Control constitucional a decisiones parlamentarias: el caso de la Comisión Permanente

La decisión tomada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) el pasado 26 de enero es histórica. Como lo dijo el magistrado Felipe de la Mata: se ha inaugurado una nueva etapa jurisprudencial, poniendo fin al criterio de precedentes que desechaban decisiones parlamentarias al invalidar la exclusión de Movimiento Ciudadano en la integración de la Comisión Permanente.

Es, también, la primera vez que un tribunal constitucional en México decide acotar los excesos de una mayoría parlamentaria artificial y vincular la representación emanada del voto de la gente a una decisión intra-parlamentaria. A continuación, exponemos un resumen del caso y de los argumentos que la Sala Superior hizo valer en defensa de los legisladores que sufren los excesos de hoy, pero también de los que habrá mañana.

El 15 de diciembre de 2021, el pleno de la Cámara de Diputados aprobó en la sesión ordinaria el “Acuerdo de la Junta de Coordinación Política por el que se nombran los diputados integrantes de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, correspondiente al primer receso del primer receso del primer año de ejercicio de la LXV Legislatura”, por 452 votos a favor, 23 en contra y 1 abstención (del diputado Marcelino Castañeda, del grupo parlamentario del PRD).

Dicha integración excluyó a sólo grupo parlamentario: el de Movimiento Ciudadano, pese a ser la cuarta fuerza política de las elecciones del 2021. El mismo 15 de diciembre de 2021, se instaló la Comisión Permanente.

Inconstitucionalidad en la motivación y fundamentación del acuerdo

El acuerdo impugnado se fundamentó, supuestamente, en los artículos 78 de la Constitución y 33, 34, 116, 117 y 118, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso resultando inconstitucional por dos razones.

La primera, es que si bien el artículo 78 constitucional contempla la cantidad de personas de cada Cámara que compondrán la Comisión Permanente, no detalla la forma en que debe integrarse. Por ello, era necesario que la Cámara de Diputados basara su determinación conforme a lo establecido en los artículos constitucionales 39, 40, 41,  50, 51, 52 y 56, y tomara en consideración las directrices constitucionales que orientan la integración de este tipo de órganos legislativos.

Y no solo que los incluyera, sino que verdaderamente los aplicara, a fin de conformar una Comisión Permanente bajo los principios de igualdad sustantiva, no discriminación y la pluralidad de todas las fuerzas políticas con representación proporcional. Sin embargo, la Cámara de Diputados aplicó el artículo 78 constitucional de forma aislada y sin una interpretación sistemática y funcional de los principios implícitos y explícitos de la Constitución.

En segundo lugar, porque la Junta de Coordinación Política se extralimitó en la aplicación de los alcances que pretende dar a lo dispuesto por el inciso c), del artículo 34 de la Ley Orgánica del Congreso, que contempla, entre otras facultades de la Junta de Coordinación Política la de proponer al pleno la integración de las comisiones. Sin embargo, esa determinación discrecional e impositiva no es aplicable a la Comisión Permanente por ser ésta de naturaleza completamente diversa a las comisiones ordinarias a las que alude dicho artículo.

Lo anterior, ya que la Comisión Permanente no deriva de una forma interna de organización de trabajo de alguna de las Cámaras, sino que es un órgano legislativo constitucionalmente previsto que no guarda identidad con las comisiones ordinarias. Además, el acuerdo de la Junta de Coordinación Política estableció criterios dispares para Movimiento Ciudadano y el resto de las fuerzas políticas, que fueron sobrerrepresentadas como muestra la siguiente tabla:

La asignación se realizó de de manera arbitraria, sin seguir una metodología o criterios similares a los empleados por las autoridades electorales, a fin de garantizar los principios de representatividad y pluralidad, cuando se debió emplear la fórmula de representación pura -bajo el principio de máxima representación efectiva- iniciando por números enteros. Ello, para luego repartir las 4 curules faltantes con base en el método del resto mayor de votos, de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 17, párrafo 1, inciso b) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales como se expone en la siguiente tabla:

La Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados debió haber empleado las reglas creadas por las autoridades electorales, a fin de garantizar y salvaguardar los principios constitucionales en materia político-electoral.

En resumen, el acuerdo (i) se encontraba indebidamente fundamentado al no señalar los artículos específicos que expresamente le otorgan facultades a la Junta de Coordinación Política para determinar la integración de la Comisión Permanente; (ii) carecía de fundamentación absoluta por lo que hace al procedimiento utilizado para asignar los lugares correspondientes en la Comisión Permanente y; (iii) carece de motivación, tanto por lo que hace a las facultades de la Junta de Coordinación Política, como al procedimiento de determinación de integrantes.

