Con más de 30 mil homicidios dolosos perpetrados en 2018 (un promedio de 94 por día, 4 por hora), el tema de seguridad pública, naturalmente, es una de las prioridades de la nueva administración federal. Para acabar con el flagelo de la inseguridad, la impunidad y la espiral de violencia, el nuevo gobierno ha presentado una iniciativa de reforma constitucional para redefinir los alcances de la Guardia Nacional —una amalgama de elementos del ejército, la marina y la policía federal—, la cual se encargaría “de prevenir y combatir el delito en todo el territorio nacional y dotada de la disciplina, la jerarquía y el escalafón propios de los institutos castrenses”.

Esta iniciativa pretende que la Guardia Nacional recupere la gobernabilidad involucrándose en labores de seguridad pública, las cuales corresponden, de manera ordinaria, a los cuerpos policiales civiles. Dado que la propuesta ha generado gran polémica, al grado de que se abrirán audiencias públicas en el Congreso, resulta relevante aclarar qué tan ajustada al derecho internacional resultaría la participación de la nueva institución en tareas de control y protección de civiles. Para tal fin, tomaremos como base lo que ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), ya que este órgano jurisdiccional se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre el uso de los institutos castrenses en tareas de seguridad pública.

De entrada, hay que precisar que la CoIDH no prohíbe la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública; pero sí establece diversos candados para su intervención. En un primer momento, en el caso Montero Aranguren y otros c. Venezuela, la CIDH no se opuso a la utilización de la milicia en quehaceres relacionados con el control y protección de civiles, pero sí señaló que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”. Posteriormente, en el caso Cabrera García y Montiel Flores c. México, reiteró el mismo criterio al establecer que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las Fuerzas Armadas para el control de la criminalidad común o violencia interna, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar un objetivo legítimo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.

En el caso Alvarado Espinoza y otros c. México, resolución emitida hace unos días, señaló que “el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles”. No obstante, reconoció que las fuerzas armadas pueden intervenir excepcionalmente en temas de seguridad. Para determinar si está justificada su participación, estableció un test de cuatro puntos, el cual utilizaremos para aclarar si la intervención de la Guardia Nacional en labores de seguridad pública se ajusta al derecho internacional.

1) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario. Con una delincuencia organizada enraizada, con más del 90 por ciento de los delitos impunes, con un índice de homicidios dolosos de terror y con una ingobernabilidad que campea por todos lados, es claro que la participación de las instituciones armadas en tareas de seguridad pública se encuentra justificada. La iniciativa plantea que la medida es “emergente, de carácter transitorio”. Al respecto, en los artículos transitorios de la propuesta, se establece que “la actuación de la Guardia Nacional deberá ser sujet[a] a revisión, por lo que el Ejecutivo federal en coordinación con el Poder Legislativo deberán llevar a cabo una evaluación de la política instrumentada en la materia transcurrido el plazo de 3 años a partir de su implementación”. Ante una coyuntura nacional tan difícil, es claro que se necesita el empleo de medidas excepcionales. Por tanto, consideramos que este punto del test sí se supera.

2) Subordinada y complementaria a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial. La iniciativa no supera este punto. En efecto, la exposición de motivos de la propuesta plantea que la Guardia Nacional “nace como una institución adscrita al mando castrense”. Además, de manera muy desafortunada, se establece que el nuevo cuerpo militar actuará como auxiliar del ministerio público. Para estos efectos, se reformaría el artículo 21 constitucional para permitir que los elementos castrenses puedan actuar como auxiliares de la representación social tratándose de delitos del orden federal. Esta es una de las partes más cuestionable de la iniciativa. Por más que los miembros de las fuerzas armadas reciban capacitación en la materia, es difícil que se olviden por completo del paradigma militar. Podría resultar desastroso que los elementos armados se conviertan en brazos ejecutores del ministerio público. Nada más hay que recordar la forma tan desafortunada en que un elemento de la marina ejecutó una orden de aprehensión en contra de la esposa de “El Mencho”, pasando por alto todo lo que marca el Código Nacional de Procedimientos Penales. Distraer a los elementos militares para emplearlos en labores que nada tienen que ver con su preparación no puede traer nada positivo.

3) Regulada mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia. Se podría decir que este punto del test sí se supera. En la iniciativa se señala que a “la capacitación teórica y práctica y al entrenamiento físico castrense se agregará una formación académica y práctica en procedimientos policiales, derecho penal, derechos humanos, perspectiva de género, primeros auxilios, protección civil y otros conocimientos necesarios para el buen desempeño de los elementos”. Además de que los miembros de la Guardia Nacional recibirán capacitación en materia de uso de la fuerza y respeto a los derechos humanos. Estas adecuaciones se insertarían en el artículo 21 constitucional.

4. Fiscalizada por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces. La iniciativa señala que para facilitar el escrutinio de la Guardia Nacional, se propone reconocer la plena competencia de la Corte Penal Internacional. La actual redacción del artículo 21 constitucional establece que el Ejecutivo federal, con la aprobación del Senado, podrá reconocer la competencia de dicho órgano jurisdiccional. La propuesta eliminaría estos obstáculos. Ahora bien, la Corte Penal Internacional es un órgano subsidiario que no sustituye a los órganos nacionales; además, esta corte ha sido vista como un órgano que únicamente procesa a individuos originarios de Estados débiles, como algunos países africanos. Por tanto, desde ningún punto de vista resulta idóneo para fiscalizar a los elementos de la Guardia Nacional. Ante la falta de un cuerpo fiscalizador, la iniciativa no supera este punto del test.

Cuando Carranza conformó el ejército constitucionalista en 1913, antecedente inmediato del ejército actual, tenía bien identificado al usurpador que pretendía destruir las instituciones. En la actualidad, el agente que provoca la inestabilidad nacional no tiene un rostro claro, ya que la delincuencia -organizada o no- se ha diversificado de tal manera que resulta difícil su combate. En este sentido, es razonable que el Estado mexicano quiera echar mano de todos sus recursos para enfrentar al delito, incluidas las fuerzas armadas. Sin embargo, las autoridades no pueden actuar de manera ilimitada, pasando por alto el derecho internacional o los derechos humanos. La iniciativa que crea la Guardia Nacional no cumple por completo con los estándares interamericanos que ha establecido la CoIDH. Por donde se quiera ver, es necesario que el nuevo gobierno, en caso de que insista en utilizar a las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, reformule de manera profunda la propuesta, de lo contrario podríamos estar enfrentándonos a diversos problemas en materia de derecho internacional y de derechos humanos.

Héctor Ivar Hidalgo Flores. Estudiante de la maestría en Juicio Oral y Proceso Penal Acusatorio en el INACIPE. Twitter: @_hector_hidalgo