En noviembre de 2019, el gobierno de Sebastián Piñera, junto con el poder legislativo, firmó el Acuerdo por la Paz y una Nueva Constitución. El acuerdo fue el camino que trazó el gobierno para contener la violencia expresada en el estallido social de octubre, sometiendo a plebiscito la opción de reemplazar la Constitución de 1980. Con una mayoría de 78 % votos a favor, Chile inició el proceso para redactar una nueva Constitución.1
Ilustración: Patricio Betteo
La segunda etapa del proceso fue la votación del 15 y 16 de mayo para elegir a los integrantes de la convención encargada de redactar el nuevo documento. Esta jornada electoral fue mucho menos exitosa que el plebiscito inicial, con una participación de tan sólo 40 % del padrón electoral.2 Al parecer, parte del entusiasmo terminó al momento de saber que se dejaría atrás la Constitución identificada con el periodo pinochetista.
La convención deberá redactar el texto en un periodo de nueve meses con posibilidad de prórroga por tres meses. Posteriormente, el documento deberá ser aprobado por un plebiscito de salida (de votación obligatoria) -está previsto que la nueva Constitución entre en vigor en el primer semestre de 2022.
Es lugar común sostener que este cambio tan abrupto en el rumbo del país es consecuencia de la desigualdad y de servicios públicos deficientes. Sin embargo, esta explicación cuenta una historia incompleta.
Chile vivió un rápido proceso de modernización y crecimiento de la clase media en las últimas décadas. Paradójicamente, esto no se tradujo en una reducción de los niveles de insatisfacción de la población, sino todo lo contrario. La mejor calidad de vida y el acceso a mejores servicios crearon nuevas expectativas y una promesa de movilidad social. El constitucionalista, Carlos Peña, explica el fenómeno a partir del aumento de los llamados “bienes posicionales”, aquellos cuyo valor aumenta en relación inversamente proporcional al número de personas que los obtienen: entre más se distribuyen, menor es su valor. El resultado se conoce como la paradoja del bienestar: el aumento de bienes y servicios genera frustración porque la población aumenta sus expectativas. Carlos Peña, se pregunta, “¿No hay algo de eso insinuándose ya en Chile donde la generación más educada de todas las que ha habido es, al mismo tiempo, la más insatisfecha? [h]ay una desilusión que acompaña a toda modernización”.3
El estallido social de octubre desató la demanda por cambios estructurales como la transición de Estado subsidiario hacia un Estado social, o el reconocimiento de un Estado plurinacional que defienda los derechos de las comunidades originarias. El profesor Gilberto Aranda ha sostenido que la función social se encuentra “infrarepresentada” en la Constitución debido a que el Estado chileno se ha relegado a temas de seguridad y orden público.4
Como parte de la solución para atender estas demandas, la integración de la convención constituyente se llevó a cabo bajo reglas que aseguraron la pluralidad, la paridad y la representación de pueblos originarios, lo cual ha creado grandes expectativas para generar un debate que no ha sido posible bajo las instituciones tradicionales en Chile.
El dato que resalta de la elección de mayo es el éxito de los candidatos independientes, con 48 de los 155 escaños. Lo anterior, sumando a los 17 lugares reservados para personas indígenas y 40 propuestos por listas de partidos pero no militantes, significa que el 68 % de los integrantes no pertenece a ningún partido político.5 La coalición de derecha, encabezada por el presidente Piñera, Vamos Chile, con 37 escaños, no consiguió el tercio necesario para bloquear propuestas mediante el derecho de veto.6 Finalmente, las reglas de integración ordenaron que la convención debía conformarse en un 50 % por mujeres; paradójicamente, esta cuota terminó por beneficiar a los hombres, quienes hubiesen obtenido menos escaños sin la regla de paridad.
Sin embargo, la conformación de la convención no está libre de inconvenientes. Los candidatos independientes están lejos de representar una fuerza homogénea o un grupo coordinado con propuestas compartidas. Éstos se han distinguido por la defensa de propuestas muy particulares o, por el contrario, demasiado genéricos, y es probable que surjan problemas al momento de traducir los intereses particulares en un texto coherente. Adicionalmente, será difícil que los independientes logren reemplazar a los partidos políticos en su función mediadora entre sociedad y gobierno.
