El pasado 8 de julio de 2019, el diputado local Víctor Manuel Moran Hernández, integrante del grupo parlamentario de MORENA, presentó ante el Pleno del Congreso de Baja California una iniciativa que proponía ampliar el periodo del mandato del gobernador electo Jaime Bonilla Valdez.1 El texto normativo propuesto fue el siguiente:

DECRETO NO. 112

TEXTO VIGENTE

TEXTO INICIATIVA
(APROBADO POR EL CONGRESO LOCAL)

OCTAVO.- Para efecto de la concurrencia de la elección de Gobernador del Estado con el proceso electoral federal 2021, el Gobernador electo en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2021. OCTAVO.- Para efecto de la concurrencia de la elección de Gubernatura del Estado con el proceso electoral federal de 2024, la Gubernatura electa en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2024.
La reforma al artículo 44, mediante el cual se adelanta la toma de posesión del Gobernador del Estado al mes de septiembre posterior a la elección, será aplicable al que sea electo en dicho cargo en el proceso electoral de 2027. Por única ocasión el Gobernador del Estado electo en el proceso electoral de 2021, iniciará funciones el primero de noviembre de 2021 y concluirá el treinta y uno de agosto del 2027. La reforma al artículo 44, mediante el cual se adelanta la toma de posesión del Gobernador del Estado al mes de septiembre posterior a la elección, será aplicable al que sea electo en dicho cargo en el proceso electoral de 2030. Por única ocasión el Gobernador del Estado electo en el proceso electoral de 2024, iniciará funciones el primero de noviembre de 2024 y concluirá el treinta y uno de agosto del 2030.

En la misma sesión, el pleno del Congreso de Baja California decidió dispensar el trámite parlamentario ordinario del asunto, que supondría que la mesa directiva turnara la iniciativa para su análisis y dictaminación ante comisiones legislativas. En su lugar, el cuerpo colegiado decidió procesar inmediatamente la iniciativa en el pleno del Congreso. De esta forma, la propuesta de reforma constitucional del diputado Moran Hernández fue sometida a un breve debate en el que sólo un legislador usó la palabra para posicionarse en contra del contenido de la iniciativa. Posteriormente, los diputados locales, mediante votación por cédula, aprobaron la reforma constitucional con 21 votos en favor y 1 voto nulo.2

La decisión del Congreso de Baja California ha despertado un debate sobre los límites constitucionales impuestos ante los órganos de representación para ejercer su función de producción normativa. En este sentido, el presente texto pretende contrastar los argumentos parlamentarios y jurisdiccionales en la materia para contribuir al probable debate sobre la inconstitucionalidad de la medida.

Ilustración: Víctor Solís

Parlamento y valores constitucionales

Las constituciones en el sistema jurídico mexicano, tanto del ámbito federal como local, son de carácter rígido por sus procedimientos de modificación, que requieren de mayorías calificadas y de procesos agravados en los que intervienen una pluralidad de participantes. Tal es el caso del artículo 112 de la Constitución de Baja California, que establece que ésta podrá ser modificada mediante el voto de las dos terceras partes del Congreso local y de la mayoría de los ayuntamientos correspondientes.

La rigidez de los actos constituyentes implica el desahogo de procedimientos parlamentarios agravados, dadas las características normativas de la norma afectada, que convocan a los cuerpos legislativos a maximizar la deliberación entre sus integrantes. En palabras de Gabriel L. Negretto:

El remplazo o la enmienda de una constitución puede requerir la organización de elecciones, la articulación de propuestas de reforma, la movilización de la ciudadanía, la redacción de un texto constitucional y la formación de grandes coaliciones. Más aún, la generalidad de las disposiciones constitucionales podría exigir un alto nivel de información para anticipar los efectos de las distintas reglas bajo condiciones políticas cambiantes.3 [Énfasis es propio].

De esta forma, podemos afirmar que las propuestas legislativas que pretendan modificar el texto constitucional deben ser sometidas a un amplio estudio parlamentario, que privilegie el contraste de ideas y posicionamientos. Sin embargo, como ya fue desarrollado, el Congreso de Baja California decidió dispensar el trámite de la iniciativa en comento conforme a lo establecido por la normatividad aplicable, que condiciona la actualización de este hecho a las siguientes hipótesis normativas: 1) que la determinación sea asumida por el voto de la mayoría simple de los diputados presentes en la sesión; 2) que el asunto sea calificado de urgente y obvia resolución; 3) que existan hechos que generen una condición de urgencia para la discusión y aprobación de la iniciativa, que de no realizarse genere condiciones negativas para la sociedad.

