Después de la elección presidencial de 2018, se confirmó que las prioridades para el nuevo gobierno, al menos para la mayoría de los mexicanos, son las siguientes: combatir la corrupción, procurar la austeridad gubernamental, así como reducir la pobreza y la desigualdad. Estas premisas constituyeron el eje central de las propuestas de campaña del ahora presidente electo López Obrador y, por ello, serán en unas semanas sus principales retos. No obstante, la última de estas metas implica la participación del Estado, lo cual se traduce en un reto fiscal enorme, puesto que para lograr tal objetivo se pretenden implementar políticas públicas que no parecen financieramente viables con simples ahorros gubernamentales. Debido a esto eventualmente será necesario incrementar sustancialmente la recaudación fiscal para poder implementar las políticas de manera responsable. Pero, la recaudación no será el único reto fiscal ni el más importante, sino que el verdadero reto será el rediseño del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Es posible afirmar lo anterior debido a que la mayoría de los cambios fiscales de relevancia en México han sido medidas emergentes y, supuestamente transitorias, que en su momento permitieron superar graves problemas de endeudamiento. Estos problemas surgieron al incrementar el gasto del gobierno sin asumir inmediatamente los costos que conllevaban a través de un incremento proporcional en la recaudación. Debido a esto, el precio que se ha pagado para superar las crisis económicas no sólo ha sido dinero, sino que el verdadero costo para los mexicanos ha sido el de una centralización excesiva de los recursos y de las bases fiscales. Además, esta centralización afecta severamente el alcance democrático de los gobiernos locales, los cuales en la actualidad enfrentan una realidad presupuestal e institucional todavía más compleja que la del gobierno federal.

Debido a estas circunstancias, el objetivo del presente texto consiste en hacer una reflexión del federalismo mexicano, al hacer un énfasis en las consecuencias del diseño fiscal, para demostrar la necesidad de un replanteamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El replanteamiento resulta urgente, puesto que el federalismo mexicano lleva años sin funcionar de manera adecuada debido al deficiente sistema fiscal. Asimismo, no parece posible hablar de un cambio político significativo si se preserva ese sistema, ya que el bienestar de la población sólo se conseguirá al mejorar todos los niveles de gobierno, debido a la interacción de estos en la prestación de multiples servicios públicos.

Si se asume que uno de los valores fundamentales de la Constitución es que el país sea un Estado democrático y federal, entonces habrá que reflexionar cual puede ser el alcance de la democracia a nivel local con el arreglo fiscal vigente. Conviene adelantar, de una vez, que el problema del sistema fiscal en México se caracteriza por la contradicción de tener un diseño federal a nivel constitucional y una centralización excesiva de recursos “pactada” a nivel legal en favor de la federación. De manera similar, la “certidumbre” que genera el sistema fiscal mexicano -el cual establece con claridad los estados no pueden hacer- no elimina los problemas presupuestales que enfrentan día a día los gobiernos estatales y los ciudadanos que habitan en ellos. He aquí la relevancia de entender cuales han sido las causas que originaron ese pacto y cuales son algunos de los efectos dañinos que genera.

Es por esto que debemos preguntarnos, ¿por qué tenemos esta incompatibilidad en materia fiscal? Al tiempo que cuestionamos si verdaderamente tenemos que conformarnos con un sistema deficiente o si es posible hacer algo para cambiarlo. Estas preguntas tratarán de ser respondidas y buscaré demostrar que la uniformidad que caracteriza al federalismo mexicano se debe al “Sistema Nacional de Coordinación Fiscal”.  Esta situación se traduce en un control político avasallador del gobierno federal sobre los estados en detrimento del alcance democrático que podrían tener los centros locales de decisión. Por esto, se debe analizar el tema que menos fue tocado durante la campaña presidencial: la recaudación y la reasignación de recursos en México, y el papel que este juega en el federalismo y la coordinación fiscal, con miras a ese deseado cambio político.

La evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: de la anarquía al autoritarismo

Para poder entender por qué se pudo llegar a aceptar un pacto que le arrebató a los estados sus facultades sobre las bases fiscales más redituables, se tiene que analizar el contexto de las finanzas públicas a lo largo de los años. De esta forma quedará demostrado que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal existe gracias a su capacidad para resolver la situación de “anarquía fiscal” que existía en el país. Sin embargo, así como fue útil la coordinación fiscal en su momento, el “autoritarismo fiscal” que ha generado ahora resulta dañino y debe ser eliminado. Por esto, realizaré un breve repaso del contexto y mencionaré algunas de las causas que ocasionaron los cambios más importantes en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los cuales consolidaron la centralización de recursos y garantizaron el “autoritarismo presupuestal” del gobierno federal.

Tal y como sostenía Alberto J. Pani,1 después de la revolución la situación de las finanzas públicas en el país era caótica y había una duplicidad de impuestos que ocasionaba cargas fiscales excesivas. El autor afirmaba que la situación de anarquía fiscal ocurrió por la falta de colaboración entre los sistemas autónomos de tributación que generaron invasiones injustificadas, acumulaciones sin proporción e irregularidad en los gravamenes. Esto ocasionó que los impuestos en México no pudieran alcanzar su productividad máxima. La necesidad de contar con un sistema fiscal eficiente incrementó cada vez más, ya que con el paso de los años aumentaron los servicios a cargo del Estado y la situación de anarquía fiscal era el mayor obstáculo para lograr el desarrollo nacional.

Pani afirmaba que hasta 1923 la recaudación se conformaba casi exclusivamente de impuestos indirectos que se establecían persiguiendo sólo objetivos recaudatorios y no buscaban efectos redistributivos, lo que hacía que el sistema fiscal fuera muy injusto, puesto que permitía incrementar la desigualdade entre “[…] los pocos privilegiados de arriba y los muchos desheredados de abajo”. Por eso, el autor sostiene que se dio “la verdadera revolución” en México hasta el 18 de marzo de 1925 con la implementación del Impuesto Sobre la Renta (ISR).

La implementación de este impuesto permitió gravar eficazmente el ingreso, lo que ocasionó que por fin existiera en México un sistema fiscal mixto cuyas fuentes de ingreso lograron gravar equitativamente a las personas de clases económicas altas y bajas. Esto fue así porque se gravaba de manera directa y progresiva el ingreso, pero se apoyaba a las clases económicamente bajas al eliminar muchos impuestos indirectos y al bajar las tasas de los impuestos que quedaron subsistentes. Esto permitió un ingreso exento del ISR que compensaba la carga que para las clases bajas significaban los impuestos indirectos subsistentes.

La implementación del ISR hizo que en tan solo siete meses la recaudación del gobierno federal se triplicara en comparación con lo recaudado en 1924. Pero el cambio más importante fue que, por primera vez en México, el mayor aporte a las finanzas públicas lo hicieron las clases privilegiadas. Pero este no fue el único cambio que se implementó en la época, ya que se buscó la colaboración de los estados a través de las Convenciones Nacionales Fiscales para establecer ciertas tasas máximas, así como para pactar la eliminación de muchos impuestos locales a cambio de participar en el rendimiento de los impuestos recaudados por la federación.

Una vez que las medidas de la Convención fueron implementadas, demostraron ser extremadamente útiles para simplificar el pago de impuestos en el país, pero sobre todo para aumentar la recaudación. Sin embargo, estos cambios también fueron la semilla del control preponderante de los recursos con los que actualmente cuenta el gobierno federal, ya que las bases fiscales que empezaba a utilizar la federación quedaron prohibidas para los estados, a pesar de tener facultades constitucionales que les pemitían utilizarlas. Posteriormente, la concentración de recursos fue avanzando cada vez más utilizando el mismo argumento, ya que muchos estados seguían manteniendo impuestos que ocasionaban la duplicidad tributaria. Esto dio lugar a la celebración de dos Convenciones Nacionales Fiscales más en 1933 y 1947 que consolidaban la centralización de recursos del gobierno federal.

