La línea jurisprudencial sobre pueblos y comunidades indígenas de la Sala Superior ha sido garantista, tanto que las reglas sobre los plazos para que esas personas promuevan medios de impugnación en materia electoral se han flexibilizado. Los criterios, sostenidos desde 2011,1 abrían la posibilidad de que, en cada caso, mediante una ponderación del colegiado, se resolviera si un medio de impugnación estaba en tiempo o no, pese a que no se cumpliera con el plazo establecido en la ley.

Aunque esos criterios se basan en normas fundamentales, y tenían el objetivo de proteger derechos humanos, tuvo como resultado que se modificara una de las reglas principales sobre un presupuesto procesal, que en la práctica generaba problemas en su aplicación, al grado de que no era previsible, ni para las partes ni para los propios jueces y tribunales obligados, saber cuándo una demanda que involucraba los derechos de las comunidades y pueblos indígenas estaba en tiempo.

Durante estos años se emitieron criterios que no fueron homogéneos, lo que recientemente se resolvió al presentarse una denuncia de contradicción de criterios sobre este tema, a saber, la contradicción SUP-CDC-1/2019.

Esta contradicción se suscitó por la interpretación divergente entre dos salas respecto a una norma particular en materia electoral: “durante un proceso electoral todos los días y las horas son hábiles”.2 En este asunto se debía responder si esa regla también aplica para los procesos electivos indígenas.

Ilustración: Víctor Solís

El pasado 12 de junio, la Sala Superior determinó que la contradicción de criterios se debía resolver a partir de la integración de un nuevo criterio. Así, determinó, como criterio obligatorio para todos los tribunales electorales del país, que el plazo para promover medios de impugnación relacionados con procesos electivos indígenas o sobre juicios en defensa de sus derechos especiales, no deben contabilizar los días sábados y domingos, ni los días y horas inhábiles en términos de la ley. Además de eso, determinó que los jueces deberán flexibilizar las normas sobre el plazo, incluso para conocer demandas que se presenten posteriormente a que concluyó el término sin contarlos días inhábiles. De manera que, si llega al tribunal una demanda sobre este tipo de asuntos fuera del tiempo (sin contar días inhábiles), los tribunales sí pueden conocerlas, siempre que se aleguen o adviertan obstáculos técnicos, circunstancias geográficas, sociales y culturales específicas. Una vez efectuada esta valoración, la judicatura electoral deberá ponderar, por un lado, las circunstancias de quienes impugnan y, por otro, si el exceso de días que sobrepasan el plazo en el que se debió presentar la demanda justifica negar el acceso a la justicia.3 Los argumentos de la decisión de la Sala Superior fueron esencialmente tres:

1) Leve interferencia en la certeza y maximización de acceso a la justicia. En materia electoral se otorga una especial relevancia a los principios de certeza, definitividad y celeridad, al priorizar que la totalidad de controversias se resuelvan en un corto tiempo, antes de que concluyan las etapas de un proceso electoral y que ocurra la toma de protesta. Eso es lo que justifica que los plazos sean cortos (cuatro días para las primeras instancias y tres días para los recursos) y que todos los días y horas sean hábiles. Sin embargo, esa lógica corresponde al sistema ordinario llamado “sistema de partidos políticos” y, por ende, no necesariamente es aplicable a los procedimientos que tienen sustento en los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas.

Más aun, las normas procesales electorales fueron creadas en 1996, antes de que entraran en vigor las normas constitucionales que establecen protecciones especiales para los indígenas. En particular el artículo 2º entró en vigor en 2001; de manera que no es posible argumentar que el legislador previó que los conflictos de las elecciones comunitarias estuvieran sujetos a reglas que enmarcan los conflictos de los partidos políticos.

En este sentido, los asuntos electivos indígenas también deben gozar de los principios de certeza y celeridad, sin que con este nuevo criterio se afecten en gran medida esos principios, pues descontar los días inhábiles para impugnar genera un efecto práctico: que en algunos supuestos se aumentaría uno, dos o tres días naturales al plazo para presentar medios de impugnación.

2) Situación de vulnerabilidad y adecuación cultural. Esta nueva jurisprudencia no sólo se basa en la necesidad jurídica de atemperar la histórica situación de vulnerabilidad de los indígenas en el país, de su posición de desigualdad estructural y de las dificultades que socialmente se observan para que estas comunidades tengan acceso a la justicia. También se justifica en la adecuación cultural que deben tener las normas procesales. Descontar sábados, domingos y días inhábiles es una regla que es más adecuada en relación con la pluralidad y diversidad de los sistemas normativos indígenas, pues permite, en mayor medida, integrar sus propias particularidades.4 Además, es una máxima de la experiencia, que, tradicionalmente, esos días son fechas en que las comunidades indígenas llevan a cabos sus actividades comunales, sociales, culturales y religiosas.

3) Es una medida que causa menos erosión al sistema jurídico. Este último argumento, desde nuestra perspectiva el más importante, es que la nueva jurisprudencia le sería aplicable a todos los medios de impugnación, lo que reduce la complejidad tanto para los aplicadores como para los ciudadanos indígenas.

El criterio nuevo no implica un cambio en los plazos previstos por el legislador para promover demandas. Tampoco se trasladó el plazo de un juicio a otro, ni se introdujo uno diferente o ajeno. Por lo tanto, ocurría un desgaste innecesario al sistema jurídico anulando o creando normas; en cambio, con este criterio se maximiza el acceso a la justicia de los pueblos y comunidades indígenas.

