La prevalencia de la interpretación sistemática sobre la gramatical
El pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) sesionó por última ocasión el 31 de marzo de 2023. Ese día concluyó sus funciones el último de los comisionados de la integración original de siete personas, nombrada en 2014, y esta vacancia se sumó a otras dos generadas un año antes.1
La imposibilidad jurídica para que los cuatro comisionados restantes puedan sesionar se encuentra en una lectura aislada del artículo 33, tercer párrafo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información (LFTyAI), que establece: “Las sesiones del Pleno serán válidas con la asistencia de cuando menos cinco Comisionados, incluyendo al Comisionado Presidente”.
El empleo de la interpretación gramatical a fin de asignar contenido normativo a una determinada disposición legal es un paso obligado para los operadores jurídicos institucionales a fin de cumplir con su deber de aplicar el derecho al caso concreto. Sin embargo, difícilmente esa lectura aislada de un enunciado es suficiente para obtener conclusiones aceptables en la actividad hermenéutica, especialmente si se tiene presente que los enunciados lingüísticos de un precepto se encuentran insertos en un conjunto mucho más amplio de disposiciones, ya sea que se acuda al mismo artículo, a otro u otros, o bien, a disposiciones contenidas en otros cuerpos legales adscritos al mismo sistema jurídico.
Es el caso de la interpretación sistemática, es decir, aquella que busca asignar a los textos legales un contenido normativo que sea compatible con los otros enunciados que resultan relevantes y que forman parte del mismo sistema jurídico. Con este ejercicio es posible, y deseable, ponderar o matizar el alcance normativo de un enunciado que, interpretado de forma aislada, pudiera tener una comprensión distinta y, muy probablemente, con efectos inconsecuentes o indeseables.
Es precisamente lo que ocurre en la situación por la que atraviesa la integración del pleno del INAI. Una comprensión integral del artículo 33 y del resto de las disposiciones de la LFTyAI permiten obtener una conclusión distinta, que abra la posibilidad que el INAI cumpla con su función constitucional de órgano garante del derecho de acceso a la información púbica y para la protección de los datos personales en posesión de sujetos obligados.
No puede concederse a la literalidad del tercer párrafo del artículo 33 de la LFTyAI el carácter de regla general aplicable para la totalidad de escenarios posibles, cuando la ley en su conjunto no ofrece esa cobertura amplia, sino que, por el contrario, se limita a regular el supuesto ordinario, es decir, cuando el pleno del INAI se encuentra debidamente integrado (con sus siete comisionados), las vacancias son esporádicas y no se prologan, en el peor de los casos, más allá de un par de meses.
En efecto, cuando el tercer párrafo del artículo 33 se interpreta junto con el párrafo primero, queda claro que las sesiones sólo serán válidas con la asistencia de cuando menos cinco comisionados cuando el pleno está integrado por siete comisionados “con voz y voto”, especialmente si se toma en consideración que, el artículo 34 de la misma ley, establece el mandato relativo a que los comisionados deben asistir a las sesiones del pleno, salvo que medie causa justificada. En consonancia con esta obligación, el mismo artículo establece, de manera tajante, que bajo ningún concepto es posible la suplencia de los comisionados. Estas disposiciones revelan que el legislador ha diseñado el conjunto de disposiciones de la LFTyAI sobre la idea de que, ordinariamente, se encuentra debidamente integrado y que las ausencias solo pueden ser ocasionales y siempre que exista una causa justificada.
La lectura sistemática se confirma si se revisa el resto del articulado de la LFTyAI, que en ningún precepto contempla la posibilidad que el pleno del INAI permanezca sin la integración ordinaria por más de 13 meses. De hecho, el artículo 18, que regula el procedimiento de designación de comisionados, dispone que, cuando la conclusión de mandato de uno de los integrantes se acerca, la convocatoria para designar al sucesor se debe emitir con la antelación suficiente para que la falta de integrantes no ocurra (no más de 60 días antes de la finalización del mandato). Para cuando la vacancia se genera por una causa diversa (muerte, renuncia, destitución), el mismo artículo ordena que el nombramiento debe hacerse dentro del improrrogable plazo de 60 días posteriores a la comunicación de la ausencia.
Como se ve, la ley nunca previó un escenario en el cual la integración deficitaria del pleno del INAI se prolongue por más de un año. Por tanto, el alcance normativo del artículo 33, tercer párrafo, de la LFTyAI se encuentra determinado por el propio contexto del diseño legal.
La interpretación sistemática, como enseguida se verá, se complementa con una de corte teleológico, esto es, cuando los argumentos empleados son eficaces para la realización de los fines pretendidos por el ordenamiento, porque el caso en cuestión gira en torno a disposiciones relativas al funcionamiento de un órgano estatal al que se le asignan tareas a las que la Constitución les reconoce un interés preponderante. Además, en la medida en que esas tareas se identifican con la tutela de derechos humanos reconocidos por el ordenamiento, también es posible enriquecer la argumentación con razonamientos propios de una interpretación conforme, en la medida en que se privilegian sentidos normativos que resultan compatibles con la Constitución y se rechazan aquellos otros que, por el contrario, se oponen a la misma.2
El INAI puede y debe regularizar la situación imperante
Ahora bien, si la regla legal prevista en la ley no resulta aplicable, ¿cómo puede resolverse la situación irregular en la que se encuentra el INAI? La solución se encuentra, no puede ser de otra forma, en las reglas que la Constitución y la ley ofrecen. A partir del marco jurídico vigente, en casos como el presente, el INAI se encuentra en aptitud de regularizar la situación imperante y ponerle remedio mediante la generación de las reglas conducentes, para de esta forma cumplir con la función que la Constitución le asigna.
