A finales de marzo de este año la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió en definitiva sobre la expulsión de Ernesto Cordero de las filas del PAN. Aunque no se trata de un asunto novedoso en cuanto a expulsión de militantes de partidos políticos, sí estamos ante un criterio en materia electoral que vale la pena revisar respecto de las infracciones a normas partidarias, y sobre el análisis a la libertad de expresión al interior de esas organizaciones.

En junio de 2018, el PAN inició un procedimiento sancionador en contra de Cordero al considerar que había cometido actos de deslealtad al partido. Ello al haber hecho manifestaciones públicas de su intención de votar por un candidato propuesto por otro partido político (José Antonio Meade Kuribreña), calificar a la dirigencia de su partido como corrupta, y presentar una denuncia de hechos en contra de Ricardo Anaya Cortés por lavado de dinero.

En noviembre de ese año, la Comisión de Justicia del Consejo Nacional del PAN determinó en definitiva expulsar a Ernesto Cordero como militante de ese instituto político. Decisión que fue impugnada por Cordero ante el TEPJF.

Ilustración: Belén García Monroy

Una votación dividida

El asunto le fue turnado al magistrado Indalfer Infante González, quien propuso al Pleno de la Sala Superior dejar sin efectos la decisión del PAN. La razón fundamental que apoyó el proyecto del magistrado Infante es que, en su opinión, las declaraciones de Cordero estuvieron inmersas en un contexto de debate público general y abierto, así como partidista. De ahí que a juicio de este magistrado, esas acciones no podían considerarse como actos de deslealtad al partido.

No obstante, la mayoría del Pleno no acompañó el sentido del proyecto original, ya que consideró que las declaraciones y acciones de Cordero sí afectaron los intereses del PAN y, por ello, se debía confirmar la expulsión de Ernesto Cordero del partido político. En esencia porque los ataques a la dirigencia del partido, la falta de participación en los objetivos del partido, la indisciplina y el apoyo a candidatos de otros partidos en elecciones en las que Acción Nacional compitió con candidatos propios son conductas que razonablemente pueden ser vistas como actos de deslealtad en perjuicio de ese partido político.

Si bien la nota principal de la sentencia es que se confirmó la expulsión de Ernesto Cordero del PAN. En la resolución de la Sala Superior se realizan una serie de razonamientos respecto de los procedimientos de justicia partidaria y de la libertad de expresión al interior de esas organizaciones que pueden tener importantes consecuencias a futuro para la vida interna de esas organizaciones.

¿Cómo aplicar sanciones al interior de los partidos políticos?

Al analizar el fondo del asunto, la Sala Superior del TEPJF refiere sin mayor explicación, que el procedimiento de expulsión de Cordero del PAN es un procedimiento administrativo sancionador y, por tanto, le son aplicables los principios que rigen a esos procedimientos.

Esa afirmación no es menor, ya que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversas jurisprudencias que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador son dos manifestaciones inequívocas de la potestad punitiva del Estado. Esto es, la facultad que tiene el poder público de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de delitos o ilícitos.1

Es decir, que de acuerdo con lo razonado por el TEPJF, los partidos políticos tienen un poder sancionador similar al de cualquier dependencia pública al gozar de la potestad punitiva del Estado.

Precisamente en ese contexto, uno de los argumentos de la defensa de Ernesto Cordero es que la norma partidaria con la que lo sancionan es ambigua porque viola el principio de taxatividad o tipicidad, al no establecer exactamente qué acciones y comportamientos implican una conducta desleal en el PAN.

Al respecto, la Sala Superior razona que la norma y las sanciones partidarias deben obedecer al principio de taxatividad o tipicidad de las normas penales. Incluso que a partir del criterio jurisprudencial 1ª./J.24/2016 de la Corte, la tipicidad se ha vuelto más flexible ya que sólo obliga al legislador a una determinación suficiente de los conceptos contenidos en las normas penales y no a la mayor precisión imaginable.