En la primera de esas convenciones lo que se dijo fue que la base de la tributación local debía de ser territorial y que no debería recaer sobre los actos mercantiles para no entorpecer el comercio. En cambio, en la Convención de 1947 se dio un cambio de lógica muy importante y se estableció que debía renunciarse de una buena vez a la idea de distribuír impuestos entren la federación y los estados. Esto ocurrió cuando, el entonces Secretario de Hacienda, Ramón Beteta, dijo lo siguiente: “[…] la cuestión fundamental no era dividir conceptos, sino asegurar la suficiencia conjunta del sistema tributario”.2 El Secretario afirmaba que la capacidad de legislar y administrar un tributo no otorgaba el aprovechamiento privativo de los rendimientos del mismo. Sin embargo, y a pesar de lo que sostuvo el Secretario, fueron creados tres clases de ingresos del gobierno federal: a) privativos, b) participables y c) los de legislación concurrente que podían ser recaudados por dos autoridades de manera simultánea.

Este fue el precedente directo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, sistema que, a pesar de que ya existía en la práctica, se implementó formalmente hasta 1953 con la promulgación de la primera Ley de Coordinación Fiscal. De esta manera, este sistema se veía como una herramienta necesaria que permitía contar con recursos suficientes para prestar los servicios públicos a cargo del Estado, los cuales en esos años se habían incrementado considerablemente. En ese momento también se buscó implementar el sistema para defender a los ciudadanos frente a procedimientos tributarios poco equitativos derivados de la imposición desmedida. Sin embargo, el precio de la “eficiencia fiscal” fue la centralización de recursos con las consecuencias políticas que eso implica hasta la fecha.

El siguiente cambio importante en el sistema ocurrió hasta 1980, pero esta vez los motivos fueron diferentes. En esa época el país estaba inmerso en una profunda crisis económica que se transformó en una crisis política. El país estaba quebrado con una inflación que superaba el 100%, las deudas y sus intereses absorbían casi cada 3 de cada 4 dólares que el país ganaba con las exportaciones y el turismo. Además ocurrieron fluctuaciones en el precio del petróleo que ocasionaron pérdidas o ahorros millonarios sobre los cuales el gobierno no tenía control. De ahí que el gobierno necesitaba urgentemente un incremento considerable en la recaudación, vía impuestos, para salir de esos problemas y para poder tener ingresos predecibles. Sin embargo, el gobierno sabía que sólo podría implementar nuevos impuestos si cedía algo a cambio. Por estas razones se implementó la Nueva Coordinación Fiscal que vendría acompañada del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

La nueva Ley de Coordinación Fiscal transformó por completo la manera en que se realizaban las transferencias en el país, ya que se establecieron criterios que empezaban a buscar la equidad en la asignación de las transferencias.3 Por si esto no fuera poco, se garantizó el incremento en los recursos públicos con la implementación del IVA que sustituyó el Impuesto Sobre Actividades Mercantiles. De igual forma, se incrementó considerablemente la Recaudación Federal Participable, ya que ahora la totalidad de los impuestos federales conformaban la recaudación participable. Sin embargo, el porcentaje que se distribuía entre los estados era muy bajo, puesto que sólo se repartía el 13% de dicha recaudación participable. Lo malo de estos cambios fue que le dieron la última estocada a la autonomía fiscal de los estados, ya que antes no tenían restricciones para establecer impuestos estatales indirectos.

Con esta reforma, la dependencia financiera de los estados se volvió brutal, ya que antes de su implementación los estados en promedio obtenían el 50% de los recursos estatales con impuestos locales y las participaciones sólo representaban en promedio el 14.6% de sus recursos. Después de la reforma, el porcentaje se revirtió dramáticamente, ya que los recursos autogenerados por los estados pasaron a ser, en promedio, tan sólo el 9.3% y las participaciones representaron el 41%.4, 5

De esta manera, la nueva coordinación fiscal eliminó el vínculo recaudación-gasto que antes de esos cambios si existía, cuando le arrebató a los estados el poder de recaudación, al utilizar bases fiscales realmente productivas. De igual manera empezó el endeudamiento excesivo, ya que los estados comenzaron a usar de manera irresponsable las transferencias que obtenían del gobierno federal, puesto que estas eran asignadas sin que los estados realizaran un verdadero esfuerzo recaudatorio. En este momento empezó la nefasta tradición del rescate financiero del gobierno federal a los estados que tenían un endeudamiento excesivo. Debido a esto, los estados irresponsables al final obtenían más beneficios que los estados financieramente disciplinados, generando incentivos que fomentaban el endeudamiento excesivo. Esto ocurrió cuando los gobiernos locales notaron que al final el gobierno federal siempre terminaba pagando las cuentas.

