En esta serie de dos entregas pretendemos dar cuenta del resultado de la discusión del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) respecto de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas respectivamente por la CNDH y una minoría calificada de Senadores en contra de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP) —la cual tuvo lugar los días 13, 14, 16 y 20 de mayo de 2019—.

El asunto planteaba un complejo entramado de preguntas técnicas, no sólo con relación a la litis estricta del asunto —el salario presidencial como tope del resto de las remuneraciones de los servidores públicos— sino también relativas a la función de la SCJN como tribunal constitucional y su postura frente al producto legislativo.

Este esfuerzo no pretende agotar los puntos debatidos ni todos los matices expresados. El objetivo mucho más modesto es describir las cuestiones centrales de un debate complejo, enriquecedor, altamente especializado, y que abre la puerta a los desafíos que enfrenta la SCJN en el contexto de un cambio de régimen y desde su nueva configuración.1

En esta primera entrega nos centramos en dos temas: la causal de sobreseimiento por cesación de efectos que se hizo valer derivado de que la LFRSP fue reformada por el Congreso —al menos en su redacción formal— el 12 de abril de 20192 y la primera violación enderezada por los accionantes atinente a los vicios al procedimiento legislativo —que, de resultar fundada, invalidaría toda la ley—.

En la segunda entrega abordaremos el resto de los argumentos de invalidez que sobrevivieron tras el sobreseimiento parcial decretado en las acciones e intentaremos hacer un bosquejo de los posibles escenarios producto de la condena impuesta al Congreso de la Unión.

La metodología consiste en plantear las cuestiones constitucionales puestas a debate y cómo fueron resueltas por las posiciones mayoritaria y minoritaria, delimitando, de ser el caso, ciertos matices expresados por los ministros en particular.

La Suprema y el saldo de la discusión respecto la Ley federal de remuneraciones

Ilustración: Víctor Solís

La aplicación del estándar del nuevo acto legislativo

La llamada teoría o doctrina del “nuevo acto legislativo” se manifiesta en dos aspectos procesales claves en el litigio de acciones de inconstitucionalidad.

Por un lado, en relación con la oportunidad para impugnar una norma general, de acuerdo con el plazo de treinta días naturales que otorga a los entes legitimados el artículo 105 de la Constitución federal.3 Es decir, en la medida en la que existe un producto legislativo novedoso introducido en el sistema jurídico mexicano se genera la oportunidad para impugnarlo y, en su caso, desterrarlo vía una declaratoria de invalidez.

Del otro lado, opera en tanto causal de sobreseimiento, como norma que racionaliza las labores del tribunal constitucional. La ley reglamentaria dispone que se actualiza una causal de improcedencia para el estudio de la acción cuando “hayan cesado los efectos de la norma general.” La razón subyacente es evidente: a ningún fin práctico conduciría el escrutinio constitucional si la norma que se analiza en realidad ya no se encuentra presente en el sistema jurídico —es decir, ya no es derecho vinculante susceptible de ser eliminado por el legislador negativo—.
En pocas palabras, esta doctrina es la que modula —abre, pero también cierra— el acceso a la jurisdicción de la SCJN tratándose del control abstracto.

La teoría constitucional de la SCJN en este aspecto ha evolucionado de un criterio formal a uno material. Bajo la primera aproximación, la nueva publicación de una reforma legal era suficiente para considerarla como un “nuevo acto legislativo”, aunque su contenido fuera idéntico a su anterior previsión (acción de inconstitucionalidad 14/2001).4

Posteriormente se da un giro de paradigma interpretativo hacia un criterio material, el cual quedó establecido en las acciones de inconstitucionalidad 28/2015 y 11/2015, ambas discutidas en enero de 2016.5

En este entendimiento, para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo se requiere la presencia de dos aspectos: (i) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal) y (ii) que la modificación sea sustancial o material; esto es, verdaderos cambios normativos que modifiquen el alcance del precepto o, dicho de otro modo, los efectos generados en el sistema normativo.6

La aplicación de este estándar trajo consigo una nutrida discusión entre los ministros de la SCJN.
Entre los planteamientos formulado por la minoría legislativa, había algunos que versaban sobre vicios que recorrían a todo el decreto, tales como (a) violaciones en el procedimiento legislativo y (b) omisiones relativas en el desarrollo del mandato de producción normativa contenido no sólo en el artículo 127 constitucional, fracción VI, sino también en el resto del ordenamiento.7

De hecho, el reclamo toral en la acción de inconstitucionalidad 108/2018 (minoría parlamentaria del Senado de la República) era que el Congreso de la Unión había fallado en desarrollar los principios constitucionales que establecían todo un sistema de remuneraciones públicas, su adecuación y proporcionalidad, y en el que la pieza central es la determinación objetiva del salario presidencial. Ello, con el correspondiente impacto en todo el entramado constitucional, pues tal mecanismo interactúa con diversas disposiciones de la Constitución.