Antecedentes: la improcedencia de actos de derecho parlamentario

Hasta ahora, la Sala Superior del TEPJF se había declarado invariablemente impedida para el estudio de actos pertenecientes al derecho parlamentario, al considerar que son inherentes a la actuación y organización interna de los órganos legislativos, y están esencial y materialmente desvinculados de los elementos o componentes del objeto del derecho político-electoral de ser votado (jurisprudencias34/2013 y 44/2014). Además, los criterios citados comparten un origen común (sentencias SUP-JDC-1711/2006, SUP-JDC-67/2008).

En el primer caso, se impugnó el acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República por el cual se propuso la integración de las comisiones ordinarias de ese órgano legislativo. Se concluyó que las comisiones ordinarias y especiales representan, exclusivamente, la manera en la cual la Cámara de Senadores organiza a sus integrantes para el cumplimiento de sus funciones, al crear grupos de trabajo divididos por materia, para el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes o decretos.

Asimismo, se consideró que como la integración de las comisiones no involucraba aspectos relacionados directa e inmediatamente con el derecho político electoral de ser votado de los actores, no se configuraba la violación de sus derechos.

A juicio del TEPJF, la designación de los miembros de las juntas directivas de las comisiones es un acto que incide exclusivamente en el ámbito parlamentario administrativo, por estar relacionada con el funcionamiento y desahogo de actividades internas y preparatorias de las decisiones del Senado, y no repercutía en los derechos político-electorales.

En el segundo caso, se controvirtió el acuerdo del pleno del Congreso del estado de Puebla, relativo a la elección de comisiones y comités de este Congreso: se estimó, igualmente, que la designación de los miembros de las comisiones y comités, así como la de sus respectivos presidentes, son actos correspondientes al ámbito parlamentario administrativo que no vulneraban derechos político-electorales.

La Sala Superior había definido, pues, que los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario no podrían ser revisados judicialmente por el TEPJF, en tanto abordaran actos concernientes a la actuación y organización interna de los órganos legislativos, su impugnación resultaba improcedente.

Particularidades del caso: un nuevo precedente

Desde nuestro punto de vista, el criterio expuesto no puede ser aplicado a priori a todos los casos en que se controvierte un acto formal y materialmente legislativo pues habría que revisar para advertir implicaciones y afectaciones al orden democrático y al derecho a votar de la ciudadanía.

Partimos de que el TEPJF es competente para dirimir controversias derivadas de actos formal y materialmente legislativos, incluso tratándose de la organización interna de los órganos legislativos, cuando tengan implicaciones o consecuencias electorales, sobre todo en el derecho de las personas a votar y ser votadas.

Ejemplo de lo anterior es el análisis efectuado recientemente por la Sala Regional Guadalajara en el expediente SG-JE-30/2021 y acumulados, en el cual se controvirtió el acuerdo de la Mesa Directiva del Senado por el que ordenó a su presidente a emitir la declaración de vacante al cargo de senador de la República en Nayarit, así como la declaratoria de vacancia por parte del presidente de la Mesa Directiva del Senado y el decreto de esa Cámara, por el que se convocó a elección extraordinaria de la segunda fórmula electa por el principio de mayoría relativa en el estado de Nayarit.

En dicho caso, se determinó que no todos los actos emitidos por el Senado forman parte del derecho parlamentario y escapan de la materia electoral, pues para ello se debe tener en cuenta si estos inciden dentro de un proceso electoral específico.

Al respecto, se consideró que el acuerdo y el decreto cuestionados sí ocasionaban perjuicio a una comunidad, colectividad o grupo social en su conjunto, dado que ordenar la celebración de elecciones extraordinarias para sustituir una vacante de una senaduría era un acto que trascendía a la ciudadanía que originalmente votó por la persona que se pretendía sustituir.

En el mismo sentido, en el expediente SUP-JE-9/2020 y acumulados, la Sala Superior entró al análisis de la impugnación a la designación del comité técnico de evaluación para la elección de consejeras y consejeros del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, así como la instalación de ese comité por parte de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Al respecto, estimó que el procedimiento para integrar el comité de evaluación está inmerso en el procedimiento para designar a las personas que ocuparán un lugar en el Consejo General del INE, lo que irradia en el ejercicio de las funciones que llevará a cabo esa autoridad electoral dentro de los procesos comiciales, de ahí que fuera susceptible de que esa Sala Superior ejerciera un control de constitucionalidad en la vía electoral.

Aunque los actos controvertidos pertenecían al derecho parlamentario por ser formal y materialmente legislativos, se determinó que se encontraban íntimamente ligados a la materia electoral y por ende podían ser analizados por el TEPJF.