Para finales de la década de los 80 llegó otra crisis económica y para enfrentarla se implementó lo siguiente: el proceso descentralizador, la privatización de muchas empresas del Estado y la apertura comercial con el TLCAN. En cuanto a la apertura comercial, el gobierno federal sabía que impactaría de manera desproporcional a los estados y, por esto, implementó nuevos mecanismos de transferencia a través de programas de gobierno (PRONASOL). Esos programas buscaban beneficiar de manera directa a los estados más atrasados del país, ya que estos estados tenían un rezago social y estructural que los hacía incapaces de acoplarse a la apertura comercial. Esta situación generó dos bandos estatales que se encontraban a favor y en contra de la apertura comercial, cuya inconformidad fue abanderada por dos partidos políticos de oposición con ideologías distintas: el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Su rivalidad era geográficamente marcada, así como lo eran las necesidades e inconformidades que se manifestaban en ambas regiones del país durante la época.

El norte del país estaba a favor de la apertura, salvo Zacatecas y Durango que tenían economías preponderantemente agrícolas. Sin embargo, el sur del país se encontraba en contra de la nueva política. Esta rivalidad era alimentada por un tratamiento fiscal desigual que dejaba a ambos bandos insatisfechos, ya que los estados del norte se sentían castigados por ser productivos y contribuir al desarrollo nacional; mientras que los estados del sur estaban inconformes porque sabían que el pago que les daba el gobierno vía transferencias no era suficiente para mitigar el rezago de sus entidades. En el sur esto ocurrió debido a que las transferencias y apoyos no eran suficientes para tratar de equiparar su situación económica con la de los estados del centro-norte que estaban acoplados a la industrialización y la apertura comercial. De esta forma, los estados del sur veían la apertura comercial como una decisión política tomada en el centro del país que garantizaba a los estados industrializados su inclusión en un círculo virtuoso que procuraba su bienestar, pero para ellos, la misma decisión insertaba a los estados pobres del sur en un circulo vicioso que los mantendría en la pobreza.

Esta rivalidad ideológica, que para el momento ya era una rivalidad política-electoral, estaba empezando a ganar elecciones para la oposición en ambas zonas del país. Por esto, el combate a estas diferencias políticas fue el eje de las campañas electorales de 1994 y fue “combatida” por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) al incrementar el porcentaje de la Recaudación Federal Participable asignado a los estados, el cual alcanzó el 20%. De esta manera se implementaron criterios para beneficiar con estas transferencias a las entidades más pobres del país de manera directa. Esto fue regulado en el texto de la Ley de Coordinación Fiscal al tiempo que dejó de llevarse a cabo esta “protección” con programas del gobierno federal como se hacía en la administración anterior.

Tres años después fueron creadas las aportaciones, que son el último gran cambio en el federalismo fiscal mexicano, las cuales son fondos federales que se transfieren a los estados, pero es el gobierno federal quien elige su destino. Conviene resaltar que estas nuevas transferencias se realizan con independencia de que los estados se coordinen o no, ya que están destinadas a materias concurrentes en las cuales existe la obligación de los estados y del gobierno federal de trabajar de manera conjunta. Sin embargo, es importante señalar que las aportaciones no sólo implicaron un incremento de recursos que ejercen los estados, sino que también van acompañadas de nuevas responsabilidades que trasladaba el gobierno federal, así como de ciertos pasivos “ocultos” para las finanzas estatales.

Un buen ejemplo de esos pasivos ocultos es visible en la descentralización de la educación, ya que el gobierno federal realizó transferencias a los estados en función del número de alumnos y maestros con los que cuentan. A la vez, obligó a los estados a implementar la homologación salarial del sector, pero no realizó transferencias que permitieran equiparar los salarios de los maestros del sistema de educación local con los salarios del sistema federal. De manera similar, el gobierno federal no incluyó a los estados en las negociaciones que se hacían con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), las cuales repercutían directamente en sus finanzas, ya que estaban obligados a igualar las prestaciones del magisterio local con las prestaciones que se pactaban en una negociación de la cual no eran parte.6

Sin embargo, las aportaciones, más allá de algún reclamo por los criterios de asignación, en realidad no son el eje del debate del federalismo fiscal mexicano ya que estas se transfieren con independencia de que los estados se coordinen. Por eso, el verdadero problema del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la cantidad que se transfiere de participaciones a los estados, puesto que éstas se obtienen a costa de sacrificar las facultades estatales sobre las bases fiscales realmente productivas como lo es el ingreso o el consumo.