La decisión tomada tiende a uniformar los criterios de aplicación, lo que es una contribución normativa adecuada, ya que emplear un criterio distinto en cada caso o, que de plano se desconozcan las normas procesales, genera situaciones que pueden alterar el ejercicio de los derechos y romper el equilibrio procesal y, con ello, la certeza y la seguridad jurídica en las elecciones.

Por ejemplo, en el SUP-REC-330/2019, la Sala Superior flexibilizó el plazo con base en el criterio de progresividad. Desde nuestra perspectiva, en ese caso no se cruzaban días inhábiles, ni había circunstancias extraordinarias. Sin embargo, la decisión mayoritaria consideró procedente entrar al fondo del asunto para anular la elección de unas autoridades municipales indígenas. Lo paradójico es que esas autoridades municipales ya llevaban gobernando seis meses y su periodo terminaría este mismo año, es decir se celebraría una elección extraordinaria para tener un gobierno a lo mucho por seis meses más.

En otros juicios,5 la Sala Superior había desechado las demandas por extemporáneas al considerarse que no bastó la calidad indígena de los promoventes para flexibilizar el plazo, sino que se requería que se expusieran o derivaran otras circunstancias del expediente, las cuales no se actualizaron en estos casos.

Ante tal divergencia de criterios, no era suficiente apelar a que la decisión sobre el plazo debe ser un tema progresivo, en el que se decida caso por caso si se debe garantizar el acceso a la justicia. Para evitar la complejidad y la falta de sistematicidad de los criterios, la Sala Superior debía ejercer su facultad de emitir criterios obligatorios para integrar y hacer más congruentes y previsibles las decisiones.

A partir de esta nueva jurisprudencia, se generan parámetros, así como una regla para uniformar y hacer previsible la manera en que los jueces electorales en el país aplican las reglas para flexibilizar el plazo en asuntos electivos indígenas. Así consideramos que, incluso en la tarea de proteger derechos fundamentales, se debe buscar la generación de condiciones verificables y evaluables para que los jueces electorales evitemos, so pretexto de ser garantistas o de generar progresividad, caer en la descripción del juez que haría un realista radical.6

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Juan Guillermo Casillas Guevara. Secretario de estudio y cuenta en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


1 Jurisprudencia clave 28/2011Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en Materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 4, Número 9, 2011, páginas 19 y 20, de rubro  COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS NORMAS PROCESALES DEBEN INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE LES RESULTE MÁS FAVORABLE; y jurisprudencia 7/2014 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en Materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, 2014, páginas 15, 16 y 17 de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. INTERPOSICIÓN OPORTUNA DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONFORME AL CRITERIO DE PROGRESIVIDAD

2 Así lo obliga el  artículo 7, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral

3 La jurisprudencia es la 8/2019 y su rubro y texto son:
COMUNIDADES Y PERSONAS INDÍGENAS. EL PLAZO QUE TIENEN PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON SUS PROCESOS ELECTIVOS DEBE COMPUTARSE SIN TOMAR EN CUENTA LOS DÍAS SÁBADOS, DOMINGOS E INHÁBILES. De una interpretación sistemática y funcional de los artículos 2º, apartado A, fracción VIII y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8 párrafo 1, y 12 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; y 40 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, se deduce que, si bien en el artículo 7, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se establece la regla general de que en el plazo previsto para la impugnación de actos y resoluciones vinculados con el desarrollo de un proceso electoral, todos los días y horas se consideran hábiles; sin embargo, no deberán computarse los días inhábiles en términos de la ley, ni los sábados y domingos cuando las comunidades o personas indígenas promueven medios de impugnación en materia electoral relacionados con: 1. Asuntos o elecciones regidas por sus usos y costumbres, sus procedimientos y prácticas tradicionales, o sus sistemas normativos internos; o 2. La defensa de sus derechos individuales o colectivos especialmente previstos en su favor por la Constitución o los tratados internacionales, siempre que no se trate de asuntos o elecciones relacionados con el sistema de partidos políticos. Esta es una medida positiva que maximiza el derecho especial de acceso a la justicia de esas comunidades, a partir de una regla que otorga previsibilidad, frente a las mínimas afectaciones que, en su caso, podrían generarse a la certeza y la definitividad. Esta medida positiva se debe aplicar sin perjuicio del deber de los tribunales electorales de flexibilizar el plazo para impugnar, incluso después de que concluyó el término al haber descontado días inhábiles, con base en la valoración de las particularidades de cada caso como obstáculos técnicos, circunstancias geográficas, sociales y culturales específicas que se aleguen o que se adviertan del expediente y, con ellas ponderar, por un lado, las circunstancias de quienes impugnan y, por otro, si el exceso del plazo en el que se presentó el juicio o recurso justifica negarles el acceso a la justicia.

4 La Sala Superior ha emitido recientemente otra jurisprudencia que obliga a los juzgadores a tomar en cuenta la especificidad de cada comunidad para poder juzgarla con perspectiva intercultural.
Véase la jurisprudencia 19/2018 de rubro JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA SU APLICACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. Consultable en línea en el buscador de jurisprudencias electorales: https://bit.ly/2XRbCeF

5 por ejemplo el SUP-REC-901/2018, SUP-REC-1939/2018, SUP-JDC-283/2018 y SUP-REC-4/2019).

6 La tesis del realismo jurídico radical es que los jueces resuelven con base en todo menos en normas predeterminadas; véanse por ejemplo los estudios de Jerome Frank.