Como lo anunciamos en este espacio la semana pasada, la discusión de la constitucionalidad de la Constitución Política de la Ciudad de México (CPCDMX) es una de las impugnaciones más grandes y complejas que ha recibido la Corte en los últimos lustros. A lo largo de estos días se ha debatido el resto de los conceptos del invalidez planteados por la Procuraduría General de la República (PGR) en contra de la CPDMX. Veamos cómo va la discusión.

En la última entrega hicimos énfasis en el cambio de tono del debate en el pleno de la Corte a partir del análisis individual de cada artículo. El estudio se volvió, prácticamente, uno de índole competencial. La pregunta a responder fue: ¿estaba facultado el constituyente de la Ciudad de México (CDMX) para legislar en tal o cual materia? Durante la primera parte de los debates de esta semana, la cuestión a resolver fue la misma: la distribución de facultades entre la federación y las entidades federativas. Se discutieron temas variopintos: ciencia y tecnología, derecho al trabajo –que incluía a trabajo doméstico, libertad sindical, seguro de desempleo, etcétera- procesal penal y justicia para adolecentes.

Lo interesante de este debate es que pone en evidencia la complejidad de nuestra argamasa federal. Nuestro federalismo se supone que es un sistema, pero tiene poco de sistemático. Es más una madeja normativa que se conforma de múltiples fibras de textura jurídica diferenciada, lo que coloca parte de ciertas materias en distintos órdenes de gobierno. Por ejemplo, cuando se discutían las artículos de la CPCDMX que se refieren al derecho al trabajo había que discernir si lo que regulaba la carta constitucional local eran propiamente las relaciones laborales de los particulares o si sólo aterrizaba, daba eficacia, o potencializaba algún derecho laboral. Si hacía lo primero, invadía facultades federales y era inconstitucional; si hacía lo segundo, era constitucional y hasta cierto punto deseable (el trabajo doméstico, por ejemplo, está mucho mejor protegido en la CPCDMX que en las legislación federal). Así transcurrió la primera parte del debate: tratando de poner orden en un rompecabezas nada sencillo. Para decirlo rápido, fuera de la materia procesal penal cuya competencia federal es claramente diáfana, en todas las demás materias los contornos competenciales son, a lo menos, difusos.

Posteriormente, se discutió algo fundamental: el alcance de la libertad configurativa de las entidades federativas. Es decir, hasta dónde llega la facultad de creación normativa de los estados y de la CDMX bajo nuestro sistema constitucional. El tema más controversial que se discutió fue el de la revocación de mandato, a saber, si el que ese instrumento de democracia esté contemplado expresamente en la CPCDMX es constitucional o no.

Lo que la Constitución de la CDMX establece es el derecho de los ciudadanos de solicitar la revocación de mandato de los representantes electos cuando así lo demande al menos el diez por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores del ámbito respectivo. Para que proceda este mecanismo debe haber transcurrido al menos la mitad de la duración del cargo de representación popular de que se trate. Y para que sea vinculante, debe participar por lo menos el cuarenta por ciento de las personas inscritas en el listado nominal de electores del ámbito respectivo y que, de éstas, el sesenta por ciento se manifieste a favor de la revocación.

Es importante mencionar que este debate tuvo dos antecedentes importantes, dos acciones de inconstitucionalidad –la 63/2009 y 8/2010- en las que la SCJN resolvió que la existencia de la figura a nivel constitucional local contravenía el sistema constitucional federal.

¿Qué, en concreto, impugnó la PGR? Lo que adujo fue que al establecerse esta figura se amplía de forma indebida el sistema de responsabilidades que ya prevé nuestro sistema constitucional, esto es, las responsabilidades previstas en el título cuarto de la Constitución: política, penal, civil y administrativa. Todas estas pueden devenir, en su caso, en la sustitución de los funcionarios. Por tanto, al tener una consecuencia igual –la destitución del funcionario- revocación de mandato vendría a ser una “nueva vertiente” de responsabilidad que no se encuentra prevista en la Constitución federal y, por tanto, es inconstitucional.

El ministro Laynez, responsable de formular el proyecto de sentencia y respecto el cual ha girado la discusión, sostuvo la constitucionalidad de la figura. Su argumento fue que la PGR califica erróneamente lo que es la revocación de mandato. Ésta, adujo Laynez, no es un medio sancionatorio, sino que es una forma, un instrumento, de democracia directa. Es decir, para que fuera un medio sancionatorio se deberían haber explicitado las causas generadoras de la terminación del mandato -causales específicas de responsabilidad en las que puede incurrir un funcionario- y, en este caso, no hay tales. Así que contemplar un mecanismo de democracia directa en la Constitución local no va en contra de nuestro sistema constitucional.

El ministro Zaldivar apoyó las conclusiones del proyecto. Adujo que la figura es constitucional, básicamente, por no encontrar impedimentos en la Constitución federal para que las entidades federativas y la CDMX adopten mecanismos de democracia directa y porque, según él, la revocación de mandato es un mecanismo de democracia participativa, cuya finalidad es mejorar el funcionamiento del sistema representativo. Me quiero detener en este último punto.