Todos los cambios que han sido señalados demuestran la concentración excesiva de recursos del gobierno federal, así como la monopolización de las bases fiscales realmente productivas en favor de la federación. Esto se hizo de manera deliberada y le garantizó al PRI, a través del gobierno federal, el control político de los estados a pesar de que en las urnas los ciudadanos buscaran algo distinto. De esta manera, la oposición, que por fin empezó a ganar elecciones a nivel local, comenzó a gobernar algunos estados cuando estos ya no tenían facultades fiscales que les permitieran establecer una contraoferta política real que pudiese ser traducida en programas de políticas públicas locales.

Por esto, se puede afirmar que el “Nuevo Federalismo”, el cual sigue vigente, sólo fue un proceso descentralizador con el cual el “partido único” buscaba legitimarse en una época en la que enfrentaba dificultades políticas severas. Sin embargo, las reformas implementadas que aparentemente cedían cierto poder a los estados, no sacrificaban el control político que tenía el PRI en los estados a pesar de perderlo democráticamente. La única diferencia es que actualmente el control de los estados no existiría gracias a las instituciones “meta-constitucionales” que al fin se estaban debilitando, sino que ahora ese control se ejercería a través de normas jurídicas que hacen posible en la actualidad el autoritarismo presupuestal del gobierno federal. Esto eliminó cualquier posibilidad de un “auténtico federalismo” en el país, tal y como lo buscaba la oposición de esa época.

De esta forma, se constata que el problema del federalismo mexicano es su realidad fiscal centralista, ya que inicialmente el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal centralizó mediante “pactos” -los cuales, en no pocas ocasiones, fueron concretos mediante presiones-, las bases fiscales más productivas para asegurar la eficiencia recaudatoria. Pero el costo de dicha eficiencia recaudatoria fue el sacrificio del aspecto democrático del federalismo mexicano, el cual forzosamente requiere de recursos abundantes y libre disposición de estos a nivel local. Por esto, en México, dadas las condiciones institucionales actuales, sólo se puede hablar de una limitadísima e insatisfactoria democracia a nivel local que ocasiona que sólo se pueda hablar de alternancia en los estados pero no de cambio, a menos que el gobierno federal en turno presupuestalmente lo permita.

La democracia a nivel local en México es un bien de lujo

Una vez explicado a grandes rasgos cuál ha sido la evolución del sistema fiscal mexicano, resulta importante explicar cómo funciona el sistema fiscal vigente y como este funcionamiento deja en una situación de relativa “ventaja” a los estados ricos del país, y cómo tampoco resulta suficiente para éstos. Para demostrar lo anterior, conviene señalar que cada transferencia debe ser analizada desde una perspectiva distinta. Las participaciones deben de analizarse en función de las “capacidades fiscales” de los estados y las aportaciones en función de sus “necesidades fiscales”.7

Debido a esta diferencia, las aportaciones -al ser asignadas para la dotación de servicios públicos que tienden a garantizar derechos constitucionales- sólo deberían de otorgarse con criterios establecidos en función del costo que en cada entidad implique la prestación de un servicio determinado, cumpliendo siempre un standard mínimo a nivel nacional. Esto, que es únicamente una opinión de quien escribe, debe de hacerse con independencia de cuales sean las posibilidades económicas de cada estado. Por esto, estas transferencias, desde una postura constitucional y debido a las circunstancias en virtud de las cuales los estados las obtienen, no deberían formar parte de ningún conflicto entre los estados, salvo que se combata algún trato inequitativo. Vale afirmar esto cuando, al proporcionar un determinado servicio y al cumplir el mínimo aceptable, se busca garantizar el goce de un derecho constitucional que tiene toda la población del país. No obstante, la garantía de estos derechos podrían ser inexistentes para los habitantes de muchos estados de la República por cuestiones económicas.

