En octubre de 2011 comenzó la 10ª época de la Suprema Corte de Justicia gracias a dos reformas constitucionales que dotan de una nueva faz a la Cortemexicana: una en materia de derechos humanos, que vincula a la Cortea los derechos humanos reconocidos por la vía de los tratados internacionales, lo que requiere de un control de convencionalidad y obligó a la Corte a deshacerse del monopolio del control de constitucionalidad que venía ejerciendo desde 1995[1] y otra en materia de amparo que, entre otras cosas, permite la declaración de efectos generales[2] en sentencias de amparo.
En este contexto, se ha hablado de la necesidad de un control previo de constitucionalidad, especialmente en materia de tratados internacionales, dado que con la reforma de 2011, los tratados sobre derechos humanos gozan de rango constitucional. Por ello, en principio al enterarme de un proyecto de iniciativa en la fracción parlamentaria del PRI en el Senado, me pareció buena idea.
Se trata de un proyecto de iniciativa de reforma constitucional que no ha sido presentado aún formalmente en el Senado y que la fracción parlamentaria del PRI ha circulado para consulta en diversos ámbitos. Al tenerlo en mis manos y enterarme de su contenido, me pareció importante comentarlo por sus alcances.
El proyecto de iniciativa propone: “incluir en nuestra Carta Magna una instancia específica, de carácter consultivo, para ejercer funciones de control previo de constitucionalidad, entre cuyas facultades se incluya la revisión de iniciativas legislativas, tratados internacionales y normas generales de carácter administrativo. La respectiva consulta debe estar a cargo del Presidente dela República, en su carácter de jefe de Estado y jefe de Gobierno.”
En la exposición de motivos, se justifica la necesidad de introducir un control previo de constitucionalidad debido al “rezago” que en los recursos de acción de inconstitucionalidad y control de constitucionalidad existe en la Corte. Seexplica que la justicia debe ser expedita y que el artículo 17 constitucional lo garantiza –aunque ésta se refiere a la justicia a las personas-. Para mostrarlo, se copian datos del portal @lex y se da muestra del número de días naturales que lleva desahogar un asunto, 197 días para las acciones y 452 para las controversias. Sin embargo, si se revisa en el portal dela Corte, se podrá ver que existen 55 acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolución (29 de ellas son de 2012) y 100 controversias (30 de ellas, de 2012).
Para fundamentar la propuesta, se acude al derecho comparado y se seleccionan países y porciones de normas acomodándolas a la propuesta. Así se citan como ejemplos Francia, España, Luxemburgo, Costa Rica, Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia y el estado de Coahuila, que prevé un control previo ante el Tribunal Superior de Justicia del Estado, cuando el Gobernador vete una ley aprobada por el Congreso. Los ejemplos mencionados son variados, algunos se trata de consejos políticos, es decir, de carácter no jurisdiccional, cuyas opiniones pueden ser o no vinculantes.
Preocupa que la propuesta pretende ampliar el número de ministros que integranla Suprema Corte: “se pasa de los once miembros con que cuenta actualmente a catorce integrantes…[para] crear una instancia de control previo de constitucionalidad adicional a las competencias quela SupremaCorteejerce ya en la actualidad. Para ello se integrará una nueva sala dentro dela SupremaCorte, denominada « Sala Consultiva de Constitucionalidad ». Dicha Sala estará integrada únicamente por tres ministros, los cuales serán responsables de llevar a cabo un examen de constitucionalidad previo, de los instrumentos de carácter general que les envíe para tal efecto el titular del Poder Ejecutivo…cabe advertir que con esta reformala Cortepasa de tener un número impar de ministros (once) a uno par (catorce). Por lo tanto, para evitar empates en las votaciones del Pleno, se confiere voto de calidad al Presidente de dicho órgano.”
El proyecto de iniciativa pretende pues ampliar el pleno de ministros de 11 a 14. De aprobarse, esto implicaría que durante el próximo año se nombrarían a 5 ministros. Debido a que los periodos de los ministros Aguirre y Ortiz concluyen en noviembre, podría ser que los 5 recaigan en el próximo presidente. Más los cuatro ministros que concluyen su término durante el próximo sexenio (Sánchez Cordero y Silva Meza en 2015 y Cossío Díaz y Luna Ramos en 2018). Ello significaría un cambio substancial en el equilibrio de la Corte, sobre todo si tomamos en consideración el papel relevante que ésta ha tenido en el desarrollo de libertades tales como la interrupción del embarazo, el matrimonio entre personas del mismo sexo o más recientemente en el caso de Florence Cassez. En este sentido, sería muy conveniente para el poder político rellenar la Cortecon nuevos ministros ad hoc. Esta práctica no es nueva, en 1933 Franklin Roosevelt quiso aumentar el número de justices en la Corte estadounidense pues ésta estimaba que diversas decisiones del New Deal eran contrarias ala Constitución o en 1963 Konrad Adenauer redujo el Tribunal Constitucional por haberse puesto en el camino del rearmamento alemán y el establecimiento de corporaciones armadas.
