En esta segunda parte abordaremos el estudio y la discusión del segundo argumento transversal formulado en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la CNDH y una minoría calificada de Senadores —105/2018 y su acumulada 108/2018— en contra de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP).

Antes de proceder al desarrollo, resulta pertinente destacar que el asunto planteaba preguntas constitucionales complejas desde diversos frentes. En tal sentido, debe reconocerse el esfuerzo del Ministro Ponente —Alberto Pérez Dayán— al formular su consulta en un estudio escalonado que atendía todos los planteamientos de las accionantes y que avanzaba en la medida en que cada estadio generara consenso.

Frente a esta compleja labor de integrar mayorías, el proyecto buscó incorporar y responder todas las aristas que se advirtieron en el asunto y, sobre todo, generar un espacio para que los integrantes del Pleno llevaran a cabo una discusión vibrante de ideas —propia de una democracia constitucional—.

Observamos debates constitucionales no sólo de altísimo nivel, sino de enorme relevancia. Desde la posibilidad de hacer valer cuestiones de legitimidad en control abstracto, pasando por un minucioso análisis de los criterios relativos al “nuevo acto legislativo” —descrito en la entrega pasada—, hasta una expedita adecuación del proyecto en torno al sobreseimiento parcial decretado por la mayoría e, incluso, distintas propuestas sobre la resolución relativa a las omisiones legislativas relativas que se hicieron valer, considerando las posibles posturas y mayorías que podrían conformarse en el Pleno de la SCJN.

Aquí nos enfocamos exclusivamente en el planteamiento de la deficiencia normativa incurrida por el legislador en el desarrollo del mandato contenido en el artículo 127 constitucional, con relación al resto del ordenamiento. Se trató de la omisión relativa de fijar parámetros objetivos para delimitar el salario presidencial, el cual logró la mayoría calificada de ocho votos para invalidar los artículos 6º y 7º del ordenamiento, en la parte que no había sido sobreseída.

Finalmente, se formulan algunas consideraciones a manera de epílogo en torno al cumplimiento y a los efectos que podría generar, tomando en cuenta al eventual estudio y resolución de las nuevas acciones de inconstitucionalidad, presentadas por las mismas partes, pero en relación con las reformas a la LFRSP mediante decreto publicado en el DOF el pasado 12 de abril de 2019.

La Suprema Corte y el saldo de la discusión respecto de la Ley federal de remuneraciones

Ilustración: Pablo García

Remuneraciones de servidores públicos: sistema reglado o discrecional

A lo largo de tres considerandos formulados de manera escalonada y “ad cautelam” cada uno respecto del anterior, se propuso distinguir los objetivos que buscó el poder reformador de la Constitución con el decreto por el que se reformaron y adicionaron los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 constitucionales.1 Esto, con la finalidad de poder desprender aquellos principios y reglas cuyo desarrollo debía tener la ley reglamentaria.2

Se planteó declarar fundados los conceptos de invalidez porque del procedimiento de reforma constitucional se desprendía —con claridad— que su objetivo fue evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos del servicio público. Y que el presidente de la República no era una excepción, máxime cuando es el referente de todos los servidores públicos.

En el proyecto se expuso que la LFRSP no contenía —como lo ordenó el poder reformador— elementos, bases, procedimientos o metodología alguna para la determinación objetiva y regular de la remuneración del titular del Ejecutivo federal. Y que, al no cumplirse dichos estándares, se permite que el parámetro referencial —salario presidencial— se fije de manera discrecional, causando incertidumbre y generando, precisamente, el efecto que se pretendió abatir: la arbitrariedad en la fijación del sueldo burocrático.

En el considerando sexto, se planteó la invalidez total de las normas, por constituir una omisión relativa de carácter transversal. Dicha propuesta obtuvo mayoría de 7 votos, sin embargo, por no ser suficientes se desestimó esa parte de la acción.3

En el considerando séptimo —añadido a la propuesta a la luz de los sobreseimientos— se precisó la litis de los artículos impugnados en lo individual. Es decir, se formuló el estudio únicamente de cara a los artículos 6 y 7 de la LFRSP, en el sentido de declararlos inconstitucionales por omisión legislativa. Sin embargo, se obtuvo la misma votación.4

Finalmente, en el considerando octavo se formuló un estudio similar al anterior, delimitando aún más el análisis al campo de las porciones normativas —de los artículos 6 y 7 de la LFRSP— respecto de las cuales no se sobreseyó. Fue esa última propuesta con la que finalmente coincidió el ministro González Alcántara Carrancá, lo que permitió que se obtuviera la mayoría calificada de ocho votos, pues el resto de los ministros mantuvo el sentido de sus votos anteriores.5

En la discusión de los tres considerandos descritos ambos bloques formularon razonamientos interesantes.

Por lo que hace a la postura de la minoría, la ministra Piña Hernández consideró que el concepto debía calificarse de inoperante. Esto, debido a que el ordenamiento es un sistema y que tendría que analizarse en su totalidad para pronunciarse sobre la (in)suficiencia. El ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea y la ministra Esquivel Mossa coincidieron con dicha aproximación.

