículo 29 constitucional, aplicables en tiempo de conflicto armado internacional o interno.

José Antonio Guevara Bermúdez. Director Ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos. Agradezco a todo el equipo de la organización por haber logrado esta sentencia paradigmática y a Carla Sofía Loyo Martínez por sus pertinentes comentarios a este texto.


1 Para conoce la sentencia en su integralidad véase http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/sentencia_lsi_10_mayo_2018.PDF

2 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2017: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSInt_211217.pdf

3 http://www.corteidh.or.cr/CF/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=360

4 http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=338&lang=es

5 http://www.corteidh.or.cr/CF/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=339

6 http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/RecVG_051.pdf

7 Para conocer la demanda de amparo en su integralidad véase: http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/acuse_demanda_ongs_lsi_06_febrero_2018.pdf

8 Artículo 4, fracción I. “Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, orientadas a identificar, prevenir, atender, reducir y contener riesgos y amenazas a la seguridad interior;”

9 Artículo 4, fracción IV. “Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior: El mandato ejecutivo que habilita la intervención de la Federación, incluidas las Fuerzas Armadas, para que por sí o en coordinación con otras autoridades, realicen acciones de Seguridad Interior para contener y reducir Amenazas a la Seguridad Interior;”

10 Artículo 6. Las autoridades federales incluyendo a las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementarán sin necesidad de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas y acciones para identificar, prevenir y atender oportunamente, según su naturaleza, los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgos a la que se refiere el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional.

11 Artículo 9. La información que se genere con motivo de la aplicación de la presente Ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

12 Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad Interior.

13 Artículo 11…

Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables.

14 Artículo 15…

Las condiciones y vigencia de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior podrán modificarse o prorrogarse, por acuerdo del Presidente de la República, mientras subsista la amenaza a la Seguridad Interior que la motivó y se justifique la continuidad de las Acciones de Seguridad Interior. Las modificaciones y prórrogas deberán notificarse y publicarse, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la presente Ley.

15 Artículo 16. En aquellos casos en que las Amenazas a la Seguridad Interior representen un grave peligro a la integridad de las personas o el funcionamiento de las instituciones fundamentales de gobierno, el Presidente de la República de acuerdo a sus facultades podrá ordenar acciones inmediatas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, incluidas las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas.

Lo anterior, sin perjuicio de la comunicación que realice la Secretaría de Gobernación de forma posterior a los titulares del Poder Ejecutivo respectivo de las entidades federativas y la emisión, en el menor tiempo posible, de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.

16 Artículo 17. A partir de la expedición de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, las acciones que realicen las autoridades federales para su atención y cumplimiento, se considerarán como Acciones de Seguridad Interior.

17 Artículo 20. Las Fuerzas Armadas sin perjuicio de las misiones que tienen asignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en sus Leyes Orgánicas, sólo intervendrán mediante la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, cuando las capacidades de las Fuerzas Federales resulten insuficientes para reducir o contener la amenaza de que se trate, conforme al procedimiento siguiente:

I. El Presidente de la República, a propuesta de los Secretarios de la Defensa Nacional y Marina, designará a un Comandante de las Fuerzas Armadas participantes, quien dirigirá los grupos interinstitucionales que se integren en términos del artículo 21;

II. El Comandante designado en términos de la fracción anterior elaborará el protocolo de actuación para establecer responsabilidades, canales de comunicación y coordinación de las autoridades militares y civiles participantes;

III. El protocolo contemplará la integración de grupos interinstitucionales, a fin de que cada uno lleve a cabo la misión que se les asigne con base en las atribuciones y responsabilidades que les correspondan, coordinadas por el Comandante, y

IV. Las Fuerzas Armadas actuarán realizando las Acciones de Seguridad Interior previstas en la Declaratoria respectiva.

18 Artículo 21. La institución o autoridad coordinadora constituirá un grupo interinstitucional con representantes de cada una de las autoridades u organismos participantes, a efecto de coordinar la realización de las Acciones de Seguridad Interior, así como para el seguimiento a las acciones de participación a cargo de las autoridades de las entidades federativas respectivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de esta Ley, y de las disposiciones reglamentarias de las Fuerzas Armadas.

19 Artículo 22. Las autoridades respectivas atenderán la amenaza que motivó la Declaratoria, cooperando en el ámbito de sus atribuciones y bajo la coordinación de la autoridad designada. Cuando la amenaza no requiera la intervención de las Fuerzas Armadas, el Presidente designará a la autoridad civil que corresponda a propuesta del Secretario de Gobernación.

20 Artículo 26. Las autoridades federales, incluidas las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus competencias de acuerdo con la Constitución y las leyes aplicables, llevarán a cabo las Acciones de Seguridad Interior que sean necesarias, pertinentes y eficaces para identificar, prevenir y atender riesgos en aquellas zonas o áreas geográficas del país, vías generales de comunicación e instalaciones estratégicas que lo requieran, así como para garantizar el cumplimiento del Programa de Seguridad Nacional y la Agenda Nacional de Riesgos.

Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, pudiendo suscribirse los convenios que en su caso requieran.

21 Artículo 30. Las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas desarrollarán actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior en los ámbitos de sus respectivas competencias. Al realizar tareas de inteligencia, las autoridades facultadas por esta Ley podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información.

Toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

22 Artículo 31. En materia de Seguridad Interior, las autoridades federales y los órganos autónomos deberán proporcionar la información que les requieran las autoridades que intervengan en los términos de la presente Ley.

En el caso de las autoridades de las entidades federativas y de los municipios, la colaboración se llevará a cabo en términos de los esquemas de colaboración y coordinación establecidos o que al efecto se establezcan.