El presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, Martí Batres, lanzó un par de mensajes, vía Twitter, en los que ataca de manera directa el sistema de autonomías constitucionales. Dice en su primer tuit: “Hay de autonomías a autonomías. La autonomía de la UNAM, CNDH, INE y Pueblos Indios fortalece la sociedad. La autonomía de la CRE, CNH, COFECE y otras es para fortalecer a los consorcios privados frente a las empresas públicas”. Después, en otro tuit, remató con lo siguiente: “¿Qué tendrán, que tendrán, esos organismos reguladores de energía que apenas los critica uno tantito empiezan a salir sus defensores oficiosos por todos lados?”

Más allá de si es o no irresponsable hacer tales declaraciones sobre temas tan importantes y de profundo significado en una plaforma como Twitter, por parte de quien ostenta la representación institucional de una de las dos cámaras del Congreso de la Unión, bien vale la pena realizar algunas precisiones. Porque pareciera que o bien desconoce la naturaleza de esos organismos o que detrás existe una estrategia de desestabilización al régimen de autonomías constitucionales -que al final son contrapesos técnicos-. A estos mensajes, hay que sumarle una columna de opinión que publicó Batres, hace unos días, titulada Hay de autonomías a autonomías. En esencia, lo que dice es que las autonomías que le parecen, digamos, negativas, “nacieron en el contexto de una guerra ideológica que buscó la demonización de la intervención del Estado en la economía y, en contraparte, el enaltecimiento del papel del mercado y los consorcios. No nacieron de luchas sociales democratizadoras”.

Al día de hoy, existen en México 10 órganos con autonomía constitucional, más los órganos reguladores coordinados en materia energética, que dependen del ejecutivo federal. Sin duda, hay motivos para cuestionar el diseño institucional de algunos y, sobre todo, el hecho de que se haya abusado de la autonomía como parte del modelo constitucional de pesos y contrapesos en México. Sin embargo, cada uno encuentra una razón distinta de ser y atienden a racionalidades específicas y a causas concretas. El problema radica en que si colocamos analítica y críticamente a todos esos órganos en una misma bolsa conceptual, se pierde de foco el valor constitucional de cada entidad autónoma.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, en breves términos, las características formales de los órganos con autonomía constitucional. Al respecto, ha dicho que deben estar establecidos en la Constitución; deben mantener con otros órganos del Estado relaciones de coordinación; deben contar con independencia y autonomía funcional y financiera; y, deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.1 Estas cualidades formales de los órganos con autonomía constitucional, se refieren más bien a su naturaleza institucional y no a su razón de ser o causa de Estado.

En ese sentido, los órganos autónomos, en distintos grados y con diferentes alcances, llevan a cabo las tres funciones jurídicas preponderantes que son: ejecutiva, legislativa y judicial. Es decir, en determinados casos y en función de su listado competencial, tienen atribuciones para expedir normas administrativas de carácter general, ejecutar leyes y, en su caso, conducir procedimientos sancionatorios en forma de juicio. Lo anterior nos dice poco respecto a la autonomía como garantía institucional. El punto neurálgico se aterriza, sobre todo, en lo que la Suprema Corte denominó “funciones primarias u originarias del Estado”. Es decir, las funciones materiales respecto de las que el poder revisor de la Constitución consideró necesario retirar a los órganos tradicionales del Estado.

El primer elemento es un tanto tautológico, pero no por ello menos importante. Así, se retira del poder político determinada atribución para excluirla de las influencias, usualmente nocivas, de los vaivenes mayoritarios, electorales y partidistas. No se elimina la competencia formal, sino la material. Es decir, los poderes tradicionales siguen conservando su esfera de competencias, pero se excluye de su nómina determinada materia. De esa forma, los órganos con autonomía constitucional tienen competencias que corresponden formalmente a las funciones jurídicas preponderantes del Estado, sobre temas acotados.

Antes de la presidencia de Peña Nieto existían sólo cuatro órganos con autonomía constitucional: Banco de México (1993), Instituto Federal (Nacional) Electoral (1994), Comisión Nacional de Derechos Humanos (1999) y el INEGI (2006).  En el sexenio pasado la autonomía constitucional fue atribuida a: INEE(2013),  IFT y COFECE (2013), INAI (2014), CONEVAL y FGR (2014). Además, en el mismo año 2013 y, en el contexto de la reforma energética, se crearon la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), como órganos reguladores coordinados en materia energética que dependen del poder ejecutivo federal. Es decir, en estricto sentido, estos últimos no son órganos constitucionales autónomos y, en consecuencia, no cuentan o no deben contar con la protección y garantía institucional a que se refirió la Suprema Corte en el precedente referido.

Ahora, no hay buenas o malas autonomías, lo que hay, en su caso, son diseños adecuados o inadecuados, a partir de su finalidad institucional y en la forma en que ejercen las funciones primarias u originarias del Estado. Así, desde un punto de vista material, es decir, el objeto y razón de ser de los órganos autónomos, su clasificación meramente autónoma es insuficiente para analizar, criticar y comprender su función dentro del entramado y complejo aparato estatal. ¿En qué se relacionan, por ejemplo, la CNDH con el IFT, para compartir la misma naturaleza orgánica? En primer término, sólo en su género próximo, que no es otro que la autonomía misma. Es así, porque como primer elemento analítico, se fragmentan determinadas funciones del Estado para que no sean cooptadas por el poder político.

