Consultas populares: la Suprema Corte entra a la discusión

Hoy, de acuerdo con la lista oficial extraordinaria de asuntos, la Suprema Corte tiene previsto revisar la constitucionalidad de la materia de tres consultas populares. El primer asunto, a cargo del ministro José Ramón Cossío, se refiere a la fijación de un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL. En los dos restantes, a cargo de las ministras Olga Sánchez Cordero y Margarita Luna Ramos, se plantea someter a consulta popular la reforma en materia energética publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de 2013.

Concretamente, la tarea de la Corte consiste en fijar la materia específica sobre la que versan la consultas para luego calificar su trascendencia nacional y verificar si dicha materia versa o no sobre algún tema que no pueda ser objeto de consulta, de conformidad con los artículos 35, fracción VIII, numeral 3o., constitucional y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular. Los temas no consultables son: a) la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; b) los principios consagrados en el artículo 40 de ésta; c) la materia electoral; d) los ingresos y gastos del Estado; e) la seguridad nacional y f) la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Si la materia de una consulta incide en alguno de ellos, los ministros declararán su inconstitucionalidad; de lo contrario, afirmará su constitucionalidad y procederá a revisar que la pregunta sobre la que se hará la consulta: 1) derive directamente de la materia de la consulta; 2) no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; 3) emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y 4) produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. Cabe mencionar que la Corte está facultada para realizar las modificaciones necesarias para garantizar que la pregunta cumpla con los requisitos anteriores.

Aquí esbozaré algunas reflexiones sobre dos problemáticas sumamente técnicas que necesariamente tendrá que afrontar la Suprema Corte al resolver estos asuntos: el diseño de una interpretación que permita el adecuado funcionamiento del sistema de consulta popular y la posibilidad de emplear este mecanismo frente al contenido de la propia Constitución federal.

Tanto en el caso del salario mínimo como en el de la reforma energética, la Corte tendrá necesariamente que comenzar por reconstruir interpretativamente el sistema previsto en el artículo 35, fracción VIII, constitucional, de tal modo que garantice de manera efectiva el ejercicio del derecho humano de todo ciudadano de acceder a la consulta popular. Esto, porque, a primera vista, parece que a la luz de los temas vedados ningún asunto de trascendencia nacional podría ser materia de este mecanismo de democracia directa. En términos del principio pro persona, la Corte deberá optar por una interpretación restrictiva del alcance de los temas no consultables. Claramente, la materia de las consultas en escrutinio bordea al menos dos temas: la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución, así como los ingresos y gastos del Estado.

Una interpretación restrictiva de estos temas que haga funcional al sistema y garantice, en consecuencia, el derecho a la consulta popular, podría introducirles un fuerte matiz que permita entender, por ejemplo, que lo que pretende el Constituyente no es que ninguna restricción a los derechos humanos reconocidos por la Constitución sea consultable, sino que no sean consultables todas aquellas restricciones establecidas para que el derecho de las mayorías no anule al de las minorías –como puede ser la educación laica-. O que lo que se prohíbe en realidad no son las consultas respecto de cualquier actividad financiera del Estado, sino aquellas que persigan fines evidentemente desproporcionales o ruinosos, como podría ser una consulta sobre si los mexicanos deberíamos o no estar obligados a pagar impuestos. De esta manera, los ciudadanos podrían someter a consulta si el arresto hasta por 36 horas debe o no seguirse manteniéndose como una sanción por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, o bien si el presidente de la República puede o no adquirir para el desempeño de su función un Boeing Dreamliner 787.

De esta manera, los temas vedados que bordean la materia de las consultas en trámite en la Suprema Corte de Justicia podrían interpretarse como ámbitos en los que ese alto tribunal debe ser especialmente cuidadoso al momento de realizar el análisis de constitucionalidad, de modo que su invocación únicamente sirva para impedir que ese ejercicio democrático pueda tener como efecto anular el derecho de las minorías u obtener fines ruinosos o evidentemente desproporcionales.

Otro aspecto que pudiera generar un debate técnico y que atañe a los dos últimos asuntos es la posibilidad de someter a consulta popular las disposiciones de la Constitución federal, en tanto que no existe una autorización constitucional expresa en ese sentido y, en cambio, sí se encuentra establecido en el artículo 135 de la norma fundamental un procedimiento estricto a cargo del poder constituyente para que la Constitución pueda ser modificada válidamente, cuya violación podría poner en entredicho el pacto federal.

No obstante, sobre este aspecto debe tomarse en cuenta que si no existe ninguna norma dentro la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución, que impida pero tampoco que permita expresamente que las reformas a la norma fundamental puedan ser materia de una consulta popular, entonces cualquier determinación en uno u otro sentido será el producto de un ejercicio interpretativo que, de acuerdo a nuestro sistema de derechos humanos, debe favorecer en todo tiempo a las personas la protección más amplia. En este sentido, si existe una interpretación por virtud de la cual son improcedentes las consultas populares respecto de cualquiera de las disposiciones de la Constitución federal y otra que sí las hace procedentes, deberá privilegiarse la segunda interpretación.

En un sentido favorable al derecho humano en cuestión, sería posible interpretar que los artículos  35, fracción VIII, y 135 constitucionales integran un mismo sistema que rige el procedimiento para que la norma suprema pueda ser válidamente modificada. De este modo, aun cuando pudiera considerarse que el mero hecho de someter las disposiciones constitucionales a una consulta atenta contra el federalismo, ello no podría conducir a que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de una materia que de manera directa no conlleva a cuestionar ese principio, pues, en todo caso, lo único que lógicamente se aceptaría es que ese ejercicio de democracia directa constituye una excepción a ese principio.

Por último, cabe decir que ninguna de las disposiciones aplicables impide considerar que el poder constituyente pueda ser vinculado por el resultado de una consulta popular; además, si bien éste consiste en un órgano complejamente integrado, ello no hace imposible dicha vinculación. Así, si el resultado conlleva a la derogación de un precepto constitucional, el efecto de invalidez sobre la disposición específica pudiera estimarse inmediato con el informe del Instituto en términos del artículo 64 de la Ley Federal de Consulta Popular, y los órganos que integran el órgano reformador de la Constitución estarían obligados a no reintroducir dicha disposición en el texto supremo, y si el resultado se traduce en una obligación de legislar, entonces, se requiere que éste se notifique a ambas cámaras del Congreso de la Unión para que acuerden únicamente sobre la forma en que la materia de las reformas o adiciones, aprobada en la consulta, deberá quedar establecida en el texto constitucional, lo que a su vez deberá aprobarse por la mayoría de las legislaturas de los Estados, sin que ninguna de estas instancias legislativas pueda pronunciarse en contra del contenido.

Francisco Alejandro Olmos de la Torre. Abogado por la Universidad de Guadalajara.