Con la reforma de 2011 se removió ala Corte la facultad de investigación que únicamente mermaba su autoridad, puesla Cortese avocaba a la investigación y verificación de violaciones graves a los derechos humanos, pero concluía con un dictamen no vinculante, lo que acababa frustrando a la sociedad. Sucedió con varios casos, el dela GuarderíaABCfue el más reciente.
El proyecto de reforma pretende de nuevo minar la autoridad dela Corte estableciendo que esta consulta no sería vinculante: “Las decisiones dela Sala Consultiva de Constitucionalidad serán no vinculantes, ya que únicamente se plantea que sea, como su nombre lo indica, una instancia consultiva. Así, se mantienen libres las demás vías de control constitucional.”
En primer lugar, los países que tienen instancias de control previo (como Francia o España) no son órganos jurisdiccionales, sino consejos políticos, precisamente porque la naturaleza de la actividad jurisdiccional es que sus decisiones sean obligatorias o vinculantes. Mientras que los países que tienen ubicado este control a priori en órganos jurisdiccionales, le da el carácter de vinculante.
Pero suponiendo que estemos convencidos de que el control previo de constitucionalidad sería un instrumento necesario para nuestro país –que yo pienso que no lo es-, falta saber la materia y los sujetos legitimados (cito textual): “podrán ser sometidas a revisión: a) tratándose de iniciativas de ley, la consulta se podrá formular hasta antes de enviarla al Congreso dela Unión; b) en el caso de los tratados internacionales, se deberá realizar antes de su firma por parte del Presidente dela República; y c) cuando se trate de normas generales de carácter administrativo, la consulta podrá ser sometida a consideración dela Salapreviamente a su publicación en el Diario Oficial dela Federación.Lafacultad para someter al examen previo de constitucionalidad será exclusiva del Presidente dela República.Así, se plantea que sea una potestad que pueda ser ejercida con la mayor libertad, favoreciendo el criterio del Jefe de Estado, quien podrá decidir si utiliza o no en cada caso esta nueva facultad.”
Bien, pues al parecer lo que la iniciativa del PRI pretendería es tener tres ministros a su servicio que legitimen los actos legislativos del Presidente, y éste podrá o no observar el dictamen dela Sala, pues éste no es vinculante.
El control previo no versará sobre iniciativas del legislativo, sobre refrendos o plebiscitos, tampoco sobre reformas constitucionales, como sucede en varios de los países que la exposición de motivos expone. Tampoco podrá ser solicitado por los ciudadanos (quienes no tenemos ningún medio para revisar la constitucionalidad abstracta de normas), tampoco por minorías parlamentarias o porla CNDH. No, nuestro control previo sería por y para el Ejecutivo.
Se propone reformar los artículos 89 fr. XVII; 94 párrafo tercero; 97 párrafo cuarto; 105 fr. IV. Pero lo más interesante de la propuesta es la urgencia con que se quiere tener a los tres ministros en funciones: los artículos transitorios establecen que el Congreso deberá expedir en 60 días naturales la ley que regule el ejercicio de la nueva Sala y que el Presidente deberá enviar una terna 30 días naturales después de la entrada en vigor de la reforma (al otro día de su publicación) y el Senado tendrá otros 30. Es decir, en 60 días naturales (¡dos meses!) deberá estar listala Sala.Llama más la atención el tercero transitorio que dice: “Para la determinación de su propuesta el Presidente dispondrá de la mayor libertad, observando únicamente los requisitos de que los nombrados sean ciudadanos mexicanos, tengan título de licenciado en derecho legalmente expedido, hayan cumplido los 35 años de edad y sean reconocidos expertos en materia constitucional.”
¿Ello implica que estos tres ministros no deberán cumplir con los demás requisitos y calidades que exige el artículo 95 constitucional?