Es decir, los juicios en que se impugne un acto formal y materialmente parlamentario no resultan, a priori, improcedentes, sino que dependen de una valoración de fondo en la cual se analice si las implicaciones o consecuencias jurídicas impactan o no en la materia electoral o en los derechos fundamentales; en el caso particular, el derecho a ser votados en su vertiente de desempeño efectivo del cargo.

Así, es claro el criterio adoptado por ese TEPJF: no todos los actos del poder legislativo forman parte del derecho parlamentario y escapan del ámbito electoral. Cuando se distorsiona la voluntad electoral de la ciudadanía para elegir a sus representantes y se trastocan las reglas constitucionales en materia de integración de un órgano legislativo, este órgano jurisdiccional se encuentra facultado para analizar el fondo de la cuestión y, en su caso, revocar la determinación adoptada.

Las sentencias que dieron origen a las jurisprudencias de derecho parlamentario ya citadas, fueron resueltas antes de que el nuevo paradigma de estudio de los derechos humanos se insertara en nuestro sistema jurídico, por lo cual no se hicieron consideraciones basadas en el nuevo gran paradigma constitucional.

Si el fin es maximizar los derechos que se derivan de actos formal y materialmente legislativos, la procedencia no debe ser un obstáculo previo en el análisis de las violaciones al derecho de votar y ser votado, así como la transgresión del sistema democrático en su conjunto.

Es decir, garantizar el derecho a votar de la ciudadanía de la manera más extensiva posible y a la luz de los estándares de protección derivados de instrumentos internacionales; no solo como la posibilidad de ejercer este derecho ciudadano en condiciones de igualdad, secrecía y libertad en elecciones libres, auténticas y periódicas, sino también como establece el artículo 39 constitucional: que el voto defina, verdaderamente, la conformación del poder público, y garantice la pluralidad y representatividad que el sistema democrático pretende reflejar.

Esto significaría que el derecho a ser votadas de las personas electas por la voluntad soberana del pueblo se traduce no sólo en el acceso al cargo sino también realizar las actividades inherentes al ejercicio del mismo en igualdad de condiciones.

De esa manera, nuestra demanda pretendía que no se perpetuara esta tendencia a acotar la vía de impugnación y, por el contrario, se amplíe, pues solo así se puede defender eficazmente la Constitución, los principios que contiene y el sistema normativo que de ella dimana.

Además de los derechos de votar y ser votados, este precedente abre la posibilidad de garantizar el respeto a las minorías legislativas, a fin de que no se acoten solamente a una extensión del principio de legalidad aplicado a la materia legislativa, sino que se torne como una vertiente sustantiva del derecho a ser votado. Es decir, que el debate parlamentario se relacione directamente con los derechos y principios de la Constitución.

La búsqueda de un recurso judicial efectivo

Tomando en cuenta que el espíritu de la actividad legislativa es el debate parlamentario en condiciones de igualdad entre mayoría y minoría, el negar de entrada el control constitucional de actos legislativos de trascendencia constitucional, implica la ausencia para las minorías parlamentarias de un recurso judicial efectivo, una disfunción constitucional de dicho poder constituido y, por ende, una violación grave al derecho de las personas que votaron por una determinada representación política.

La ausencia de minorías en el debate parlamentario no sólo constituye una vulneración grave y directa al diseño político electoral definido expresamente desde la propia Constitución, cuyo fin esencial es asegurar el mayor acceso de las personas en cada una de las entidades de la federación, así como a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad, sino también al derecho de la ciudadanía de que su voto se vea reflejado en la representación efectiva.

Es criterio de la Suprema Corte de Justicia que el principio de representación proporcional sea un mecanismo que procure los siguientes efectos:

• Asegurar el pluralismo de las opciones políticas de tal forma que la mayor parte de ideologías y preferencias electorales integren los órganos colegiados;
• Se obtenga una representación aproximada al porcentaje de votación de cada partido;
• Evitar la sobrerrepresentación de los partidos dominantes;
• Garantizar en forma efectiva el derecho de las minorías de acceder a los órganos de representación política; y,
• Hacer prevalecer la voluntad y preferencias electorales de la ciudadanía.

Por tanto, toda fórmula y procedimiento de asignación debe fundarse en la votación obtenida por los partidos, por lo que se deben evitar disposiciones o interpretaciones que introduzcan elementos que vicien o distorsionen la relación votación-escaños y alteren voluntad ciudadana. Ello permite la inclusión de los partidos minoritarios e impide una sobrerrepresentación delos dominantes.

Por ello, planteamos que no puede ser un obstáculo para conocer de la cuestión que se plantea el que no exista un supuesto específico en la normativa electoral, ya que es precisamente esa razón la que torna necesaria la intervención jurisdiccional, a efecto de no permitir la vulneración a lo dispuesto en la Constitución y los derechos de las 3,430,507 millones de personas que ejercieron su voto en favor de Movimiento Ciudadano.