Cabe destacar que la reforma a la LFRSP, publicada el 12 de abril de 2019, había tocado, al menos de alguna manera, a 14 de los 17 artículos que integraban la ley y adicionaba un nuevo artículo (7 Bis).8 A la par de realizar reformas a los artículos 217 Bis y Ter del CPF, que tipificaban y sancionaban el pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos.

Al reflexionar sobre los efectos del decreto de reformas, la pregunta primaria a dilucidar era la siguiente: ¿se trata de un acto legislativo nuevo? Pero, más allá de ello, ¿cómo aplicar el estándar cuando los reclamos formulados en la acción eran de omisiones relativas? Debe recordarse que, en esta etapa, se requería una mayoría absoluta de 6 votos para superar la causal de improcedencia.

El proyecto presentado por el ministro Pérez Dayán desestimaba parcialmente la causal, al considerar que los efectos de la norma no habrían cesado de cara al reclamo central de los accionantes: la falta de mecanismos para hacer del salario presidencial un acto reglado y no discrecional.

Finalmente, esta posición logró el consenso de siete ministros y la acción fue parcialmente procedente. A nuestro parecer, de la discusión del Pleno se desprenden tres aproximaciones:

(i) Un primer bloque integrado por dos ministros y dos ministras consideró en las sesiones del 13 y 14 de mayo que el decreto impugnado había cesado sus efectos de forma total. En pocas palabras, que el mundo jurídico sobre el que se pronunciaría la SCJN ya había mutado.9

(ii) Un segundo bloque de cuatro ministros coincidiendo, en lo esencial, en que la aproximación debía variar porque la pregunta constitucional era distinta cuando se trataba de una omisión relativa reclamada respecto de todo un sistema normativo. En palabras del ministro Láynez, “lo qué le faltó a la norma.10

Aquí hubo variaciones. Para el ministro Gutiérrez Ortiz Mena el criterio de análisis debía ser la “dimensión en el cambio normativo”.11 Si se reclamaba la falta de una facultad reglada y después de la reforma, esta falta prevalecía, entonces no había cambio material.

También aquí puede añadirse la postura relativa a que cuando se reclama un vicio de origen —por violaciones al procedimiento legislativo— debe estudiarse el fondo del asunto, porque una reforma posterior —que no abrogación— no puede convalidar tales irregularidades.12

(iii) El tercer bloque integrado por tres ministros sostenía, con sus modulaciones y aproximaciones,13 un análisis de caso por caso a las porciones normativas reclamadas. Dos ministros se pronunciaron por un análisis de tipo formal, mientras que uno por un análisis de modificación sustancial.

La combinación de estas distintas posturas arrojó que, al votar la procedencia, subsistiera una postura mayoritaria para ingresar a fondo en tanto a la impugnación del decreto en términos genéricos y respecto de porciones normativas en específico. Centralmente, el artículo 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), y último párrafo (siete votos) y 7, fracciones I, inciso a), II y IV (seis votos). Estos dispositivos, como se verá más adelante, resultaban clave porser piezas del mecanismo de determinación de remuneraciones.

Respecto a las porciones destacadas del artículo hubo mayoría por no sobreseer.14 Asimismo, el estudio de las disposiciones penales —en donde el criterio mayoritario es que al estar permitidos los efectos de invalidez de forma retroactiva siempre debe ingresarse a fondo— hubo un consenso de seis votos para no sobreseer.15

La relevancia del proceso de deliberación para la adopción de leyes

Por lo que hace al primero de los conceptos de invalidez transversales que estudió la SCJN, esto es, la violación al proceso legislativo en la emisión de la Ley Federal de Remuneraciones, en sesión de 16 de mayo de 2019, el proyecto de sentencia obtuvo una mayoría de seis votos a favor frente a cinco ministros en contra.16

El considerando quinto del proyecto propuesto por el ministro Pérez Dayán, abordó las violaciones al procedimiento legislativo, concluyendo que los ordenamientos combatidos eran producto de un procedimiento legislativo que no respetó lo dispuesto en el artículo 72 constitucional, ni en el reglamento de la Cámara de Diputados, lo que trascendió de manera fundamental aldecreto.

La pregunta podría centrarse en dilucidar ¿a qué se refiere dicho numeral cuando exige que la discusión de leyes o decertos se lleve a cabo sucesivamente en ambas Cámaras observándose la ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones?