En la misma línea, la ministra Piña destacó que resultaba interesante el punto en cuanto a la obligación del Congreso de la Unión de la expedición de leyes para hacer efectivo el marco constitucional. Sin embargo, insistió en la inquietud que le generaba el hecho de que la legislación hubiere sido reformada. Particularmente en el contexto novedoso de un argumento centrado en omisiones legislativas relativas, que proponía invalidar toda la ley. En última instancia, se decantó por la inoperancia.

En ese contexto, el ministro presidente refirió que no se estaba en aptitud de calificar la omisión en relación con una ley que había sido modificada sustancialmente, pues, a su entender de la LFRSP impugnada sólo le quedaban “retazos”. De ahí que, a su juicio, lo técnico hubiese sido esperar al estudio de las nuevas acciones y, a la luz de todo el sistema reformado, poder hacer una calificación de la existencia de la omisión legislativa parcial.

La ministra Esquivel compartió las consideraciones de la minoría, bajo el razonamiento de que resultaba descontextualizado invalidar aquello que no fue sobreseído.

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Por su parte, dentro de la postura mayoritaria el ministro Laynez Potisek —con quien coincidieron en lo sustantivo los ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Aguilar Morales— destacó que del artículo 127 constitucional se extrae el deber del Congreso de hacer efectiva una ponderación de las diversas disposiciones constitucionales que tienen impacto en la posición de un servidor público y su respectiva remuneración.6

Así, consideró que hay una clara reserva de ley en la cual el constituyente exige al Congreso —bicameralmente, como no podría ser de otra manera— que emita un ordenamiento que haga efectivos esos principios y que armonice con todo el esquema constitucional.

Destacó que, al constituir la remuneración presidencial el parámetro máximo, la ley reglamentaria debe dotar a la Cámara de Diputados de los elementos técnicos y las bases que le permitan establecer este montoen el presupuesto. Si bien es cierto —consideró— una ley que repite la Constitución no es inconstitucional en sí misma, esa no era la litis. El planteamiento de la acción es que el legislador se limitó a reproducir el texto constitucional cuando el mandato de la Constitución era desarrollar, establecer bases y principios.

Así, lo relevante no es el “sueldo” del jefe de Estado, sino su calidad de referente constitucional. De manera que la importancia de la ley reglamentaria es que fije las bases para que ese monto máximo sea un elemento técnico fundamentado los principios constitucionales de remuneración adecuada a las responsabilidades.

En esa línea, el ministro Medina Mora destacó que advertía una limitación material de rango constitucional por el tipo de ordenamiento que se debe expedir. A su parecer, el deber del Congreso era definir en la ley reglamentaria cómo se va a actualizar el contenido del precepto constitucional y los principios que de él se derivan.

Solo así se podrán crear los órganos con competencias específicas para llevar a cabo los procedimientos referidos. Se apoyó en derecho comparado —destacando los casos de Nueva Zelanda y Canadá— donde se cuenta con parámetros mínimos que permiten definir las remuneraciones de la forma más objetiva posible.

Por su parte, el ministro González Alcántara se enfocó en la importancia de desentrañar el mandato al legislador de cara al artículo 127 constitucional y las disposiciones constitucionales relativas. Particularmente, considerando que la SCJN se ha pronunciado en el sentido de que la autonomía de gestión presupuestal de los entes autónomos y de los poderes es una garantía institucional indispensable para lograr los fines para los cuales fueron constituidos.7

Es decir, consideró que existe para el legislador federal un deber de armonizar el llamado “tope salarial” con el principio de división de poderes y que esta obligación solamente podía ser colmada con el establecimiento de un procedimiento objetivo e integral para determinar el salario del titular del Poder Ejecutivo. Por lo que, a su juicio, se actualizó una omisión legislativa relativa de los artículos 6 y 7 de la LFRSP impugnada.

Finalmente, los ministros Franco Gonzáles Salas y Pardo Rebolledo coincidieron en el sentido de que el legislador omitió los desarrollar principios fundamentales que establece el texto constitucional. Esto es, que simplemente se reiteró en la LFRSP la disposición constitucional, pero no fue reglamentada.

El resultado de la decisión mayoritaria fue una condena al Congreso de la Unión para que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle sobre los vicios advertidos respecto de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), y párrafo último; y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV de la LFRSP.

Epílogo: diálogo entre poderes

Por último, damos cuenta de algunos escenarios que podrían generarse tras la declaratoria de invalidez decretada. Recapitulando, la materia de la Ley que quedó sometida a control de regularidad constitucional se limitó a las porciones que “sobrevivieron” al sobreseimiento parcial, en donde se determinó que no habían cesados los efectos de la norma porque no había existido un verdadero acto legislativo.

Ocho ministros de la SCJN concluyeron que resultaban violatorias de los artículos 75 y 127 constitucionales por contener reglas que permitían a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fijar remuneraciones de manera discrecional.