El artículo 6º de la Constitución le reconoce al INAI la capacidad de determinar su organización interna, así como le impone el deber de garantizar el derecho de acceso a la información pública. Ciertamente, esta atribución y el cumplimiento del citado deber deben realizarse en los términos que la ley establezca. Pero, por ningún concepto, la ley le puede negar o reducir indebidamente estos ámbitos competenciales asignados directamente por la Constitución. Esta circunstancia debe destacarse, porque ante la ausencia de un mandato legal que condicione la forma en la cual deba actuar el INAI o tomar sus decisiones, la posibilidad de emitir las normas reguladoras correspondientes se encuentra reservada por la Constitución al propio órgano garante. Ninguna otra autoridad lo puede hacer.
Como ya se evidenció, es lo que ocurre en la situación en la que se encuentra en la actualidad el INAI, pues la ley no contempló una regla para el quorum en aquellos casos en los cuales los dos poderes encargados de concretar los nombramientos de los comisionados integrantes del INAI incumplan con su deber constitucional y la ausencia de comisionados se prolongue por más de 13 meses y sea de una magnitud tal que impida cumplir con la regla legal ordinaria del quorum para sesionar.
En este sentido, si no hay una disposición legal aplicable, en principio no habría intermediación legislativa para el ejercicio de la autodeterminación normativa que la Constitución le reconoce al INAI para determinar su organización interna.
Por su parte, el artículo 7º de la LFTyAI dispone que, a falta de disposición expresa en esta ley, deben aplicarse de manera supletoria, en primer término, las disposiciones de la LGTyAI y, en defecto de este ordenamiento, las de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Si se acude a lo previsto en la LGTyAI, resulta relevante lo dispuesto en su artículo 14, que habilita a los órganos garantes (el INAI incluido), en el ámbito de sus atribuciones, a suplir cualquier deficiencia para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Al amparo de esta disposición se encontraría igualmente habilitado el INAI para corregir la deficiencia advertida en la LFTyAI, que no contempla una regla que fije el quorum para que el pleno del INAI sesiones válidamente cuando el número de comisionados sea inferior a los 5 referidos en el artículo 33, párrafo tercero, de la LFTyAI.
Efectivamente, se cumpliría la condición legal para que el órgano garante competente, el INAI, supla la deficiencia legal advertida, porque se actuaría dentro del ámbito de sus atribuciones, en la medida en que, entre las competencias del INAI, se encuentran las de interpretar la LFTyAI y la de elaborar su estatuto orgánico y demás normas de operación (artículo 21, fracciones I y XX).
De acuerdo con lo expuesto, tanto si se acude a la Constitución como si se apela a las disposiciones legales aplicables, con el propósito de cumplir con su función de órgano garante, el INAI se encuentra en posibilidades de definir las reglas para que las sesiones del pleno sean válidas cuando se encuentre integrado con menos de 5 comisionados. En esta tarea, desde luego, el INAI debe respetar los principios que rigen su funcionamiento, ya sea que se encuentren en la Constitución o en la ley.
Reflexión final: las responsabilidades de todos
El caso del INAI es muy buen ejemplo de cómo no debe realizarse una interpretación: de forma aislada y, por lo mismo, incapaz de sentar las bases adecuadas para el conocimiento y ordenación del sistema jurídico, con la consecuente paradoja de que con la misma se ha pretendido legitimar conductas que son, a todas luces, contrarias a la Constitución y a la lealtad democrática con la que nos debemos conducir todos quienes integramos el elemento humano del Estado.
En estas líneas hemos propuesto una lectura distinta de las disposiciones relevantes para la atención del problema y, consideramos, de su solución. Por lo mismo, una que estimamos consecuente de la Constitución como norma que debe imponerse por sobre aquellas voluntades que son incompatibles con la misma.
El bosquejo de solución que se propone es independiente a las rutas litigiosas que han intentado tanto el propio INAI, a través de una controversia constitucional contra la omisión del Senado de la República de realizar las designaciones pendientes, como otros sujetos que se encuentran legitimados para promover el juicio de amparo. Los controles jurisdiccionales de constitucionalidad tienen por objeto ponerle fin y brindar remedio a la situación contrario al texto constitucional. Por su parte, el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que tiene reconocidas el INAI, materia de estas líneas, buscan que el INAI continúe cumpliendo con la labor de garante del derecho de acceso a la información pública, incluso si no se cuenta con cinco comisionados.
Empero, nos parece que, de manera distinta a la petición de medida cautelar solicitada por el INAI en el marco de la controversia constitucional, le corresponde de primera mano al INAI —a los comisionados que en la actualidad lo integran—, y no a la Suprema Corte de Justicia, hacer una lectura integral de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, para de esta forma hacer valer también su papel como órgano constitucional facultado para cumplir una función esencial del Estado. En la medida en que todos, autoridades y ciudadanía, asumamos nuestras responsabilidades dentro del entramado social, habrá más oportunidades que los órganos de garantía establecidos por la Constitución se encuentren en mejores condiciones de cumplir con la tarea que se les ha asignado.
Marco Antonio Zavala Arredondo. Licenciado en derecho por la UNAM; profesor de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.
1 Una versión inicial de las ideas que aquí se desarrollan con mayor detalle se dieron a conocer en Animal Político.
2 Debemos a Pedro Salazar el señalamiento sobre los argumentos propios de las interpretaciones funcional y conforme, que podían advertirse en la cadena de razonamientos, pero que no se explicitaban.