La propuesta de reforma en general me parece un Frankenstein que no tiene cabida en nuestro sistema actual. Más allá de si el control previo de constitucionalidad es necesario o no, lo que esta reforma plantea me parece peligroso, una Sala de tres ministros ad hoc, nombrados con prisas, con requisitos diferentes de los establecidos en el artículo 95 constitucional. Tres ministros dedicados a legitimar las iniciativas y normas del Presidente, tres ministros que integrarán Pleno y que podrían romper las votaciones. Tres ministros de papel en materia jurisdiccional, pero fuertes en materia política. Se justifica la iniciativa hablando del rezago y se crea una Sala que se dedicará únicamente a revisar lo que el Presidente quiera, cuando quiera. Una Sala que se integrará con ministros del mismo rango que los 11 actuales (lo que implica mismos gastos). Y por último, una propuesta que insertaría de forma artificial una facultad superflua que vendría a irrumpir en el ritmo de trabajo de la Corte y que al conformar un Pleno con número par, acabaría con la armonía y vendría a llenar de grilla y politiquería los pasillos de Pino Suárez cada cuatro años que se renueva al presidente de la Corte –quien tendrá el voto de calidad en caso de empate-.
Habría que meditar si nuestro sistema requiere del control previo de constitucionalidad. Especialmente vale la reflexión para el caso de los tratados internacionales o como recurso para la ciudadanía para la revisión abstracta de leyes. Sin embargo, no me parece viable en absoluto el planteamiento de la propuesta del PRI en el Senado. Bienvenido el debate.
Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de posgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace
[1]La Corte mexicana hasta ahora había interpretado en la tesis de jurisprudencia P./J. 74/99 que el control difuso de constitucionalidad (es decir, por parte de todos los jueces) no está permitido por la sistemática dela Constitución (esto es una interpretación que atienda ala Constitución en su conjunto y no a una de sus normas de manera aislada) al otorgarle la competencia material de control únicamente al Poder Judicial Federal.
[2] Desde el Acta de Reformas de 1847, con la que se incorpora a la restaurada Constitución de 1824 la llamada “fórmula Otero”, el juicio de amparo mexicano ha tenido efectos relativos, es decir, la justicia protegerá únicamente a las partes sin que exista una declaración general.
¿Una sala de la suprema corte que solo responda al presidente? Vaya que es algo que da miedo, ¿pues que tendran planeado hacer que necesitan tener a tres ministros que legitimen lo que quiere el presidente?
Comparto los argumentos de la Maestra Geraldina González, no obstante, hay algunos matices que pueden presentarse en un control estricto previo de constitucionalidad vis à vis de convencionalidad también previo. Este último por ejemplo, si tiene regulación en el marco de las instituciones hemisféricas; la figura del control previo al menos a nivel Interamericano ya existe, pues la Corte Interamericana ya lo ha aplicado en términos del 64.2 de la Convención; figura técnicamente diferente a la del 64.1, pues ésta es lo que conocemos como «Opinión Consultiva», mientras que la del diverso cardinal es la «Opinión de Compatibilidad Normativa» entre la legislación interna y los instrumentos internacionales en materia de DDHH, cuya intención es evitar comprometer la responsabilidad internacional de un Estado por expedir normativa contraria al objeto y fin de la Convención; al menos, la Corte lo ha interpretado en relación a la OC 4/84 solicitada por Costa Rica.
Por otro lado, la propuesta de Sala integrada por nuevos Ministros o Ministras, evidentemente quiere afectar la División de Poderes y facultades-atribuciones de la institución que funge como Tribunal Constitucional en México. Más que una buena idea, como lo señala la autora, es una especie de revancha disfrazada que puede leerse desde el Dictamen 3/2006 ?. Quizás sea especulación, pero los argumentos de rezago son falaces y la re-estructura de los justices en términos pares trae inconvenientes prácticos para alcanzar mayorías y afectará los diversos instrumentos de control de regularidad constitucional (controversias y acciones de inconstitucionalidad) en caso de integrar Pleno.
Suscribo, pues la propuesta sí es peligrosa, es inadecuada, es revanchista y desconoce el funcionamiento de la SCJN.
Felicitaciones a la autora por su compromiso neoconstitucionalista y por la difusión del presente tema que debe ocupar a los operadores jurídicos de la Justicia Constitucional.
Un cordial saludo.
Miguel Angel, qué interesantes datos. Y muchas gracias por los comentarios.
Ricardo, gracias por el comentario.
Quieren amarrarse el dedo antes de cortárselo, cualquien semejanza con la película «arráncame la vida», en la que Daniel Jiménez Cacho, dice: «Se hacen leyes a su manera o modo».
La propuesta del PRI engendraría un control político disfrazado de control jurisdiccional. Creo que, como lo he propuesto en diversas publicaciones, el control político es insuficiente, se requiere de la aprobación del Tratado Internacional por parte de un tribunal constitucional, un tribunal constitucional independiente, como lo seria la SCJN (sin entrar a detalle en la creación de un tribunal constitucional, que sería lo más viable). Aprobado el tratado quedaría sin efectos el control sucesivo, es decir, no podria ser impugnado.