Este asunto es relevante dado que existen posicionamientos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se refieren a “la existencia de vicios del procedimiento legislativo trascendentes a la calidad democrática de la ley”.4 En concreto, la ministra Norma Lucía Piña ha sostenido que los valores constitucionales salvaguardan el contenido democrático de las decisiones parlamentaria y vinculan a los cuerpos legislativos a motivar la votación de asuntos considerados de urgente y obvia resolución, así como a promover deliberaciones racionales mediante la votación de asuntos que hayan sido previamente estudiados por las y los legisladores.5

Como ya ha sido expuesto, la iniciativa pretendía modificar la Constitución local y, por lo tanto, debió estar sujeta a un procedimiento deliberativo agravado. No obstante, el Congreso local decidió dispensar el trámite para su inmediata discusión y votación, por lo que se actualizó una medida extraordinaria sujeta a un estricto control jurídico.

Dado que en el debate de la propuesta sólo participó un orador, es fundamental analizar los argumentos contenidos en la iniciativa que deberían sustentar la decisión del parlamento para dar un trato extraordinario a la propuesta del diputado Moran Hernández. En primer lugar, se afirma que dada la “situación de emergencia financiera”6 del estado de Baja California, es indispensable extender el periodo del gobernador electo y, de esta forma, evitar gastar recursos públicos en una elección que se celebrará en dos años que generaría un impacto financiero negativo.7 En segundo lugar, se sostiene que para satisfacer las necesidades de la ciudadanía es resulta imperante ampliar el periodo en comento para diseñar y ejecutar debidamente el plan estatal de desarrollo y los planes regionales, que impactan en la certidumbre económica, política y social. Finalmente, este legislador asegura que la reforma propuesta cumple con el mandato contenido en el artículo 116 constitucional, fracción IV, inciso n), para homologar una elección local con las la jornada federal correspondiente al año 2024.

En la argumentación oral del diputado Morán Hernández se expusieron las afirmaciones anteriormente referidas, pero también se estableció lo siguiente: “Además de que la ciudadanía ya tiene conocimiento de la presente iniciativa, misma que desde antes de la elección se dio a conocer y se legitimó su interés con su voto en las urnas.8 [Énfasis propio]

Resulta poco clara la afirmación del diputado, aprobada por el pleno del Congreso de Baja California, que sostiene que la iniciativa tenía que ser dispensada del trámite ordinario dado que fue conocida por la ciudadanía de forma previa a la elección y legitimada por el voto popular en favor del gobernador electo. De igual forma, no se considera que se cumpla con lo establecido por el artículo 119 de la Ley Orgánica que vincula al Congreso a únicamente dispensar el trámite de aquellos asuntos en los que exista un hecho notorio que genere una condición de urgencia que podría afectar negativamente a la ciudadanía. Como ya lo ha determinado la Suprema Corte, las gubernaturas por periodos de dos años no vulneran la Constitución federal y, por lo tanto, no puede sostenerse que esta condición genere una condición de urgencia en Baja California.9

Libre configuración y mini gubernaturas

El 11 de junio de 2015, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 13/2015 promovida por el partido político Movimiento Ciudadano. En esta resolución, se determinó, con base en lo establecido en las acciones de inconstitucionalidad 3/2002 y 8/2002, que el artículo 116 constitucional reconoce la libre configuración de las entidades federativas para determinar el periodo de un gobierno estatal, siempre y cuando éste no exceda de seis años, hecho que resulta excepcional y que se justifica para cumplir con la homologación de elecciones que estable el mismo artículo.10

Es la misma resolución, se establece un criterio fundamental para el análisis constitucional de la reforma constitucional aprobada en Baja California:

Se determinó por consiguiente que, para el caso de que los Estados decidan extender o acortar los mandatos de los gobernantes locales, deben hacerlo como una previsión a futuro, a fin de que el electorado esté plenamente informado y tenga conocimiento cierto del periodo que va a desempeñar el funcionario que elija de modo que se respete su voluntad, es decir, aplicando tales ajustes para las próximas elecciones, mas no para quienes ocupen actualmente esos cargos. [Énfasis propio]