Por otro lado, las críticas a la Constitución de 1980 no son recientes. El texto fue redactado durante la dictadura de Augusto Pinochet con la intención de promover un modelo neoliberal, atribuyéndole al Estado chileno un papel restringido. El texto, originalmente, limitó la participación popular y la actividad de los partidos políticos; además de dificultar su reforma. En palabras del profesor Gilberto Aranda, “[…] se ha generado una suerte de congelamiento de asuntos como derecho a la seguridad social o libertad de enseñanza, que son justamente los derechos sociales que hoy se demandan”.7
A pesar de reformas importantes durante la administración del presidente Ricardo Lagos en 2005, que lograron terminar con prácticas anacrónicas como la designación de senadores por las Fuerzas Armadas, la Constitución no ha podido superar su “pecado original”. No obstante, para algunos académicos, esta crítica no es del todo válida y hablar de “superar la Constitución militar” es un engaño debido a que en 1989 el documento fue refrendado por un plebiscito con 91 % de los votos a favor y hoy, después de más de 200 reformas, existen pocos artículos que no hayan sido reformados.8
Existe una preocupación fundada en que la nueva Constitución establezca derechos que no puedan satisfacerse con las instituciones y el sistema tributario existentes. La advertencia no es nueva; muchos experimentos constitucionales en América Latina resultaron, en el mejor de los casos, decepcionantes. Un desafío consistirá en evitarlos errores comunes del llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano, como la tendencia de redactar textos cargados de derechos que, a la larga, se reducen a deseos y expectativas debido a la displicencia por crear instituciones eficaces que puedan implementar políticas públicas concretas.9
Quizá exista un amplio consenso respecto a la ampliación de derechos, pero las tensiones en la convención saldrán a la vista al momento de diseñar instituciones y procedimientos de toma de decisiones. Por ejemplo, ¿cómo pueden coordinarse nuevos procedimientos de participación directa o nuevas reglas procedimentales en el Congreso con un nuevo diseño que también exige mayor autonomía y poder de decisión para las regiones del país? O ¿qué implica para los nuevos derechos la posibilidad de un congreso unicameral o un régimen parlamentario?
No es suficiente que los derechos se establezcan en la Constitución. Un país en donde la satisfacción de servicios públicos ha quedado relegada al sector privado por tanto tiempo, no puede desestimar la necesidad de reformas fiscales e institucionales que permitan exigir y financiar los derechos. Los cambios más importantes no podrán conseguirse sin atender la composición de las próximas legislaturas y gobiernos, en palabras de Suárez-Cao, “el resto lo tendrá que hacer la política ordinaria porque esto va a requerir leyes y recursos”.10 Una extensión de derechos no puede acompañarse de una exención de obligaciones.
Si se desestima la importancia de la parte orgánica de la nueva Constitución, este proceso corre el riesgo de decepcionar a una sociedad que decidió apostar por un nuevo texto como la única solución para una serie de problemas con raíces muy diversas. En palabras del abogado Axel Kaiser, se ha usado la Constitución “como chivo expiatorio de los problemas del país”, y es probable que esta vía resulte por no ser la píldora mágica esperada.11 América Latina ha mostrado una obsesión por decretar actos fundacionales y pensar, equivocadamente, que cambiar de Constitución cambia automáticamente la realidad.
Históricamente, las Constituciones se han utilizado para contener al poder; en este proceso, el reto será contener las expectativas. No sería la primera vez que una convención constituyente se enfrenta con el detalle de traducir el enojo y la frustración en instituciones.
Emiliano Javier Polo Anaya. Investigador en Control Risks. Estudiante de la maestría en Derechos Humanos y Garantías en el ITAM.
1 Véase “¿Por qué es tan polémica la Constitución de Pinochet que buscan sustituir en Chile?”, El Universal.
2 Véase Patricio Navia, “Chile’s Big Gamble Just got Riskier”, Americas Quarterly.
3 Véase Carlos Peña, “Parasite en Chile”, El Mercurio.
4 La entrevista completa al profesor Gilberto Aranda puede verse aquí.
5 Para ver más detalles sobre la composición de la Convención puede consultarse: “Chile: la Constitución que viene”.
6 Véase Benedict Mander y Michael Stott, “Chile votes for radicals and independents to write new constitution”, Financial Times.
7 Véase Mar Pichel, “Plebiscito histórico en Chile”, BBC News Mundo.
8 Véase Axel Kaiser “ Los paises serios no desechan su Constitución, la reforman” Fundación para el Progreso.
9 Véase Pedro Salazar Ugarte, “ El nuevo constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva crítica)”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
10 Véase Rafael Croda, “ Una Constitución que enterrará al pinochetismo”, Proceso.
11 Véase Michelle Barcay, “Chile y su chivo expiatorio” , El Comercio.