En cambio, las participaciones consideran el desempeño del PIB de los estados, el incremento en la recaudación local, al tiempo que establecen un porcentaje con un criterio resarcitorio que se distribuye de manera inversamente proporcional a los otros dos componentes de la fórmula. Estos dos componentes son ponderados de la fórmula con un criterio poblacional que reduce, en buena medida, la asignación de estas transferencias a cuestiones meramente poblacionales. Este tipo de transferencias no establece ningún criterio territorial en México, a diferencia de otros países, que garantice que cierta parte de la recaudación del gobierno federal se quede de manera directa en el estado en el que se recaudó. Esta es la causa del malestar de los estados ricos del país a los que el sistema fiscal castiga más, ya que les da poco en virtud de los criterios redistributivos y les impide recaudar de manera autónoma, orillándolos a tener proyectos poco ambiciosos en función de lo que podrían lograr con las posibilidades recaudatorias que ofrecen sus economías.

Por esto conviene simplemente mencionar cual es el efecto que el sistema fiscal vigente genera en los procesos democráticos locales. Del análisis de la asignación de las transferencias, se puede notar que los criterios utilizados en la Ley de Coordinación Fiscal, tratan en principio, de asignar una cantidad similar de recursos per cápita a los estados sumando las dos transferencias. Sin embargo, la cantidad de recursos per cápita que se asignan a los estados ricos8 vía participaciones, que pueden utilizar en lo que quieran, suele ser similar a la cantidad de recursos per cápita de aportaciones que se le asignan a los estados pobres,9 las cuales deben ser destinadas a un objetivo que no se decide a nivel local. De esta manera, tenemos un sistema que transfiere una cantidad más o menos igual en total de recursos per cápita pero le garantiza a los estados ricos un porcentaje de recursos mucho mayor que pueden destinar a un objetivo que les parezca prioritario a nivel local.

Para demostrar esto, conviene señalar que en el año 201510 el grupo conformado por los seis estados más ricos del país recibía en promedio $5,384.82 pesos de participaciones y $2,968.47 pesos de aportaciones, por habitante, al año. Por otro lado, las seis entidades más pobres del país recibían en promedio en términos per cápita $3,819.49 pesos de participaciones y $5,647.54 pesos de aportaciones al año. De esta forma, es posible notar que a pesar de que los estados pobres reciben 13.65% más del total de recursos per cápita transferidos por ambos conceptos, tienen -29.06% de recursos per cápita de los cuales pueden elegir su destino. Si a esta situación le agregamos que los estados pobres tienen una capacidad fiscal limitada, que está caracterizado por ingresos bajos e informalidad que dificulta el proceso de recaudación, esto también explica por qué, en promedio, los estados más pobres recaudan $614.53 pesos por habitante al año y los estados ricos $1,912.09 pesos a pesar de recaudar un porcentaje del PIB estatal similar.

Esa diferencia de recursos de libre disposición hace prácticamente imposible que los estados pobres puedan tener un alcance democrático similar al de los estados ricos en una elección local, ya que es una gran diferencia de recursos, aun a pesar de que realicen un esfuerzo recaudatorio similar. Pero lo peor de todo es que el sistema fiscal vigente restringe la posibilidad de los estados pobres de acercarse a las entidades ricas haciendo mayores esfuerzos recaudatorios, como lo sería establecer impuestos al consumo que no inhiben tanto la inversión y la creación de empleos en una entidad. Esto se traduce en un sistema fiscal que, a pesar de que beneficia más a los estados pobres otorgándoles más recursos mediante transferencias, les elimina la posibilidad de progresar con esfuerzos recaudatorios propios. Por lo tanto, se les arrebata la posibilidad de decidir, ya que se asume que una política pública que valga la pena siempre contará con ciudadanos que estén dispuestos a pagar por ella.