En este sentido, el Congreso de Baja California no sólo violentó el contenido democrático de la reforma constitucional, sino que incumplió con el criterio temporal para ejercer sus atribuciones de libre configuración para determinar el mandato del gobierno estatal, que debe realizarse de forma previa a la elección correspondiente con el objetivo de que el electorado conozca las condiciones en las que definirá su voto. Vulnerar este principio significa antentar contra los principios de elecciones libres y auténticas contenidos en el artículo 40 constitucional. Esto es así porque la Suprema Corte también resolvió lo siguiente:

En la inteligencia, claro, de que tal libertad configurativa no se traduce en que las legislaturas locales puedan apartarse de los referidos principios democráticos contenidos en la Constitución Federal.

Lo cual se cumple en el caso, en tanto que lo dispuesto en los numerales transitorios impugnados, no se aparta de la referida exigencia fundamental consistente en que la elección del Gobernador y de los diputados, debe llevarse a cabo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio.

Así como, que el elector tenga la oportunidad de conocer para qué cargos y qué periodo elegirá a la persona que decida, y la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección, entre las alternativas que existan, entonces, no se advierte de qué manera la normatividad combatida vulneraría la Norma Fundamental.11

En resumen, los Congresos locales tienen la facultad excepcional de modificar el periodo de duración de los gobiernos estatales, especialmente para hacer coincidir una elección local con otra federal; no obstante, esta facultad debe ejercerse estrictamente de forma previa a la elección correspondiente y con pleno respeto a los principios electorales contenidos en el artículo 40 constitucional. Ampliar el mandato de un gobernador electo implica dejar en estado de incertidumbre al electorado y vulnerar lo establecido por la Constitución federal respeto a los límites para el ejercicio de la atribución de libre configuración de mandatos de gobierno.

Certeza electoral y derechos humanos

El pasado 29 de mayo de 2019, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) determinó revocar la sentencia del Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, que ordenaba la inaplicación del artículo octavo transitorio del decreto no. 112 de la Constitución local (cuyo efecto sería el establecimiento de un periodo de cinco años de mandato para quien fuese electo como gobernador del estado). En la resolución SUP-JRC22/2019 y sus acumulados, el TEPJF estableció, en general, que el registro del aspirante a candidato a Gobernador, Jaime Bonilla Valdez, no constituye un acto de aplicación del artículo transitorio, por lo que no puede determinarse la inaplicación de la norma dada la inexistencia de una afectación al derecho a ser votado.12

Destaca el voto concurrente del magistrado Mondragón Reyes Rodríguez, quien argumenta que, pese a la incertidumbre característica del régimen electoral, “el marco institucional determina lo que puede suceder”.13 Así, el magistrado coincide con la libre configuración del Congreso de Baja California de determinar previamente y de forma excepcional el periodo del próximo gobernador y, de esta forma, generar “certidumbre en el proceso”.14

Esta resolución establece las bases para la protección de los derechos político – electorales de la ciudadanía frente a las pretensiones de actores políticos. En resume, el magistrado Reyes Rodríguez y la secretaria de estudio y cuenta Olivia Y. Valdez han argumentado que los tribunales constitucionales deben proteger principios y valores como“la certeza y la predictibilidad de las reglas del juego electoral”15 dado que la modificación del periodo de mandato durante la jornada electoral “impacta en la certeza y estabilidad para los contendientes y para el electorado, ya que la elección puede verse afectada por esta decisión”. Este planteamiento se agrava cuando la pretensión de ampliar el periodo se realiza de forma posterior a la elección correspondiente, por lo que la inconstitucionalidad de la medida resulta viable.

Conclusiones

El estudio constitucional de la reforma al artículo octavo transitorio mencionado deberá trascender de su contenido formal, que no resulta inconstitucional por sí mismo. Si se promueven acciones de inconstitucionalidad, la Suprema Corte deberá estudiar la tutela del valor democrático de la medida legislativa, el cumplimiento de los principios electorales contenidos en el artículo 40 constitucional y el debido ejercicio de la facultad de libre configuración de mandatos de gobierno contenida en el artículo 116 constitucional. Resultará fundamental que la Corte establezca criterios que protejan la condición agravada de los procesos constituyentes y vinculen a los parlamentos a procedimientos racionales y deliberativos, especialmente cuando se generan afectaciones al desarrollo democrático de la vida pública.