Pero existe, además del género próximo, la diferencia específica y es aquí, justamente, en donde la crítica a la autonomía se pierde en confusión. Porque aun cuando todos los órganos con autonomía constitucional gozan de esa cualidad, es necesario comprender su razón implícita de ser. Así, existen órganos autónomos en estricto sentido, órganos controladores, órganos reguladores y órganos evaluadores. Los primeros son la FGR y el Banco de México, en los que su autonomía se explica a sí misma, por el mero hecho de apartarse de las decisiones políticas y mayoritarias. En el caso de los órganos controladores, que son la CNDH, el INAI, el INEGI2 y el INE encuentran su razón de ser, en que su objeto competencial se dirige frente a órganos del Estado. Es decir, su actividad parte de la desconfianza subyacente a la gestión de la cosa pública y su propósito se erige en contra o de cara a los poderes tradicionales. El IFT y la COFECE son órganos reguladores, cuya finalidad es la regulación técnica y especializada en el sector de telecomunicaciones y la competencia económica. Por su naturaleza, se parecen más a la CNH y a la CRE que a los otros órganos autónomos. Finalmente, el INEE y el CONEVAL son órganos evaluadores y de medición de políticas públicas, que si bien lo hacen de cara a instituciones del Estado, su naturaleza y razón de ser es prospectiva y analítica.3

Se puede decir, entonces, que la autonomía es en realidad una consecuencia y no la causa. Es así, porque se consideró en su momento que la materia era de tal relevancia, que era necesario excluirla de la política mayoritaria. Además, y esto es muy relevante, los órganos con autonomía se encuentran insertos en conceptos de mayor amplitud como son la deferencia especializada y la competencia técnica. Esto es gradual a cada entidad, por supuesto, pero la autonomía tiene un componente implícito en la regulación. Es decir, no es ocioso que con independencia a su diseño institucional, progresivamente se haya dado mayores atribuciones reguladores a los distintos órganos, en atención a la complejidad de mercados, servicios de interés público y sectores financieros. Se trata de la deferencia judicial y las cláusulas habilitantes.

Lo anterior no es únicamente un dato adicional, sino que, a su vez, se convierte en columna vertebral de la legitimación de los órganos autónomos y reguladores. En ese sentido, estos órganos no tienen legitimación mayoritaria, lo que puede resultar obvio. Su legitimación se encuentra en la propia Constitución que los crea, pero es sobre todo consecuencial, es decir, en la eficacia y eficiencia, como concepto de resultado, sustentado en la experiencia, conocimiento técnico y en la competencia especializada. Esa legitimación es también práctica, en tanto que los cambios y evolución técnica de los mercados, sectores o servicios es tan compleja, que de cara a una regulación pertinente, adecuada y eficaz se hace necesario que el legislador se desprenda de la regulación especializada y la delegue en una institución técnica. Que, en el caso, por los altos niveles de cooptación política que existieron en el pasado, se atribuye a una agencia autónoma. Giandomenico Majone dice que “la delegación de poderes regulatorios a instituciones independientes se justifica democráticamente solo en la esfera de la eficiencia”.4

Los órganos técnicos, reguladores y especializados no son contrarios a la democracia, si bien su legitimación es distinta a aquella de los órganos mayoritarios, tienen razón de ser en el entramado institucional de México, en lo que Ferrajoli ha llamado “instituciones de garantía”.5 Por supuesto que no existen certezas absolutas que impidan la cooptación de poderes externos a estos órganos, ya sean políticos o económicos. La autonomía pretende, sobre todo, protegerlos de lo primero, de lo segundo queda mucho aun por hacer.

Hacemos mal en México en cuestionar a las instituciones sin evidencia empírica y argumentos técnicos, a partir de supuestas consecuencias y sin hacer un balance sobre la pertinencia del diseño institucional y causa eficiente. En el caso, para criticar las autonomías constitucionales, es necesario comprender que atienden a razones distintas. Al final, el régimen de autonomías tiene como telón de fondo la experiencia, el conocimiento técnico y la independencia política.

Gonzalo Sánchez de Tagle. Abogado constitucionalista.


1 ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS. Tesis: P./J. 20/2007.

2 El caso del INEGI es excepcional, porque también tiene razón de ser en la autonomía en estricto sentido, en atención a la importancia de la información que produce el propio Estado.

3 Como he dicho en otro espacio, considero que por diseño institucional, los órganos evaluadores no deberían de ser autónomos. Véase Sánchez de Tagle, Gonzalo, “El Estado regulador en México”, Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 2018.

4 Majone, Giandomenico y Antonio La Spina (1993), El Estado Regulador, Gestión y Política Pública, vol. II, núm. 2, julio-diciembre, p. 293.

5 Ferrajoli, Luigi, La esfera de lo indecidible y la división de poderes, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Estudios Constitucionales, Año 6, No 1, 2008, (trad. Miguel Carbonell) 340.