A pesar de la extensa explicación en la sentencia, me parece que la Sala Superior parte de una premisa incorrecta. La norma que establece las causales de expulsión de un militante de un partido político no puede considerarse como una norma penal. Si acaso, se podría comparar con una norma del derecho administrativo sancionador a la que le resultan aplicables algunos principios del derecho penal con modulaciones.2

Esta distinción es importante porque los ilícitos administrativos en materia electoral tienen una configuración abierta, mientras que las normas penales son de configuración estricta. Por ejemplo, no hay una sola forma de cometer actos anticipados de campaña o uso indebido de recursos, pero hay ciertas características o elementos que los identifican.

Por esa razón, la defensa de Cordero trató de llevar al TEPJF al ámbito penal, para de ahí concluir que no hay un catálogo de conductas cerradas o estrictas en la norma partidaria que le den certeza al militante de qué es un acto de deslealtad y qué no.

La libertad de expresión partidaria

Un importante disenso entre la mayoría que aprobó la sentencia y la minoría que votó en contra se centró en cómo entender los alcances de la libertad de expresión en el caso concreto.

Quienes votaron en contra del proyecto mayoritario sostuvieron que aunque la libertad de expresión no es ilimitada, en este caso lejos de maximizarse el derecho de las y los militantes a la crítica o a disentir; se restringe injustificadamente respecto de cuestiones de interés general como lo es el funcionamiento interno de la dirigencia del partido o bien la falta de idoneidad de un candidato.

De ahí que concluyan que la Sala Superior debió haber llevado un escrutinio estricto de la prohibición estatutaria y de su aplicación a partir de una postura “liberal” que maximizara el derecho a disentir del militante y que reconociera que los partidos son entidades de interés público que tienen asignados fines constitucionales.

En cambio, la posición mayoritaria del Pleno concluyó que la libertad de expresión del militante sí puede verse restringida en razón de la protección del orden al interior de la asociación partidista y al exterior, al de su seguridad, de su prestigio y el deber de lealtad a la asociación. Incluso en el voto razonado del Magistrado Felipe de la Mata se refieren diversos criterios similares adoptados por la Sala Superior de manera previa, en los cuales se confirmó la expulsión de militantesde partidos con motivo del daño causado a esas asociaciones políticas.

Ahora bien, a pesar de la extensa argumentación de la sentencia en cuanto a la libertad de expresión; las razones del voto mayoritario son poco claras.

En la sentencia se refiere que se debe resolver un conflicto entre los derechos de expresión de un militante y los de asociación de un partido político. Sin embargo, previamente la propia Sala Superior aclaró que la facultad sancionadora del PAN se trata de una potestad punitiva propia del Estado, y no de un derecho fundamental.

Entonces, más que una colisión entre derechos fundamentales, parece ser que la Sala debió analizar o aplicar un test de restricción de derechos para determinar si se trataba regulación o una restricción legítima a los derechos partidiarios de Cordero.

Apuntes partidarios

Concebir a los procedimientos disciplinarios partidarios como parte de la potestad sancionadora del Estado puede tener consecuencias importantes en otros aspectos y funciones de los partidos políticos. Por ejemplo, en el financiamiento público y privado, las funciones que lleva a cabo con su militancia y al exterior e, incluso, si sus actos y acciones deberían ajustarse a los presupuestos constitucionales de los actos de molestia y privación como cualquier otra autoridad del Estado.

Si bien existe un número importante de precedentes relacionados con la expulsión de militantes de partidos con motivo de los daños causados a esos institutos políticos. No parece que el TEPJF utilice una metodología uniforme para analizar todos los casos con características similares.

Más sorprendente aún, es que a pesar de la extensa cantidad de precedentes relativos al derecho administrativo sancionador, la Sala Superior analice algunos casos como si se tratara de normas penales y, para ello, se debiera describir y enlistar exactamente las conductas que actualizan esas infracciones. Bajo esa lógica, no solamente sería muy complicado acreditar una infracción partidaria, sino incluso cualquier ilícito administrativo en materia electoral.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal. Twitter: @pacozorrilla


1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCINALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”.

2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 60, noviembre de 2018, Tomo II, 2ª./J. 124/2018, de rubro: “NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARA QUE LES RESULTEN APLICABLES LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN AL DERECHO PENAL, ES NECESARIO QUE TENGAN LA CUALIDAD DE PERTENECER AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR”.