Lo más sustancioso del debate se dio en torno a si la figura de revocación de mandato calza con nuestro tipo democrático, a saber, el representativo. Según varios ministros –Pérez Dayan, Cossío, Luna Ramos, Medina Mora, Franco- la figura no es compatible con la “estructura básica” de nuestro sistema. La lógica es la siguiente: somos una democracia representativa, no directa. Esa es la voluntad del pueblo mexicano quien ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, por tanto, el “poder no se ejerce por los ciudadanos de manera directa, sino que, para ello, se tienen representantes que así lo ejercen”. Tan es así, que la única revocación de mandato prevista en nuestra Constitución la ejercen las legislaturas locales con respecto a algún miembro del ayuntamiento. Es decir, no son los ciudadanos directamente quienes revocan, sino los legisladores locales.

En el debate es imposible no entrever, en el trasfondo, dos concepciones de lo que debe ser la democracia en tanto límite a los vaivenes populares. Para algunos ministros el hecho de que una minoría ciudadana pueda terminar con el mandato de un funcionario democráticamente electo sin causa previamente establecida en ley, es inaceptable y hasta peligroso. Implicaría sujetar el derecho al ejercicio del cargo a las emociones del pueblo. Para otros, fortalece el sistema representativo porque se robustece la relación del funcionario con sus electores. Es un debate que, me atrevo a decir, cobrará entidad en los meses por venir.

Al final se desestimó la acción, esto es, no se tuvo la mayoría para declarar la figura inconstitucional, pero tampoco constitucional; así que queda vigente por votación insuficiente.

Posteriormente, se estudió el alcance de la libertad configurativa con respecto al procedimiento de reforma constitucional que contempla la CPCDMX. Ésta prevé un procedimiento agravado respecto a lo que señala la Constitución federal. Aquí sólo se invalidó la porción normativa que establecía como requisito de admisibilidad y discusión de la iniciativa de reforma constitucional que esta fuera votada por la mayoría de los miembros presentes del Congreso. Esto se consideró que contraviene el carácter deliberativo del Congreso. También se declaró constitucional, por un lado, que la CPCDMX cree más órganos constitucionalmente autónomos que los que señala la Constitución federal y, por otro, que exija requisitos de elegibilidad distintos para ser fiscal general local.

La discusión más amplia, sin embargo, se dio respecto al procedimiento que configuró la CPCDMX para elegir a los miembros del Consejo de la Judicatura local.  El procedimiento es el siguiente: el Congreso capitalino elige a los miembros de un Consejo Judicial Ciudadano y éstos, a su vez, son los que se encargan de nombrar a los Consejeros de la Judicatura local. El Consejo Judicial se conformará por once integrantes, provenientes de propuestas que presenten instituciones académicas, civiles y sociales. El Consejo de la Judicatura se integrará por siete miembros, de los cuales tres serán de carrera judicial, es decir, la minoría.

Las preguntas que se hicieron los ministros fueron tres: 1) ¿se viola el principio de independencia judicial y separación de poderes con la integración del Consejo Judicial Ciudadano?, 2) ¿se viola el principio de independencia judicial y separación de poderes al establecer que sólo tres miembros del Consejo de la Judicatura tengan carrera judicial?, y 3) ¿se viola el principio de independencia judicial y separación de poderes al prohibir que el presidente del Tribunal de Justicia sea, a su vez, quien encabece el Consejo de la Judicatura local?

Lo que subyacía a toda la discusión era una cuestión de arquitectura institucional. Es decir, si el mecanismo normativo previsto en la CPCDMX para conformación y el funcionamiento del Consejo de la Judicatura garantiza que los jueces se mantengan independientes de presiones de otros poderes -tanto públicos como privados-. No es menor el tema, el problema es que no hay un consenso en torno al modelo ideal con el cuál debe contrastarse. Todo modelo institucional es perfectible y el previsto para el Consejo de la Judicatura local no es la excepción, además de que, según algunos ministros, hay libertad de configuración en este tema.

Por tanto, sobre la primera pregunta, la discusión versó sobre si el mecanismo previsto subordinaba el poder judicial al poder legislativo, la mayoría dijo que no lo hacía,1 porque no hay relación de representación entre el Congreso y el Consejo Judicial Ciudadano. Sobre la segunda pregunta, la mayoría estuvo de acuerdo en que es inconstitucional que no se contemple una mayoría de miembros del poder judicial en el Consejo de la Judicatura, ya que son ellos los que realmente conocen las necesidades reales del poder judicial. Sobre la tercera y última pregunta, la mayoría2 consideró que no es inconstitucional que el presidente del Tribunal de Justicia no encabece al Consejo de la Judicatura, ya que este no es un requisito que por sí mismo garantice la independencia judicial y el modelo federal no es vinculante para las entidades federativas.

Así las cosas en la Corte. Ya veremos la siguiente semana el rumbo de la discusión y votación entre los ministros en este relevante caso.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile.
Twitter: @MartinVivanco Página web: martinvivanco.mx


1 Aunque al no llegar a la mayoría de 8 votos, se desestimó la acción.

2 Ídem