En términos generales, el Pleno de la SCJN ha dicho que una violación al procedimiento legislativo es trascendente cuando: (i) merma significativamente las condiciones deliberativas sobre las iniciativas de ley, (ii) se excluye del debate a las minorías parlamentarias o a cualquier fuerza política con representación, o (iii) se delibera sin contar con la información relevante y/o sin el tiempo adecuado para analizarla.17

Dentro del proyecto se destacó el incumplimiento con diversas disposiciones reglamentarias aplicables al proceso que dio origen al decreto impugnado,18 así como el transcurso de más de seis años para que éste se aprobara en la Cámara revisora, omitiendo considerar que en ese periodo se aprobaron varias reformas constitucionales que impactaban en ese y otros ordenamientos.

Si bien coincidieron con el sentido, los integrantes de la posición mayoritaria no compartieron los razonamientos respectivos, por lo que formularon consideraciones distintas.

Por ejemplo, el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena precisó la importancia de delimitar —primero— el parámetro de control constitucional utilizable para controlar la validez de todo procedimiento legislativo, destacando que el estudio no debe enfocarse en las disposiciones reglamentarias.

Consideró que las disposiciones constitucionales aplicables al modelo de democracia representativa, traen consigo una serie de principios materiales que disciplinan al Poder Legislativo en sus procedimientos.19 Así, concluyó que la Constitución no favorece formación apresurada de mayorías legislativas sino que fomenta la consideración de la pluralidad de intereses, lo que se logra si se permite que dos cuerpos legislativos, con orientaciones e incentivos distintos, se confronten en la deliberación legislativa.

En tal sentido, precisó que era responsabilidad del tribunal constitucional interpretar el artículo 72 constitucional a la luz de la racionalidad del diseño del bicamerismo. A su juicio, la forma en que la Constitución busca garantizarlo es delegando en el legislador la decisión de cuáles son esos lapsos a los cuales cabe extender la representatividad en la discusión de ambas Cámaras, para que la discusión sea efectivamente sucesiva.

A raíz de lo anterior cobran aplicación las normas reglamentarias de las Cámaras del Congreso como parte del parámetro de regularidad, pues constituyen la decisión legislativa indiscutible de asignarle contenido a diversos conceptosestablecidos en el artículo 72 constitucional.

De esta manera, concluyó que la ley impugnada es contraria al parámetro de control constitucional, ya que la Cámara de Diputados, con base en su propio diseño institucional, decidió retomar en 2018 una minuta aprobada por la Cámara de Senadores en 2011 para, a su vez, discutirla y aprobarla con exclusión de la integración de la actual Cámara de Senadores en los intervalos previstos en el reglamento.20

En términos similares se pronunció el ministro Franco González Salas, con quien coincidió el ministro Pardo Rebolledo. Esto, bajo la premisa de que el artículo 72 constitucional fija competencias en ordenamientos específicos a las dos Cámaras del Congreso, las cuales tiene que ser respetadas. Ni el artículo 72 constitucional ni el reglamento de la Cámara de Diputados otorgan una facultad irrestricta o atemporal al legislador para no dictaminar una iniciativa, sino que se previó la creación de un sistema legal y reglamentario en el que se fijen plazos específicos para legislar.

Así, el ministro Franco consideró que, a pesar del reconocimiento que la SCJN ha hecho respecto de la flexibilidad en la aplicación de normas o reglas para la labor legislativa, ello no puede justificar o generar una inactividad indefinida del órgano. Si bien las reglas democráticas presumen que puede existir flexibilidad para aplicar las normas que rigen el proceso legislativo, no puede llegarseal extremo de que se elimine la posibilidad de una discusión en que se garanticen los extremos mínimos que ha señalado la SCJN.

A las opiniones anteriores se adhirió el Ministro Medina Mora, precisando además que —a su juicio— el Congreso debe ser entendido no sólo como la suma de ambas Cámaras en un proceso compartido, sino como un órgano distinto con una temporalidad finita en su integración. Por lo tanto, la actividad legislativa durante un Congreso, en una legislatura, se debe entender como terminada al momento que empieza otra.

Por su parte, en una línea argumentativa similar, el ministro Aguilar Morales precisó que se actualizaba una transgresión al principio de deliberación democrática. Esto, derivado de que la demora en que incurrió la Cámara de Diputados fue tal que durante ese lapso hubo importantes modificaciones en el orden jurídico nacional, que no pudieron ser tomadas en cuenta en la decisión aprobada por la colegislatura, siete años después.

Dicho de otra manera, consideró que no era posible considerar que la Ley Federal de Remuneraciones impugnada fuera producto de un proceso de deliberación razonablemente sucesivo entre las Cámaras del Congreso.

