La iniciativa en la Cámara de Diputados
El pasado 18 de marzo se presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa que busca reformar la Ley de Amparo en materia de suspensión de actos reclamados. La iniciativa sugiere incorporar al artículo 129 dos nuevos supuestos para actualizar el perjuicio al interés social y a disposiciones de orden público. Propone que cuando los jueces de amparo analicen la suspensión consideren actualizado ese perjuicio cuando se trate de: a) “disposiciones o resoluciones en materia del régimen de austeridad republicana y remuneraciones de los servidores públicos”; y b) “leyes y resoluciones que tengan por objeto fomentar la operación y funcionamiento de empresas productivas del Estado”.
La iniciativa es fruto de un conocido y trepidante contexto de discusión pública con motivo de suspensiones otorgadas en contra de recientes reformas a la Ley de Energía Eléctrica. Como es sabido, en este mismo escenario, se ha puesto en entredicho la actuación de jueces federales de la materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones. También tiene que ver con la declaración del presidente de la República en el sentido de que, en caso de que las reformas a dicha ley se estimaran finalmente inconstitucionales por el Poder Judicial, propondría una reforma a la Constitución en esta materia.
Ilustración: Patricio Betteo
La suspensión como esencia del amparo
La figura de la suspensión ha sido un ingrediente distintivo del juicio de amparo mexicano desde sus primeros desarrollos históricos en el siglo XIX. Ya la Ley Orgánica de Amparo de 1861 se refirió a la suspensión de los actos reclamados. Desde su origen, en el artículo 4º de esa ley se otorgaba un “amplio arbitrio” a jueces de distrito para considerar su concesión “bajo su exclusiva responsabilidad”.1 A partir de esa simple disposición, múltiples y sucesivas reformas ampliaron potestades judiciales en esta materia. Desde entonces, la suspensión nunca ha dejado de formar parte del régimen del amparo mexicano. Por el contrario, se convirtió en un aspecto determinante del juicio.
Con la Constitución de 1917, la suspensión adquirió el máximo rango en el ordenamiento jurídico-político. A lo largo de 104 años, ha sido una competencia identitaria de los tribunales federales. Hoy, el artículo 107 dedica varios párrafos a su consagración y es práctica cotidiana de estos tribunales. Destaco la fracción X, que es producto definitivo de una azarosa evolución doctrinal y judicial de la figura: “Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social”. [Énfasis del autor]
El juicio de amparo no es el único proceso constitucional en el que opera la suspensión. También se prevé para las controversias constitucionales (con marcada influencia del propio amparo). En tiempo reciente, la Segunda Sala de la Suprema Corte —es verdad que, en este caso, con dudoso fundamento— reconoció su aplicabilidad excepcional en acciones de inconstitucionalidad cuando confirmó la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.
Las medidas precautorias o cautelares consistentes en la suspensión de actos de autoridad (incluso legislativa) tampoco son extrañas en el derecho comparado. Así, está presente en instrumentos análogos de países de nuestro entorno, como Argentina, Brasil o Colombia; o en los de países que, desde Europa, han influido en nuestra justicia constitucional en las últimas décadas, como España, Alemania o Austria.2 También en el sistema regional de derechos humanos se prevé que la Corte Interamericana de Derechos Humanos pueda adoptar medidas provisionales para casos de extrema gravedad y urgencia, cuando sea necesario evitar daños irreparables a las personas (artículo 63 de la Convención Americana).
Las medidas suspensivas son consonantes con el objeto principal de toda tutela judicial de derechos fundamentales. Dado que es muy posible que el paso del tiempo haga desaparecer el objeto de la demanda (la celeridad no es un signo distintivo de los procesos judiciales), es necesario prever efectos anticipatorios de esa protección cuando hay una razonable apariencia de inconstitucionalidad en los actos denunciados. No nada más en procesos de amparo, sino en todo juicio en donde las personas litigan decisiones de la administración pública.
También es lógico que ese análisis presente ciertas deferencias hacia su otorgamiento, siempre con un sentido ponderativo frente al interés social. Ningún efecto útil tendría el juicio de amparo si ese examen precautorio priorizara aparentes efectos dañinos del acto de autoridad con consecuencias irreversibles para los demandantes. Menos se satisfaría ese efecto útil si dicha priorización fuera resultado de una expresa determinación legal que inmovilice la tarea judicial como lo pretende la iniciativa. A estas consideraciones ha respondido, primero, en nuestro sistema la creación jurisprudencial y, después la constitucionalización, del principio de “apariencia de buen derecho”.
La iniciativa a examen
La iniciativa que motiva este apunte adolece de serios problemas de fundamentación. El primero es considerar a la suspensión, por sí misma, como un obstáculo para la realización de las políticas legislativas y ejecutivas del Estado. Aún más, la propia justificación de la iniciativa concibe a las demandas que solicitan suspender los actos de autoridad y a los propios juicios de amparo que éstas inician, como conductas obstructoras de dichas políticas. En ese sentido, los jueces que conceden esas suspensiones se suman a ese supuesto ilegítimo bloqueo de las políticas públicas.