La inconstitucionalidad de la medida en Baja California se sustenta por la temporalidad de su expedicióny por el contenido sustantivo del proceso legislativo. Por estas razones, se trata de una reforma claramente inconstitucional.

Francisco J. Rubio Díaz. Egresado de la Licenciatura en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


1 INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, APROBADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 112 DE FECHA 11 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2014, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

2 El desarrollo de la sesión de 8 de julio de 2019 del Congreso de Baja California puede consultarse aquí. Fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

3 Gabriel L- Negretto, La política del cambio constitucional en América Latina, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas y Fondo de Cultura Económica, 2015, p. 69.

4 Voto concurrente de la Ministra Norma Lucía Piña Hernández, disponible en ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2018 Y SUS ACUMULADAS 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018a>, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

5 Me refiero a los argumentos de la Ministra contenidos en los siguientes párrafos: “Sin embargo, del examen del proceso legislativo no se advierte que la Junta de Coordinación Política hubiera considerado ese asunto de urgente y obvia resolución, menos que hubiera expresado motivación alguna al respecto para modificar el orden del día y someter a discusión y aprobación un asunto dictaminado en la víspera de la sesión. (…) De los criterios reiterados en ese precedente, se sigue que para que se respete el principio de deliberación democrática y el derecho a la participación de las fuerzas políticas en condiciones de igualdad, una condición necesaria es que se tenga conocimiento del dictamen que será sometido a discusión con la antelación suficiente para que pueda ser estudiado adecuadamente, pues si no se tiene conocimiento del dictamen que ha de ser sometido a deliberación y aprobación, y/o no se tuvo el tiempo necesario para estudiarlo adecuadamente, es evidente que no puede llevarse a cabo, significativamente, deliberación pública alguna. (…) No obstante lo anterior, dado que el conocimiento y estudio del dictamen es un requisito necesario para poder llevar a cabo una deliberación racional, siempre debe observarse un plazo razonable para ese efecto antes de que se someta al Pleno, pues de lo contrario, se afectan principios esenciales del proceso democrático, como la posibilidad de participar equitativa y significativamente en la discusión, pues ¿qué calidad democrática puede tener una deliberación en que la mayoría de los diputados (los que no estuvieron en la Comisión) desconoce o no tuvo tiempo de estudiar adecuadamente el dictamen que ha de votar?”, disponibles en ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2018 Y SUS ACUMULADAS 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, op. cit.

6 INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, APROBADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 112 DE FECHA 11 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2014, op. cit.

7 Op. cit.

8 Sesión de 8 de julio de 2019 del Congreso de Baja California, op. cit.

9 Acción de Inconstitucionalidad 13/2015, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

10 Ibid., pp. 67 – 69.

11 Ibid., p. 74.

12 Me refiero a los siguientes párrafos de la resolución SUP-JRC-22/2019 y Acumulados: “(…) el octavo transitorio del Decreto 112 que fija la duración del cargo de la Gubernatura no tuvo transcendencia alguna en el registro del candidato, ya que éste se concedió porque cumplía los requisitos constitucionales y legales, sin que para ello hubiera afectación alguna que, en caso de resultar electo ocuparía el cargo por dos años o por un plazo distinto. De ahí que esta Sala Superior considere que el acuerdo de registro no constituye un acto de aplicación del artículo transitorio que el candidato pretendía controvertir, porque este no fue la base o el sustento conforme al cual se consideraron colmados los requisitos para que fuera registrado.(…)En consecuencia, si la resolución impugnada determinó la inaplicación del artículo octavo transitorio del Decreto 112 de la Constitución del Estado de Baja California únicamente sobre la base de que resultaba fundado el planteamiento de inconstitucionalidad que hizo valer Jaime Bonilla Valdez por transgredir su derecho a ser votado al impugnar el Acuerdo de su registro y dicho planteamiento debió declararse inoperante conforme se ha expuesto, no puede quedar subsistente la decisión aquí cuestionada”, fecha de consulta: 18 de julio de 2019, pp. 36 – 37.

13 Voto concurrente del magistrado Mondragón Reyes Rodríguez, disponible en SUP-JRC-22/2019 y Acumulados, op. cit, p. 64.

14 Op. cit.

15 Reyes Rodríguez Mondragón y Olivia Y. Valdez, ”Caso Baja California. Duración de una gubernatura, decisión política y discurso de derechos humanos“, nexos, fecha de consulta: 18 de julio de 2019).