Ahora bien, por lo que hace a la postura contraria, los ministros González Alcántara Carrancá, Norma Lucía Piña Hernández y Yasmin Esquivel Mossa coincidieron en que, a su juicio, el sentido del proyecto no era acorde con el parámetro que había fijado previamente la SCJN. Esto es, que era contrario al precedente mencionado líneas arribs.

Lo anterior, particularmente, bajo la premisa de que, a pesar de que durante el proceso legislativo se actualizaron violaciones reiteradas a los plazos para dictaminar la minuta respectiva, consideraron que ello no impidió que ésta fuera debatida en presencia de todas las fuerzas políticas representativas, y que ese debate hubiera cumplido las exigencias de información y estudio que se requieren.

Al respecto, el ministro Láynez Potisek consideró que sí hubo una actuación sucesiva de las distintas legislaturas. Destacando que, si bien el artículo 72 constitucional remite a la ley y los reglamentos respectivos para los plazos que se señalen, no se trata de plazos constitucionales, por lo que no podría considerarse que hay una violación trascendental.

Por su parte el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea coincidió con los argumentos formulados por los ministros en cita y precisó que no coincidía con la interpretación constitucional del bicameralismo que formulaban algunos ministros integrantes de la opinión mayoritaria. Destacando, además, la importancia de ser cuidadosos con los criterios que se van fijando por mayoría, particularmente de cara a la deferencia a la vida interna de los parlamentos, advirtiendo un actuar intervencionista.

* * *

Hasta aquí la descripción de esta primera etapa, respecto la cual vale la plantear algunas preguntas no menores: ¿A caso estos criterios mayoritarios dan paso a la adopción de nuevos estándares interpretativos en estos temas? ¿O las preguntas fueron resueltas dentró del ámbito de aplicación de los casos anteriores?

Luisa Conesa, Diana Gamboa y Jorge Peniche. Abogados del Despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Nos referimos, desde luego, a la designación del nuevo Ministro Presidente, el retiro de la Ministra Luna Ramos y el Ministro Cossío Díaz y a su reemplazo por la Ministra Esquivel Mossa y González Alcántara, respectivamente.

2 Artículo 19, fracción V, en relación con el artículo 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (“Ley Reglamentaria).

3 Artículo 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal.

4 Así, cabe destacar la tesis jurisprudencial P./J.27/2004 emanada de la acción de inconstitucionalidad 22/2004 de rubro:  ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACION A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Posteriormente, este criterio fue precisado en la acción de inconstitucionalidad 22/2004, del que emanó la tesis de rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL. (P./J.96/2007).

5 Para un recuento de la evolución de esta doctrina, previo a la discusión de la Ley de Remuneraciones, es útil la sentencia derivada de la acción de inconstitucionalidad 113/2015 y su acumulada 116/2015. Ponente: Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesión del 29 de mayo de 2018.

6 P./J.25/2016

7 Artículo 127.
(…)
VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo.

8 Los artículos que permanecieron completamente intocados fueron los numerales 4, 9 y 14.

9 Ministras Piña Hernánez y Esquivel Mossa, así como Ministro Presidente Zaldívar y Ministro González Alcántara.

10 Ministros Gutierrez Ortíz Mena, Pérez Dayan, Laynez Potizeck yMedina Mora. Versión estenográfica. Sesión del 14 de mayo de 2019, p. 9.

11 Id. p. 24.

12 Ministros Medina Mora y Aguilar Morales.

13 Ministros Franco González Salas, Aguilar Morales y Pardo Rebolledo.

14 Por el artículo 6º, en las porciones destacadas, Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Pérez Dayán, Franco González, Aguilar Morales y Pardo Rebolledo; mientras que por el artículo 7, en las porciones destacadas, votaron en favor del estudio los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Alberto Pérez Dayán, Franco González y Aguilar Morales.

15 Por parte de los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Pérez Dayán, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales.

16 La opinión mayoritaria se integró por los Ministros Pérez Dayán, Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Medina Mora Icaza, Pardo Rebolledo yAguilar Morales; mientras la postura contraria fue sostenida por los Ministros y Ministras: González Alcántara, Piña Hernández, Esquivel Mossa, Laynez Potisek; y Zaldívar Lelo de Larrea.

17 PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL; ( P. L/2008.)

18 Disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados.

19 Artículos 40, 41, 49, 50, 51, 52, 56 y 72 de la Constitución Federal.

20 Esto, ya que no sólo se otorgaron más prórrogas que las permitidas o no sólo se excedieron los plazos para su dictaminación, sino que, entre la aprobación de una Cámara y otra, transcurrieron tres legislaturas, lo cual no puede entenderse permitido bajo ninguna interpretación imaginable de las leyes o reglamentos existentes.