Nadie en su democrático juicio demeritaría los esfuerzos de las autoridades para combatir la corrupción y los abusos de los poderes económicos en el ámbito de las relaciones públicas, sociales o comerciales en nuestro país. Tal como argumenta la iniciativa. Pero es claro que una cosa es hablar de las medidas anticorrupción para combatir tales abusos, y otra diametralmente distinta el ejercicio de la obligación constitucional de suspender en sede judicial actos que se muestren potencialmente contrarios a la Constitución. Máxime cuando se justifican precisamente en la no afectación al interés social o al orden público, y cuando al mismo tiempo advierten la apariencia de buen derecho. En todo caso, el análisis crítico al respecto se habría de dirigir hacia ese razonamiento ofrecido por los jueces y no mediante acotaciones legislativas a facultades que les son propias.
El segundo problema de la iniciativa es considerar actuaciones judiciales en casos particulares, aisladamente identificados: combatirlas con una contrapropuesta legislativa y no a partir de diagnósticos sistemáticos de la jurisprudencia. No se quiere decir que la función legislativa deba abstraerse de considerar criterios judiciales para deliberar nuevas normatividades que busquen perfeccionar el ordenamiento (de hecho, es una práctica muy sana y común en el caso de algunas reformas constitucionales, por ejemplo).3
Pero la función legislativa no tiene por vocación reaccionar con soluciones adversas a casos judiciales concretos. Su labor no consiste en rivalizar la aplicación de la ley a determinadas situaciones fácticas. Esa es una tarea de los órganos revisores del propio Poder Judicial, mediante un sistema de recursos procesales. Por ello, es inevitable pensar en que esta clase de reformas pueden traer como consecuencia una potencial vulneración a la separación institucional de los poderes.
El tercer problema de la iniciativa es considerar la suspensión de los actos reclamados como algo ajeno a las formalidades esenciales del juicio de amparo. Ello, con la pretensión de que debe concebírsele, según la iniciativa, como: “una institución procesal que tiene por objeto evitar posibles afectaciones y que (…) debe estar supeditada al interés público por encima del interés individual”.
Sin embargo, la suspensión sí es una actuación esencial para el juicio de amparo. La suposición de que el interés individual debe siempre, en cualquier caso, supeditarse al interés público, actualiza un error evidente en su concepción jurídica. Todavía más, esa noción resulta incluso contraria al propio texto constitucional vigente que, tras la larga evolución de la figura, establece que la suspensión atiende a una lógica ponderativa, la cual sólo puede tener lugar en el razonamiento judicial de cada caso concreto.
Finalmente, una cuarta consideración problemática. Es verdad que los supuestos explícitos que actualizarían el interés social, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley de Amparo, han respondido a conclusiones legislativas, para su posterior aplicación judicial. Así, se impide la suspensión en escenarios en los que, con su otorgamiento, continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, la producción o comercio de narcóticos, o la consumación o continuación de delitos y sus efectos, por poner ejemplos expresos de ese precepto.
Pero ello no significa que ese catálogo deba estar abierto a cualquier otra preferencia que de manera libre estime políticamente conveniente el legislador. Menos implica que éste pueda asumirse como sustraído de normas superiores al respecto. No todas las opciones legislativas son válidas. El legislador de amparo está sujeto a cumplir un estándar de constitucionalidad, además de que está llamado a ser especialmente escrupuloso de no invadir los procesos intelectivos propios de la función judicial. Las reformas y adiciones a la Ley de amparo son reformas a una ley secundaria y, en esa medida, están ellas mismas sujetas a un control judicial de constitucionalidad a través de las vías constitucionalmente dispuestas para ello.
Acotar la suspensión es una manera de eliminar los efectos más útiles del juicio de amparo y abre un innecesario riesgo de reducirlo a un instrumento carente de funcionalidad en términos constitucionales y democráticos. Restar potencialidades de protección al juicio de amparo es restarle identidad como mecanismo al alcance de todas las personas para enfrentar los abusos del poder. Y ello no debe resultar indiferente para nadie.
Alfonso Herrera García. Profesor de derecho constitucional y derechos humanos en la Universidad Iberoamericana, Universidad Panamericana y Escuela Libre de Derecho. Twitter: @jAlfonsoHerrera.
1 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 43.ª ed., México, Porrúa, 2009, pp. 705-709.
2 Véase, Vv. Aa., Fix-Zamudio, Héctor y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, El Derecho de amparo en el mundo, México, Porrúa-IIJ UNAM, 2006, en especial, pp. 1250-1255.
3 Permítaseme la remisión al ensayo: “La interacción del poder reformador de la Constitución y la Suprema Corte en la construcción democrática”, en el libro: Elementos de jurisdicción constitucional (nacional, comparada y supranacional), México, Porrúa-IMDPC, 2016, pp. 215-227.