Por esto, se debe reflexionar qué es más importante en un Estado democrático, ¿ejercer una fuerte cantidad de recursos o tener la posibilidad de decidir en que se utilizan? Esta respuesta debe responderse teniendo en cuenta los efectos recién señalados, los cuales explican por qué a pesar de la alternancia política en los estados, el federalismo sigue siendo muy uniforme, al grado de reducir los gobiernos locales a simples administradores que no pueden implementar más allá de lo que les dicta el centro del país. Por todo lo expuesto, creo que el verdadero cambio que deberíamos exigir los mexicanos es aquél que no sólo trate de realizar conductas ejemplificantes ante injusticias que se han cometido en el pasado, sino a aquél que garantice institucionalmente a los ciudadanos la posibilidad de elegir su futuro. La mejor manera de lograr esto, en mi opinión, es incrementando el alcance de los centros de decisión en los que nuestro voto pesa más y para lograrlo los estados deben recuperar, al menos en parte, sus facultades fiscales con mecanismos que impidan regresar a la situación de anarquía fiscal que alguna vez existió en el país.

Ricardo Parés Rubí. Licenciado en derecho por el ITAM.


1 Pani, Alberto J., La política hacendaria y la revolución, Ed. CVLTVRA, México, 1926.

2 Beteta, Ramón, Tres años de política hacendaria, 1947-1949, perspectiva y acción, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México, 1951.

3 Sin importar que esta Ley empezaba a establecer criterios que ayudaban a las entidades más pobres del país, la diferencia de recursos per cápita que transfería el gobierno federal a las entidades ricas del país era de más del triple de lo que asignaba a las entidades más pobres. Esta diferencia se redujo considerablemente con los nuevos criterios que fueron implementados a partir de 1997.

4 Saucedo, José Alberto, Hacia el federalismo fiscal: La reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados, INAP, México, 1997.

5 En el año 2013 los recursos auto generados por los estados representaban en promedio el 9.19% de su presupuesto y las transferencias del gobierno federal equivalían en promedio al 76.18% del presupuesto de los estados, que se conforma por la suma del promedio de participaciones que equivale al 36.50% del presupuesto en los estados y el 39.68% del promedio de aportaciones. La excepción en cuanto a los porcentajes de recaudación local en relación al presupuesto que ejercen los estados son la Ciudad de México, Nuevo León y Chihuaua, recaudando sólo el 28.9%, 17.4% y 15.6%, respectivamente.  Sin embargo, en las entidades más pobres del país las cifras descienden considerablemente, ya que Guerrero recauda sólo el 2.9% de los recursos estatales, Tlaxcala el 3.6% y Oaxaca el 4.2%. Livier de la O, Xóchitl, “Cómo son en 2013 los Ingresos de las Entidades Federativas” en INDETEC federalismo hacendario, No. 179, Marzo-Abril, 2013.

6 Ornelas, Carlos, “El ámbito sectorial. La descentralización de la educación en México. El federalismo difícil”, en Cabrero Mendoza, Enrique, (coord.), Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993). Logros y desencantos, CIDE, México, 2007.

7 Se entiende por “capacidad fiscal” la posibilidad de un estado de hacerse de ingresos fiscales en función de un esfuerzo recaudatorio similar al de otros estados. Para este concepto las variables relevantes son el ingreso promedio de sus habitantes, el porcentaje del PIB estatal recaudado y el nivel de industrialización e informalidad que hay en su territorio. En cambio, el concepto de “necesidad fiscal” se entiende como el costo que enfrenta un estado para proporcionar determinado servicio al mismo nivel de calidad que otros estados conforme un criterio nacional. Las variables relevantes en este concepto son muy variadas, pero algunas de las más relevantes son el número de habitantes, la cantidad de personas en situación de pobreza, dispersión de la población y geografía de la entidad.

8 Los estados más ricos en términos de ingreso per cápita son la Ciudad de México, Nuevo León, Coahuila, Baja California Sur, Sonora y Baja California. Estos estados también tienen el menor porcentaje de su población en situación de pobreza solo que en diferente orden, ya que los estados con menor porcentaje de población en situación de pobreza son Nuevo León (23.2%) y Coahuila (27.9%).

9 Los estados más pobres en términos de ingreso per cápita son Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Tlaxcala, Michoacán y Puebla. De igual forma, estos estados tienen el mayor porcentaje de población en situación de pobreza resaltando Chiapas (74.6%) y Guerrero (69.5%).

10 Las cifras de este apartado están en pesos del 2012.