En palabras del ministro Laynez, ello tenía que ver, en mucho, con la diferencia que guarda el artículo 127 constitucional con otras cláusulas constitucionales de desarrollo legislativo, es decir, una especie de mandato calificado de armonización y ponderación impuesto por el Constituyente como límite a la arbitrariedad.8

La ley reglamentaria establece que las sentencias derivadas de este tipo de procedimientos deberán fijar con precisiónlas normas generales respecto de que la declaratoria de invalidez opera y todos aquellos elementos para su plena eficacia.9 Aquí no se trató de una mera invalidación de normas sino de conminar al legislador a acatar el mandato constitucional que le había sido depositado inicialmente.

Tocará observar con mucho interés el tratamiento que el legislador federal le dará a este mandato de cara a las razones expresadas por la mayoría de los ministros en su lectura de la Constitución.

Pero a esta cuestión —de suyo compleja— sumémosle dos elementos adicionales: la reforma del 12 de abril de 2019 a la propia LFRSP y su ulterior impugnación por ambos actores, cuyo término —coincidentemente— feneció el día que el asunto comenzó a ser discutido en el Pleno, el lunes 13 de mayo (acción de inconstitucionalidad 52/2019 y su acumulada 54/2019).

De ello se sigue que podría generarse un escenario en el que el acatamiento del fallo constitucional, en el que se dejó libertad de configuración al Congreso de la Unión para actuar sobre la propia ley, cese los efectos de las disposiciones efectivamente reclamadas en esta nueva serie de acciones.

A su vez, subsiste la posibilidad de que los accionantes sometan a control el cumplimiento adecuado de la condena, es decir, la reforma ordenada por la SCJN, mediante el recurso de queja que prevé el artículo 55, fracción II, de la ley reglamentaria, lo que ha sido definido por el Pleno en la P./J.15/2004 como “un punto estructural para el cumplimiento efectivo de la resolución invalidante con efectos generales dictada en [las] acciones y para conseguir el respeto pleno a la Constitución Federal.”10

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Hasta aquí nuestra reseña de una discusión que, seguramente, dará mucho que hablar en los siguientes años de nuestro quehacer constitucional. No solo desde el punto de vista del quehacer académico, pasando por su trascendencia como criterios orientadores en medios de control constitucional, hasta replanteamientos sobre la racionalización del poder.

A nuestro parecer, este litigio no sólo fue un tema de alta complejidad técnica sino, más allá de eso, de transformación de la división poderes. Este principio —eje rector del constitucionalismo democrático— cobra particular vigencia cuando existe identidad partidaria entre las mayorías legislativas y el Poder Ejecutivo.

En un contexto como el actual, la independencia del Poder Judicial y la cuidadosa labor del tribunal constitucional son mecanismos esenciales para una transición que no pierda de vista los principios constitucionales que, precisamente, no están a disponibilidad de las mayorías coyunturales.

Sobre esto último, recordemos la reflexión de Albie Sachs —integrante del primer Tribunal Constitucional Sudafricano— al referirse a la consolidación de las democracias constitucionales. A su parecer, en estos momentos históricos caben dos posturas. Por un lado, la posición que concibe a los poderes de un Estado como fuerzas antagónicas en conflicto y, en el otro, su entendimiento como órganos coordinados en la consecución de una misma empresa, la empresa constitucional. Ello debe traducirse en una aspiración compartida, ultimadamente, por proteger la libertad y la igualdad y por tomar posiciones que mantengan con vida en una forma significativa, que no demagógica, los valores de una sociedad democrática.11 Estemos atentos.

Luisa Conesa, Diana Gamboa y Jorge Peniche. Abogados del Despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Considerandos sexto, séptimo y octavo del proyecto discutido en sesión de 20 de mayo de 2019.

2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de 2009.

3 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; y (vii) Laynez Potisek. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) González Alcántara Carrancá; (iii) Piña Hernández; y (iv) Zaldívar Lelo de Larrea.

4 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; y (vii) Laynez Potisek. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) González Alcántara Carrancá; (iii) Piña Hernández; y (iv) Zaldívar Lelo de Larrea.

5 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; (vii) Laynez Potisek y (viii) González Alcántara Carrancá. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) Piña Hernández; y (iii) Zaldívar Lelo de Larrea.

6 Por ejemplo, los artículos 123 y 94 constitucionales.

7 Al respecto, el ministro González Alcántara Carrancá destacó los supuestos de los órganos constitucionales autónomos y de independencia judicial.

8 Sesión del 20 de mayo, p. 10.

9 Artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria.

10 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE EL RECURSO DE QUEJA POR EXCESO O DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA DICTADA EN ESE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL.Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIX, Marzo de 2004; Pág. 956. P./J. 15/2004.

11 Sachs, Albert. The Strange Alchemy of Life and Law. Reino Unido, Oxford University Press, 2009, pp. 33 y 147.