Al tratarse de un asunto parlamentario con implicaciones eminentemente constitucionales y electorales que no encuentra un supuesto de procedencia específico en el sistema jurídico interno, resulta fundamental que la justicia constitucional garantice la existencia de un recurso judicial efectivo que permita su impugnación, como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El artículo 17 de la Constitución dispone que toda persona tendrá derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.

Asimismo, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone como garantías judiciales el que toda persona tenga derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

En el mismo sentido, dicha Convención en su artículo 25 contempla el derecho de protección judicial, conforme al cual toda persona tiene derecho a un recurso recurso sencillo y rápido, o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales.

Al respecto, a partir de la interpretación del artículo 1.º, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido como obligación a cargo de los Estados firmantes la de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción.

La propia Corte Interamericana ha establecido criterios con un énfasis puntual en la tutela judicial efectiva, conforme al cual las personas deben ser oídas siempre en juicio, en el que se respeten las garantías y exista un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, cuando estimen que un derecho les ha sido lesionado. Por ejemplo, en el caso Castañeda Gutman Vs. México, dicho órgano internacional destacó que los Estados se encuentran obligados a proveer recursos efectivos que permitan a las personas impugnar todo acto de autoridad que consideren violatorio de sus derechos humanos previstos tanto en la Convención como en la Constitución de su país o las leyes internas.

A partir de la reforma constitucional del año 2011 se amplió el abanico de los derechos de las personas contempladas en los instrumentos de carácter internacional, así como el marco de obligaciones reforzadas para su protección, pues los tratados internacionales suscritos y ratificados por nuestro país vinculados con los derechos humanos (como lo es la Convención Americana) constituyen normativa de observancia general.

Por eso, desde nuestro punto de vista, hubiera sido injustificable la ausencia de control de la regularidad de un acto que abierta y deliberadamente trastoca el orden constitucional y los principios esenciales que sostienen el sistema democrático mexicano así como los derechos de las personas que ejercieron su voto y de aquellas que resultaron electas para  representarlas.

Así, si bien no existía expresamente un supuesto normativo para que la Sala Superior actuara en el caso, sí una clara ruta interpretativa frente a la vulneración del orden constitucional. Aunque las causales de improcedencia no pueden abarcar actos no previstos expresamente por la norma, los principios pro actione y pro persona implican la interpretación extensiva frente a discusiones que contengan derechos fundamentales y la procedencia de la acción en caso de duda, así como de una interpretación conforme a los derechos de audiencia, debida defensa, protección judicial, tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo, establecidos en los artículos 1.º, 14 y 17 de la Constitución, en relación con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Idoneidad del juicio y reparación

Tanto el juicio electoral, como el juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía, son vías procedentes para controvertir el acuerdo de la Cámara de Diputados que se tilda de inconstitucional, toda vez que esencialmente se adujeron la vulneración a los derechos de la ciudadanía que emitió su voto por una opción política en particular, en específico Movimiento Ciudadano, así como el derecho a ser votados de los propios legisladores, en su vertiente de desempeño del cargo en condiciones de igualdad y equidad. Todo ello, de forma inescindiblemente vinculada e interrelacionada con la transgresión al orden democrático y al sistema electoral contemplado en la Constitución.

Otra discusión importante fue la cuestión de la oportunidad y reparación del acto. Y es que aun suponiendo que se tratara de un acto consumado, éste necesariamente debería ser considerado como de posible reparación ya que de dictar sentencia favorable, se podría garantizar la pluralidad y representatividad en la integración de la Comisión Permanente para futuros periodos de receso.

En resumen, el TEPJF honró su imprescindible tarea de verificación de la regularidad constitucional de todos los actos de autoridad, incluso de los tres poderes de la Unión, asumiéndose como un verdadero contrapeso al poder público que garantice los derechos de las personas para garantizar una democracia formal y funcional.

Como el magistrado presidente de la Sala Superior, Reyes Rodríguez Mondragón, se pronunció en su mensaje inaugural con motivo de los 25 años del TEPJF: son tiempos para reafirmar las convicciones democráticas y mantener la unidad en torno a la defensa de los derechos político electorales y las instituciones democráticas, señalando que “hoy, lo jurídico está por encima de lo político en la resolución de las controversias electorales”.

Jorge Álvarez Máynez. Servidor público. Licenciado en relaciones internacionales; maestro en administración pública y políticas públicas; maestro en estudios internacionales; maestrante en derecho constitucional y derechos humanos. Twitter: @alvarezmaynez

Juan Manuel Ramírez Velasco. Coordinador de Agenda Legislativa del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la Cámara de Diputados. Licenciado en derecho; maestrante en derecho constitucional y derechos humanos; especialista en justicia constitucional. Twitter: @jockravez